주요국의 사회보장제도:영국

사회보장제도

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영국

영국편

주요국의 사회보장제도

Ⓒ 한국보건사회연구원, 2012 초판 1쇄 인쇄│2012년 7월 15일 초판 1쇄 발행│2012년 7월 20일 발행인│최병호 발행처│한국보건사회연구원 주 소│122-705 서울특별시 은평구 진흥로 235 전 화│대표전화 02-380-8000 등록번호│1994년 7월 1일(제8-142호) 홈페이지│http://www.kihasa.re.kr 인쇄처│(주)한국장애인고용안정협회 값 12,000원 ISBN 978-89-8187-887-0 94330 978-89-8187-882-5 (전12권) * 잘못된 책은 교환하여 드립니다. 정 기 혜 한국보건사회연구원 선임연구위원 김 용 하 순천향대학교 교수 이 지 현 한국보건사회연구원 연구원

사회보장제도

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주 제 저 자 역사적 전개과정 손 병 덕 총신대학교 교수 사회보장 관리체계 손 병 덕 총신대학교 교수 인구구조 및 인구문제 이 삼 식 한국보건사회연구원 연구위원 최 효 진 한국보건사회연구원 연구원 경제와 정부재정 임 완 섭 한국보건사회연구원 전문연구원 소득분배와 사회보장 재정 임 완 섭 한국보건사회연구원 전문연구원 최근 사회보장 개혁동향 손 병 덕 총신대학교 교수 고용보험 및 고용정책 최 영 준 고려대학교 교수 연금제도 최 영 준 고려대학교 교수 재해보험 김 보 영 영남대학교 교수 가족수당 김 형 모 경기대학교 교수 공공부조 김 보 영 영남대학교 교수 의료제도 한 동 운 한양대학교 교수 의료보장 한 동 운 한양대학교 교수 고령자 및 장애인복지서비스 김 보 영 영남대학교 교수 아동 및 보육서비스 배 화 옥 경상대학교 교수 주택 및 주거 서비스 조 소 영 강남대학교 교수

제1부 사회보장제도 총괄

··· 9 제1장 역사적 전개과정 ··· 10 제2장 사회보장 관리체계 ··· 37 제3장 인구구조 및 인구문제 ··· 68 제4장 경제와 정부재정 ··· 81 제5장 소득분배와 사회보장재정 ··· 114 제6장 최근 사회보장 개혁동향 ··· 147

제2부 소득보장제도

··· 177 제1장 고용보험 및 고용정책 ··· 178 제2장 연금제도 ··· 208 제3장 재해보험 ··· 240 제4장 가족수당 ··· 271 제5장 공공부조 ··· 300

제3부 의료보장과 사회서비스 제도

··· 333 제1장 의료제도 ··· 334 제2장 의료보장 ··· 367 제3장 고령자 및 장애인 복지서비스 ··· 399 제4장 아동 및 보육서비스 ··· 429 제5장 주택 및 주거서비스 ··· 455

제1부

사회보장제도 총괄

제1장 역사적 전개과정

제2장 사회보장 관리체계

제3장 인구구조 및 인구문제

제4장 경제와 정부재정

제5장 소득분배와 사회보장재정

제6장 최근 사회보장 개혁동향

제

1

장

역사적 전개과정

산업혁명 이전 영국은 구빈법(The Poor Law)에 따라 극빈층의 최 소생활을 지원하되 당시 최저임금을 철저하게 적용하였고 걸인들의 발생을 최소화하기 위하여 구빈원(Poor House)를 통해 원외구호를 엄격하게 제한하는 대신 노동교화를 적극 장려하는 정책을 사용하 는 노동교화, 빈민발생 억제정책을 근간으로 하였다. 그러나 산업혁 명 이후 산업화, 도시화의 전개로 교육의 필요성이 대두되자 19세기 말 초등의무교육과 무상교육이 시행하였다. 이후 1900년대 초 사회 보장에 대한 사회적 요구가 증대됨에 따라 1908년에 70세 이상 재 원이 전혀 없는 노인을 대상으로 구호성으로 주당 5 실링1)_{을 지급} 하는 노령연금제도를 만들고, 1913년에는 고용주와 피고용인의 공 동부담을 원칙으로 한 건강보험과 남성숙련공들을 대상으로 한 실 업보험제도를 제정하기에 이르렀다. 그러나 이러한 공공지출은 철 저한 자산검토를 거쳐 구호가 필요하다고 인정된 절대빈곤계층을 위한 극히 제한적이고, 구호성 차원이었을 뿐 사회보장제도로 보기 에는 상당히 미흡한 점이 많이 있었다. 영국의 사회보장제도의 근대적 발달은 국가차원에서 국민들의 삶 과 질을 위한 구체적인 사회보장제도를 마련하는 복지국가 성격의 변화가 일어나기 시작한 시기 즉, 제2차 세계대전부터 1948년까지 로 볼 수 있다. 1) 인플레이션을 감안할 때 오늘날 1 실링(shilling)은 $6.48에 해당함으로 5 실링(Shilling) 은 $32.4=3만6천 600원가치(1$= 1,130원)

❘제1절❘

Beveridge 보고서와 사회보장제도의

발전

영국에서 근대 사회보장제도의 도입은 베버리지 보고서(Beveridge

Report)로 알려진 ‘사회보험과 연계서비스에 관한 중앙정부간 위원회

보고서(Report of the Inter-Departmental Committee on Social Insurance

and Allied Services)’의 발표로 단초가 마련되었다. 모든 사람이 동

일한 혜택을 받도록 하면서 중앙정부가 주도하는 공공 사회보장제 도를 가능하게 한 베버리지 보고서는 2차 세계대전 중이었던 1940 년 당시 산업화의 결과 사회적 문제로 부각된 실업과 차별적 의료 보험제도 전반의 문제를 점검하고자 노동당과 보수당이 연정 하에 있던 영국정부가 고용관련 경제학자로서 당시 옥스퍼드 대학 교수 였던 윌리엄 베버리지경(Lord William Beveridge)에게 국가 사회보 장제도와 관련서비스 전반에 대한 연구를 수행하게 하여 그 결과물 로 나온 것이었다. 당시 영국은 전쟁수행 상황에서 최악의 실업수준 을 경험하고 있었고, 가족을 제외한 일부 근로자들만 수혜자가 될 수 있었던 당시 의료보험제도 하에서 추가적 실업에 따른 보장상실의 문제가 사회적 불만으로 야기되는 상황에서 모든 사람이 동등한 사 회보장혜택을 누리는 것에 대한 욕구가 분출되고 있었다(Whiteside 1999: 29-30). 복지국가에 대한 베버리지보고서의 핵심적 원리는 국민일반에게 사회보장에 대한 확신을 주는 것이었다. 국민은 자신이 가입한 사회 보장제도하에서 확고한 보장지위를 가진다는 사실을 분명히 깨달을 수 있도록 하고 동시에 정부의 정책목표는 완전고용을 목적하여야

하므로 이를 위해 시민은 욕구, 질병, 불결함, 무지와 게으름을 타파 해야한다고 하였다(Loney, Bocock, Clarke, Cochrane, Graham and

Wilson 1991:30). 여기에서 ‘욕구(Want)’란 요람에서 무덤까지 편안 하고 보장된 삶을 염원하는 모든 사람들의 욕구를 해소하는 국가제 도의 필요성을 의미하였다. 모든 국민들을 위한 기여형 보험은 모든 사람에게 예상치 않게 경험될 수 있는 어떤 상황에서도 최소한의 생활을 영위할 수 있도록 유익을 가져올 것이므로 질병, 불결함, 무 지와 게으름을 넘고 일정부분 기여한 이후 최저생활을 가능하게 하 면서, 지속적으로 받을 수 있는 급여로 인하여 더 이상 춥고 배고픔 에서 해방될 욕구가 필요하지 않을 것이다. 베버리지는 특히 2차 세 계대전이라는 전쟁 상황에서 누구나 춥고 배고프기 쉬운 때에 최소 한의 기여를 통해 배고프고 굶주리지 않을 수 있는 국가정책의 개 발은 필수적이라고 본 것이다. 베버리지는 이를 위해 사회보장제도는 보편적이며, 강제가입 및 기여형태를 가져야 한다고 보았다. 보편성을 위해 고용인, 자영업자, 가정주부, 아동, 노인뿐만 아니라 불가피하게 장애를 경험하고 있는 장애인을 포함하고 실직자와 환자, 파산자 등을 위한 현금급여와 장 애수당, 가족수당, 장제급여 및 노령연금도 제안하였다. 이와 같은 보편적 복지혜택에 따른 예산부족 우려 때문에 여야의 비난을 받았음에도 불구하고 국민적 지원을 힘입어 ‘1946년 국가보 장법(1946 National Insurance Act)’과 ‘1946년 국가의료보장법(1946

National Health Service Act)’이 통과됨으로 실업․초중고의무교

육․노령연금과 보편적 의료보장을 전 국민에게 확대하는 근대 사 회보장제도의 길을 마련한 계기가 되었다. 동 사회보장제도들의 핵 심은 강제보험가입, 고용시점부터 보험금분담에 있었고 그와 같은

분담금은 재해나 질병, 산재 및 실직으로 인한 무고용상태가 발생했 을 때 급여를 지급하는 것에 있었다. 급여수준은 개인저축에 의하여 잉여수익이 발생할 수 있다고 보고 Rowntree가 1937년에 제시한 인 간욕구에 상응하는 최저생계급여수준에 따라 산정한 것을 토대로 하였다(Thane 1996: 232). 노령연금의 경우도 노령으로 인해 일할 수 없는 상황이 되었을 때 최저생계급여를 지급하는 형태로 하였다. 의료보장에 관하여 베버리지는 환자의 건강회복은 국가와 환자 당 사자의 동시적 의무(Beveridge 1942: 852)라고 보았으므로 국가가 주도하고 모든 국민이 동등하게 혜택을 받을 수 있는 예방 및 치료 차원의 의료보장제도의 필요성을 주장함에 따라 ‘1946년 의료보장 서비스법’은 가장 강력한 형태의 보편적 의료보장제도를 가능하게 하는 형태로 입법화되었다. 즉 베버리지 보고서로 인해 당시 유럽사회보장제도 중 가장 진보 적이고 포괄적인 서비스를 가능하게 한 사회복지정책이 마련하였기 때문에 2차 세계대전 중 파시즘에 대항하여 용감하게 싸운 사람들 에 대한 보상차원에서도 영국 국민들에게 환영을 받은 것으로 평가 할 수 있다. 그러나 베버리지 보고서를 기초한 ‘1946년 국가보장법(1946

National Insurance Act)’은 완전고용을 기대하고 마련된 가족을 중

심으로 하는 사회보장제도였기 때문에 고용상태에 있을 때 기여한 부분을 통하여 실직, 질병, 재해 등의 문제 상황을 경험할 때를 대비 하는 차원에서는 적절하였으나 고용기회가 없었던 전업주부의 경우 사회보장과는 거리가 있는 상태에 놓일 수밖에 없다는 것이 문제였 다고 할 수 있다. 베버리지 보고서에서 직업을 가진 사람은 남성이 었으며 따라서 사회보장의 실질적 대상도 남성이었던 것이다

(Beveridge 1942: 847). 전형적인 사회보장 대상은 직업을 가질 정도 로 능력 있는 남성으로서 가족을 대표하는 독립적인 개체이어야 함 으로 남편에게 의존하여 결혼하지 않은, 즉 실질적인 직업을 가지지 않은 여성은 사회보장 대상에서 배제하였다는 점에서 베버리지 보 고서의 한계를 지적할 수 있다. 당시 베버리지 보고서를 기초한 복 지국가는 오늘날과 같이 한 부모 가족이 양산되고, 한 부모 빈곤가 족이 사회보장제도의 중요한 대상이 되고 있다는 사실을 예견하기 보다는 최소한 여성은(집 밖에서 직장을 가지고 일하기보다는) 건실 한 직장을 가진 남편을 두고 자녀를 부양하고 있어야 하는 전통적 여성의 역할을 기대하고 있었던 것으로 이해할 수 있다. 가족 내에 서 여성이 모든 필요한 부양의 책임을 감당하고 있었음에도 불구하 고 여성의 근로와 가정에 대한 기여는 전혀 고려하지 않았기 때문 에 여성에 대한 사회보장적 배려는 전혀 없었던 것이다. 건실한 직 장을 가진 남편을 둔 주부라고 할지라도 남편의 사회보장보험 납입 한 수준에 따라 남편이 받는 최종급여를 일부 혜택을 받을 뿐, 법적 지위를 보장하여 남편이 사망할 경우 그 이후에도 적절한 보장을 받는 장치는 마련되지 않았다. 뿐만 아니라 가족급여도 문제 상황이 발생했을 때 여성이 경제적으로 독립할 수 있는 여지를 만들 수 있 을 만큼이 전혀 되지 못했기 때문에, 여성들은 남성에게 지속적으로 의존적인 존재로 남는 것이 사회보장의 길이라고 여기도록 만드는 경향이 있었다. 이혼했을 때 양육에 대한 책임 때문에 직장을 가지 기 어려운 여성이 더 빈곤상태에 빠질 가능성이 많고, 이에 따라 절 반 이상의 한 부모 가족이 절대빈곤상태에 있는 일반적 경향이 발 생할 수밖에 없는데도 불구하고 베버리지 보고서는 여성을 가족을 위해 일정부분 기여하는 존재로 인정하였으나 시민으로서 사회적

합의에 의해 그러한 유무형의 기여에 대하여 사회적 보장을 받을 자격이 있는 권리를 가진 사회보장 주체로 여성을 상정하지 않았던 것이다. 이처럼 베버리지 보고서 이후 근대사회가 경험하는 바와 같 이 이혼율의 증가, 모자가족 중심 한 부모 가족의 급속한 유입은 베 버리지 보고서가 예측하지 못한 새로운 사회보장대상의 출현상황이 라 할 수 있다. 베버리지 보고서 이후 전개된 주요 법적 변화과정은 다음과 같다:

1. 무상 초․중․고등교육을 담고 있는 1944년 교육법

(1944 Education Act

2)

_):

본 법안은 베버리지 보고서 이후 가장 먼저 나타난 법적조치로서 R. A. Butler가 중고등학교를 세 가지 형태의 학교로 분류하고 기존 초등무상교육을 중고등교육까지 확대한 법이다. 동 법은 중고등학 교를 지방교육청에서 직접지원을 받는 공립중고등학교와 학비와 교 육부의 지원으로 운영하는 사립학교(independent schools)로 분류하 고 일반중고등학교는 다시 그램머스쿨(grammar schools/보다 학업중 심이며 일부 수업료를 냄), 중고등기술학교(Secondary technical

schools), 중고등 현대학교(Secondary modern schools)로 3원제로 편

제하도록 명시하였다. 특히 1944년 교육법은 그간 교육제도 혜택을 받을 수 없었던 여성과 근로자계급이 무상으로 교육을 받을 수 있 도록 하여 이후 여성과 빈곤계층이 교육을 받을 수 있는 저변이 확 2) The Education Act of 1944

http://www.parliament.uk/about/living-heritage/transformingsociety/livinglearning/school/ove rview/educationact1944

대될 수 있도록 기여하였다는데 큰 의의가 있었다(Dunford & Sharp

1990: 17-24). 빈곤층에 대한 교육기회는 이들로 하여금 사회인식을

새롭게 하고 자신의 삶을 개선해야할 필요성을 깊게 인지하도록 하 여 빈곤을 탈피하기 위한 다양한 수준의 노력과 사회참여 기회를 확대하는데 크게 기여하였다.

2. 1945년 가족보조금법(1945 Family Allowance Act

3)

₎

베버리지 보고서에서 제안한 아동수당을 명시한 영국최초의 법이 다. 이것은 비보험 급여로서 기여금 납부와 상관이 없이 일반조세수 입을 재원으로 하여 빈곤층의 최저생활을 돕기 위하여 마련한 법안 이다. 동 법안은 의무교육을 이수중인 모든 아동에 대하여 주당 5 실링을 각 가정에 수당으로 지급하도록 하여 가족의 아동양육부담 을 경감하도록 목적한 보편적 사회보장제도였다.

3. 1945년 국가보장법(1946 National Insurance Act

4)

₎

1945년 국가보장법은 영국의 모든 국민에게 보편적 사회보장을

명문화한 법으로서 모든 근로자는 주당 보험료(National Insurance Fund)를 납입하고 향후 질병, 사망, 실직, 은퇴상황이 발생할 때 질 병수당, 미망인수당, 고아수당, 사망조의금, 실직수당, 연금을 수혜 받을 수 있도록 한 보편적 사회보장제도를 구축하였다. 이것은 보험 3) 1945 Family Allowance Act

http://www.britannica.com/EBchecked/topic/201296/Family-Allowance-Act 4) 1946 National Insurance Act

http://www.actuaries.org.uk/research-and-resources/documents/national-insurance-act-1946-se ction-694-0

형태로서 지불능력평가(means-test)를 거쳐 실업, 질병 등의 문제 상 태에 봉착할 경우 국민보험기금으로부터 수당을 지급받도록 되어있 었다. 전업주부 여성을 배려하지 않았다는 비판에도 불구하고 보편 적 사회보장제도를 가능하게 한 주요한 법적 변화로 평가된다.

4. 1946년 국가 건강서비스법

(1946 National Health Service Act

5)

₎

1946년 건강서비스법은 영국 내에서 ‘국가건강서비스(National Health Service)’라 불리는 공공의료서비스전달체계를 구축하고 조 세를 기반으로 하여 영국국민 모두에게 무상의료서비스를 제공하기 시작하였다. 이를 위하여 가정의(GP, General Practitioner)에 의한 일 차 진료는 지자체가 운영하고 병원은 국영화 하였다. 무상의료서비 스는 잦은 병원진료를 낳아 의료서비스 요청 후 기다리는 시간이 늘고, 심지어 응급환자들도 즉각적인 치료를 받지 못하고 기다리는 상황이 자주 발생하는 문제가 있었다. 한편, 공무원과 비슷한 역할 을 하는 의료진의 의료욕구를 진작시킬 수 있는 동기부여가 적으므 로 서비스의 질을 향상시키려는 경쟁이 자발적으로 생기기 어려운 내부구조도 또 다른 문제로 제기되었다. 이와 같이 베버리지 보고서가 제안한 전 생애를 보장하는 호의적 복지서비스는 1970년대 중반까지 경제적 호황을 기반으로 지속적인 정책방향으로 자리매김을 하였다. 그러나 국가주도형 복지국가로서 2차 세계대전 직후 GDP 대비 30%에 머물던 복지재정지출 규모가

1970년대 들어서 40%를 상회하기 시작하였고 1970년대 후반에는 교육, 의료, 사회보장, 주택 등 복지예산이 46%에 육박함과 동시에 경기악화로 인한 실업자 증가, 노령화, 독신가족증가도 사회복지 예 산증가를 돕는 또 다른 요인으로 작용하고 있었다(안순권 2006). 심 지어 자발적 실업이 증가하고 국유산업시설의 효율성저하, 근로의 욕 약화, 만성적 재정증가, 그리고 조세부담가중으로 인한 투자의욕 감퇴는 요람에서 무덤까지 보편적 복지국가를 추구하던 영국에 복 지개혁의 변화를 예고하는 사회현상이었다.

❘제2절❘

마가렛 대처(Margaret Thatcher)

내각과 사회보장제도개혁

보수당을 기반으로 하는 마가렛 대처 내각이 들어섰을 때 영국은 경기침체와 경제악화 상황에서 1976년 IMF 기금으로 정부를 꾸려 가야 하는 상황에서 공공예산 감축은 필수적으로 전개되어야 할 국 내외 압박이 심각하였다. 한편 사회보장지출이 공공지출의 1/3을 차 지하고 있었기 때문에 총생산 대비 공공지출의 감소가 절실한 상황 이었다. 특히 사회적 지출이 많아지면 근로공급과 저축의 유인을 낮 추고 결국 경제침체의 주원인으로 작용한다고 본 것이다. 따라서 1979년부터 1997년 집권시절 대처내각은 전형적인 보수당 정권의 정강정책을 따라 복지국가를 향한 4가지 주요 정책을 추구하였다.

1) 공공예산감축

대처내각은 공공지출이 몰락해가는 영국경제의 주범으로 인식하 고 복지예산을 포함한 공공예산에 대한 감축과 경제 활성화를 위한 감세에 정책초점을 맞추었다. 전체 집권기동안 감세6)_{에 따라 정부} 의 공공지출이 줄었지만([그림 1-1-1]) 복지예산은 전반적으로 집권 초기와 비슷한 수준을 유지한 것을 볼 수 있다. 복지부분에서 주택, 교육예산을 희생하는 대신 사회보장관련예산은 오히려 증가시킨 결 과를 볼 수 있다([그림 1-1-2], Hills 1998b). 주택공공예산 감축은 공 공임대주택거주자의 자격을 제한, 임차인의 현금보조 제한, 지방정 부 관리이양․유지비감축으로 이어졌다. 교육예산은 대학생무상 등록금 보조 및 교직원인건비와 운영유지비의 대폭 감축을 의미하 였다. [그림 1-1-1] 영국정부 공공지출과 세수(1973~1998) 단위: GDP 대비, % 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 9798 60 50 40 30 20 10 0 G D P 대 비 지 출 전체수령액 총세입과 국민보험제도기금 일반 정부 지출 6) 사실 소득세는 줄였지만 부가가치세(VAT)와 사회보장세는 높이는 정책을 썼다.

[그림 1-1-2] 영국의 사회보장관련 예산변동 추이(1973~1998) 단위: GDP 대비, % 교육 건강 사회보장 주택(주택수당포함) 인적서비스 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 98 시작 회계 연도 35 30 25 20 15 10 5 0 G D P 대 비 지 출 자료: HM Treasury, 1998a 사회보장관련예산의 증가는 영국 실업자의 증가와 관련이 깊다. 1971년도에 4%에 못 미치던 실업률은 지속적으로 증가하여 대처내 각 집권이후 기록적으로 상승했다가 집권말기에 다시 줄어드는 양 상을 보였다([그림 1-1-3]). 여성근로인구의 실업 곡선도 비슷한 양 상을 보였다. 동시에 노령인구의 증가로 연금수혜 대상자가 1971년 에 15.8%였는데 1991년에 18.5%로 증가한 것 그리고 노령인구 증 가에 따른 건강관련 지출증가도 사회보장제도관련 예산이 늘어난 것에 기여하였던 것으로 평가된다. 추가적으로 이혼율의 증가에 따라 한 부모 가족이 1979년~1995년 사이에 12%에서 23%로 약 두 배 가 량 증가한 것도 사회보장관련 지출증대에 기여한 것으로 볼 수 있다. 동기간동안 한 부모 가정의 약 80%가 아동수당과 빈곤가족수당 수혜 대상이었던 사실이 이와 같은 분석을 가능하게 한다([그림 1-1-4]).

[그림 1-1-3] 영국의 실업수준 변동추이(1971~1997) 단위: % 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 16 14 12 10 8 6 4 2 0 실 업 율 남성 여성

자료: Office for National Statistics [ONS], 1997a

[그림 1-1-4] 영국의 한 부모가족 증감 추 이(1971~1995) 단위: % 편모-미혼 편모-사별 편모-이혼 편모-별거 편부 30 25 20 15 10 5 0 부 양 자 녀 가 있 는 가 정 의 비 율 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95

2. 민영화(Privatization)

대처내각은 국가재정 위기 상황에서 공공자본을 통한 사회서비스 역할을 약화하는 대신에 주택, 연금, 장기요양시설 등에 있어 민영 섹터의 역할을 증대하는 정책을 시도하였다. 1978년도에 전체 주택 의 32%에 달했던 지방정부소유 주택을 비영리주택협회로 이관하여 1995년에 19%까지 줄어들 정도로 민영화에 주력하였고 1981년에서 1995년까지 국가소유 주택 170만 가구를 임차인에게 할인가격에 매 도하기도 하였다(Hills 1998a). 공공연금의존도를 줄이기 위하여 민 영연금시장 활성화도 유도하였는데 개인연금 가입자들에게 감세혜 택을 주기도 하였다. 한편 공공자본 지원 형태의 민간운영 노인요양 시설 증대에도 관심을 가져 1974년 10만 개소에 달하던 지방정부 직할 노인요양시설을 1995년 5만 개소로 줄였다. 건강부분에 있어 서도 NHS의 재정 비중을 줄이려고 민간건강보험 활성화를 꾀하여 실제 민간보험가입자 수가 1978년에 230만명에 불과하였는데 1990 년에 660만명에 달하였으나 전체 비용 상으로는 NHS 지출의 3% 이하에 불과한 것으로 나타났다(Hills 1998a). 복지관련 순수공공지출이 1979-80 회계연도에 52.2%에 달했던 것이 1995-96 회계연도에는 48.8%로 줄어들었고, 순수 민영형태가 24.3% 에서 29.2%로 늘어나는 등 전반적인 공공지출형태가 줄어들고 민영 서비스의 역할이 증대된 것을 볼 수 있다(Burchardt, 1997; Glennerster & Hills 1998). 그러나 대처내각이 공공부분 지출을 대폭 삭감하고 혁신적인 민영화를 시도했었다는 평가에는 일부 미흡한 수준으로 볼 수 있다.

<표 1-1-1> 복지관련 공공 및 민영지출비율추이 단위: % 1979-80 1995-96 공공규정 공공 재정 : 국가관리 52.2 48.8 공공 재정 : 민영관리 4.6 1.4 민영 재정 : 국가관리 2.3 1.2 민영 재정 : 민영관리 0.1 0.1 민영규정 공공 재정 : 국가관리 6.4 8.7 공공 재정 : 민영관리 9.7 9.8 민영 재정 : 국가관리 0.4 0.9 민영 재정 : 민영관리 24.3 29.2 전체 100 100 자료: Burchardt, 1997

3. 빈곤층 대상 정책

영국에서도 좌파정권은 보편복지를 추구하고 우파정권은 빈곤계 층만을 대상으로 한 사회보장에 강조점을 두는 경향이 있었다. 보수 당인 대처내각은 보편성을 강조한 NHS 서비스를 제외하고 빈곤층 에 대한 사회보장서비스를 최소화하기 위하여 철저한 자산조사를 통한 보장서비스를 시도하였다(Glennerster & Hills 1998). 그러나 자 산조사를 통한 보장혜택은 오히려 전반적으로 증가하는 결과를 가 져왔다([그림 1-1-5]).

4. 수입 불평등

증대현상이다. 전체인구 중 하위 10% 인구의 수입 분포가 하위로 갈수록 절대적으로 낮아지는 현상과([그림 1-1-5]), 평균수입의 절반 에 미치지 못하는 인구가 1981년에 비하여 1992년에 두 배나 늘어 난 것이 수입 불평등의 문 제를 제기한다([그림 1-1-6]). 이것은 경제 난으로 인한 실업자의 증가에도 불구하고 실업대책과 실효성 있는 실업수당7) _{지급의 실패, 적절한 과세정책의 실패도 영향을 미친 것} 으로 이해된다(Hills 1996). [그림 1-1-5] 하위 10% 그룹 간 총수입 분포(1973~1995) 단위: 억 파운드 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 단위-억 80 70 60 50 40 30 20 10 0 보험 기반 혜택 비기여 혜택 자산조사 통한 혜택 자료: Evans, 1998 7) 1982년 조사에 따르면 1백만이 넘는 가구가 실업수당을 받을 자격이 있음에도 불구 하고 최저수준의 소득으로 생활을 하고 있었던 것으로 나타났다(Berthoud 1984).

[그림 1-1-6] 평균 수입의 절반이하 인구 변화추이(1961~1992) 단위: % 61 71 81 91/92 25 20 15 10 50 0 전 체 인 구 대 비

자료: Goodman and Webb, 1994; DSS, 1997

❘제3절❘

토니 블레어(Tony Blair) 내각의

제3의 길과 사회보장개혁

좌파 성향이 강한 노동당을 배경으로 1997년 집권한 토니블레어 는 냉전체제의 붕괴 후 전통적 사회주의적 가치와 경제체제를 주장 하는 전통좌파인식을 바꾸어 우파의 신자유주의와 좌파의 사회주의 이념의 비현실성을 지적하면서 좌와 우를 넘어서는 새로운 길 즉 제3의 길(Third Way)8)_{을 주장하였다. 제3세계 국가들에서 무차별적} 으로 확산되고 있는 민주화에 대한 요구, 빈곤과 가족제도의 급속한 8) 토니블레어의 제3의 길의 이론적 배경은 안토니 기든스(A. Giddens)의 책 ‘제3의 길-

사회민주주의의 부활(The Third Way - The Renewal of Social Democracy)’에서 찾아볼 수 있는데 그는 베버리지(W. Beverage)의 전후 복지국가 모델을 제1의 길, 프리드리 히 하이엑(F. A. Hayek)의 대처리즘을 제2의 길로 그리고 앞선 두 가지 정책결과를 창조적으로 계승한 것이 제3의 길이라고 주장하였다. 국내외 경제상황을 고려한 신 중한 경제정책과 복지제도개혁을 국가정책의 핵심적 원칙으로 제안하였다.

변화, 구시대적 사고방식에 젖어있는 기존 정책에 대한 국민들의 반 감을 목격하고 기존의 우파와 좌파의 이데올르기적 사고에서 벗어 나 자유주의와 사회민주주의를 결합하여 경제안정을 증진하고 국민 의 자립을 장려하여 국제변화에 신속하게 대응하는 실용주의적 목 표를 추구하였다. 이를 위하여 사회보장제도 개혁을 통해 고용창출 을 장려하기 위한 조세제도마련, 복지혜택의존보다는 자립에 초점 을 맞춘 복지정책을 구현하려 하였다. 비슷한 시기에 미국에서 빌 클린턴은 신민주당, 토니블레어는 신노동당으로 자신들의 정체성을 부각하며 제3의 길을 확산시켰다. <표 1-1-2> 사회민주주의, 신자유주의, 제3의 길 비교 이념 사회민주주의 신자유주의 제3의길 경제관 혼합경제 시장경제 신혼합경제 국가형태 국가의 시민사회 지배 최소한의 정부 신민주국가 복지관점 요람에서 무덤까지 보장하는 강력한복지국가 복지안전망 사회투자국가 자료: Giddens, 1998:18 재구성 역사적 유물주의를 배격하고 국제경제의 다이내믹을 중요하게 생 각하는 제3의 길이 영국의 사회보장정책에 영향을 미친 정책관점은 다음 3가지로 요약될 수 있다: 첫째, 신노동당은 사회주의를 버리고 경제적 관점을 사회보장제 도에도 중요하게 투사하여 복지국가는 항상 경제논리와 함께 생각 하여야 한다는 관점을 유지하였다. 즉 복지정책도 시장의 역동성을 방해하기보다 시장경쟁력을 갖추어 국가경제에 기여하는 형태로 형 성되어야 한다고 보았다(Taylor-Gooby 2004: 574). 둘째, 신노동당은 복지국가가 수입 불평등을 줄이는 것에 목표를

맞추는 것이 아니라 복지수혜자들이 근로의욕을 고취시키는 정책을 지지하였다(Giddens 1998: 72-77). 셋째, 보편적 복지서비스가 계층 간 화합을 이루는데 절대적으로 기여한다고 생각하지 않았다. 즉 무상복지 보다는 욕구와 필요에 적 절한 서비스, 효과적이 효율적인 서비스가 복지국가의 추구해야 할 양상으로 생각하였다(Blair 2003). 토니블레어 정부는 이와 같은 제3의 길을 기조로 하여 영국의 사 회보장제도를 근로의욕 저하와 복지의존을 억제하기 위한 공공부조 체계로 재편하는 개혁정책을 입안하였다. 첫째, 영국은 저소득층의 근로유인을 위하여 1999년 10월에 ‘근 로가족소득지원제도(Working Families’ Tax Credit:WFTC)’를 도입 하여 주당 16시간 이상 일을 하고 1명 이상의 16세 미만 자녀 혹은 19 세 미만 학생 자녀를 둔 저소득계층을 대상으로 자녀양육비용과 최 소수입을 보장하는 제도를 마련하였다. 2003년에 동 제도를 아동세 액공제(Child Tax Credit)와 근로세액공제(Working Tax Credit)으로 개 편, 환급성 세액공제 형태로 하여 실질소득이 제공될 수 있도록 하 였다. <표 1-1-3> 영국 공공부조제도 대상 자격기준 구분 근로능력자 근로 곤란자 근로무능력자 근로가족 세금공제급여 세금공제급여근로 장애인 구직자 수당 소득보조 자격기준 주당 근로시간 16시간 이상의 부양아동 있는 근로가족 주당 근로시간 16시간 이상의 근로 장애인 주당 근로시간 16시간미만의 시간제 근로자 및 실업자 임산부, 학생, 한부모, 10년간 취업하지 못한 50세 이상자 장애인, 질환자, 노인 등 <정영순․이은정, 2002:21 재인용>

둘째, 경제상황이 악화되자 1996년에 현금급여보다는 근로연계 복지전략에 초점을 두어 실업보험을 구직수당으로 개정하여 실업자 및 시간제 근로자의 구직활동과 자활지원서비스를 강화하는 방향으 로 전개하였다. 셋째, 1999년에는 공공부조 대상별로 근로가족세금 공제, 근로장애인세금공제, 구직자수당, 근로보조 등 4가지 제도를 두고 근로가족세금공제는 18세 이상 65세 미만의 16시간 이상 근로 자로서 부양아동을 가진 근로가족만을 대상으로 하여 근로를 유인 하려 하였다(<표 1-1-3>). 16시간 이상 일하는 장애인은 별도로 근 로세금공제제도를 마련 적극적인 근로유인전략을 추진하였다. 실직 자와 시간제 근로자의 구직활동을 강화하기 위해 초기 6개월 동안 자활지원서비스를, 6개월 이후에는 더 이상 자활지원서비스를 제공 하지 않아 구직활동을 적극적으로 유인하는 정책을 시도하였다(<표 1-1-4>). 청소년 프로그램의 결과 교육 및 자활지원서비스, 집중상담 및 관리를 제공함으로 고용기회를 높여 1997년 이래 2001년 사이 청소년장기실업자가 80% 가까이 감소되는 결과를 가져온 것으로 파악되었다. 이와 같은 복지개혁은 복지급여의존 대상을 줄이고 구직자 수당 수급수를 줄이는데 효과적으로 기여하였다고 평가할 수 있다. 근로 인구와 한부모 가족 고용율이 복지개혁이후 지속적으로 성장한 것 이 그런 평가를 가능하게 한다(<표 1-1-5>). 그러나 교육훈련의 비 중을 높인 반면 그 교육훈련의 질이 높지 않아 결국 양질의 일자리 를 얻는데 기여하지 못하므로 빈곤을 벗어나는 것에는 한계가 있었 다고 할 수 있다.

<표 1-1-4> 영국의 자활지원 서비스 구분 _{초기 6개월}실직 후 6개월 12개월 18개월 24개월 청소년 - 1~13주_{∙ 고용상담원과} 구직계획 ∙ 고용담당직원 2주마다 점검 - 13주 이후 ∙ 고용상담원과 보다 낮은 임 금, 직종으로 보다 광범위한 구직 계획으로 수정 ∙ 기초교육 제공 <뉴딜 프로그램> - 입문과정 (4개월) ∙ 개별고용상담가에 의한 매주 상담․훈련 및 프로그램 ∙ 옵션체험과정 -옵션과정 (6~12개월) ∙ 지속적인 개별 상담가에 의한 관리 ∙ 자격증 취득 의무화(훈련참여자 제외)․옵션참여 - 사후관리 (옵션종료 1달 전) ∙ 집중적 구직상담 일반 성인 ∙ 고용상담원과 구 직계획 ∙ 고용담당직원 2 주마다 점검 ∙ 수급자에게 정보 제공 ∙ 구직면접보장제 도, 시범근로 ∙ 직업훈련 ∙ 고용상담원과 구직계획 ∙ 고용담당직원 2주마다 점검 ∙ 구직의뢰 거부 한 대상자에게 구직계획 워크 숍 참여 ∙ 고용상담원과 구직 계획 ∙ 고용담당직원 2주마다 점검 ∙ 3~4개월 동안 집중적이고 지 속적으로 추가 구직상담 제공 <뉴딜프로그램> - 입문과정 ∙ 개별고용상담 가와 매주 상담 -집중구직과정 ∙ 자영지원, 기 초훈련제공 ∙ 개인별 패키지 훈련 제공 -사후관리 ∙ 집중구직상담 자료: 정영순․이은정, 2002:27 재인용 <표 1-1-5> 근로인구와 한부모의 고용율 단위: % 연도 전체 한부모 1997 71 45 1998 72 47 1999 72.5 48 2000 73 52 2001 72.5 51 2002 71.5 54 2003 72 53 2004 72 54 2005 72 55 2006 71.5 56 자료: ONS, 2007

[그림 1-1-7] 가구중위소득 아래 아동 빈곤율(1998~2005) 단위: % 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 00 3.5 3 2.5 2 1.5 오늘날까지의 진행 요구되는 경로 빈곤아동 현 정책하에 예상경로 자료: IFS, 2007

[그림 1-1-8] GCSE(General Certificate of Secondary Education)9) _5과목

이상 A~C 획득학생 비율(2005) 단위: % % 100 80 60 40 20 0 캐 리 비 언 계 흑 인 아 프 리 카 계 흑 인 파 키 스 탄 인 방 글 라 데 시 인 혼 혈 인 영 국 계 백 인 아 일 랜 드 인 인 도 인 중 국 인 자료: DfES, 2006, IFS, 2007 9) 영국의 중등교육 자격인정시험

블레어정부의 또 다른 관심은 연금수혜자와 빈곤아동수를 줄이는 데 있었다. 1996~1997년 회계연도에 290만 명에 달하던 연금수혜자 빈곤율이 2006년에 180만 명으로 줄어들었는데, 이것은 연금세제혜 택의 증가와 각종 보조금혜택이 늘어난 것으로 설명될 수 있다. 그 리고 1998년에 430만 명에 달하던 빈곤아동수가 380만 명으로 줄어 든 것([그림 1-1-7])도 긍정적인 결과라고 볼 수 있다. 빈곤아동 비율 이 중국․일본․한국인을 제외한 유색인종에서 일반적으로 나타나는 현상임으로 교육을 통한 학력신장이 향후 아동빈곤을 줄이는 방안으 로 고려되고 있다([그림 1-1-8]). 한편 사회보장제도 개혁의 결과 수입 불평등 현상은 이전 정부에 비하여 더욱 심화된 것으로 나타났다. <표 1-1-6>에서 요약하고 있는 바와 같이 제3의 길을 기조로 한 영국의 사회보장개혁 정책들은 대상별로 차별화된 정책목표를 가지 고 빈곤아동, 근로인구빈곤, 연금인구빈곤, 소득불평등, 고용, 교육 불평등, 건강, 노령인구연금 문제에 대하여 대처하였으며 목표로 한 정책목표들을 비교적 달성한 것으로 평가할 수 있다. 특히 대상별로 차별화된 근로유인전락, 취업자에게 유리하도록 설계한 대상선정 및 급여체계, 그리고 대상특성에 맞는 효과적인 자활서비스 프로그 램과 행정체계에 따른 근로유인프로그램은 고용 율을 높이고 실업 문제를 해소하는데 매우 효과적으로 작용한 것으로 평가할 수 있다. 그러나 그러한 긍정적 결과에도 불구하고 EU 수준에 못 미치는 빈 곤율, 실업인구의 빈곤상태, 연금인구빈곤, 소득불균형, 청년 실업 률, 계층 간 교육격차, 건강불균형, 보육문제, 다문화가족문제, 노령 인구연금문제, 청소년문제 등 여전히 추가적으로 해결해할 과제들 을 남기고 있다.

정책목표 효과 문제 아동빈곤 빈곤감소; 빈곤가족아동을 위 한 세금공제개혁 1996~1997년 아동빈곤대비 2002~2003년 빈곤감축, 빈곤가정의 아동양육관련 비 용 감소 여전히 EU 아동빈곤 평균 보 다 높은 수준의 아동빈곤상 태. 근로인구 빈곤 실업대책에 목표, 고용과 고용수입증대 근로인구의 절대빈곤율 소폭감소. 실업인구의 감소에도 불구하고 여전히 상당한 인구가 일 정한 수입이 없는 상태에 있음 연금인구 빈곤 연금수급자의 빈곤 완전해소, 자산조사를 통한 부조증가 2002~2003년까지 상대적빈율 감소 최소자산조사 수혜비율의 감소 소득 불평등 EU수준으로 소득불평등 해소 소득불평등 해소되지 않음 최저소득층은 여전히 불평등상황에 있음 고용 뉴딜로 불리는 실업대책에 최 우선 정책 지난 30년 이래 최소실업율 그러나 실업 가구는 여전히 높은 상태에 있음 뉴딜효과가 약화됨. 16 세~17세 실업률은 높음 교육 토니블레어는 정부정책의 목 표를 첫째도 교육, 둘째도 교 육, 셋째도 교육에 둠. 학업성 취도 향상에 목표를 둠. 정책 예산 증대 학업성취도 낮은 지역 학교에 긍정적 효과 사회계층간 차이는 여전히 큰 격차. 건강 불균등 전반적 건강 및 NHS 예산증액 거의 변화 없음 분석과 준비에 격차 빈곤계층 전반적 빈곤계층에 대한 정책 과 서비스 점진적 해소 개선속도가 느림 영․유아 ․아동 전반적 자원 증대 3~4세 교육 참여 증대, 보육 서비스 증대 EU대비 아동보육서비스 낮은 수준. 보육의 질 확보도 문제 가 됨 노령인구 서비스와 수입 장기요양 및 연금공제개혁 중증 돌봄 시설과 사립시설로 이동, 사연금가치 감소, 50세 이상 근로인구 증가 사연금잠재성 효과 인종차별 (다문화가 족문제) 다문화가족의 빈곤, 학업성취 도 문제에 정책관심 중학교졸업학력수준 차이 개 선, 근로시장진입 개선 안 됨 인종차별로 인한 다문화가족 문제는 사회전반에 걸쳐있음 청소년 문제 빈곤가족 청소년의 학업중단 개선 빈곤가족 청소년의 결석, 학 업중단 수준 개선 빈곤가족 청소년 문제는 여전 히 문제가 됨 <표 1-1-6> 토니블레어 정부 사회보장정책 평가(1997~2003년) 자료: Gregg, 2008 재정리

제2차 세계대전 말 베버리지 보고서가 채택된 이후 영국은 ‘요람 에서 무덤까지’라는 복지목표를 위하여 모범적인 보편적 사회보장 체계를 구축하였으나 1970년대 불어 닥친 경제 불황과 과도한 복지 지출, 일부 복지급여 수혜자들의 복지의존경향과 오용 등으로 인해 대처내각과 토니블레어 내각을 거치면서 공공지출을 줄이면서 근로 의욕을 고취할 수 있는 실용적 사회보장정책에 주안점을 두었던 것 을 볼 수 있다. 그러나 많은 공공지출 감소로 인한 복지예산 감축에 도 불구하고 대처내각과 토니블레어 정부는 빈곤아동과 그들의 교 육지원을 통한 빈곤탈출정책은 오히려 강화되었다는 사실을 볼 수 있다. 비슷한 시기에 우리나라는 빈곤 아동과 청소년을 위한 구체적 사회보장정책에 거의 강조점을 두지 않았고, 장애인과 노령인구에 비하여 부족한 빈곤아동과 청소년에 대한 정책관심은 여전히 계속 되고 있다.

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제

2

장

사회보장 관리체계

영국의 전체 사회보장관리체계를 하나로 파악하는 것은 쉽지 않 다. 영국은 사회복지급여와 사회복지서비스의 관리체계가 각각 독 립되어 있고, 중앙정부와 지방정부의 업무가 분리되어 있는 반면 사 회복지서비스, 보건서비스, 교육, 주택등의 관련서비스 등이 상호보 완적으로 작동할 수 있도록 하는 방식으로 되어있기 때문에 전반적 인 체계와 내용을 엄밀하게 조망하는 것은 단순하지 않은 작업이다. 장애인을 위한 시설서비스, 재가서비스를 포함하는 사회복지서비스 와 보건현금수당연금주택서비스가 서로 밀접하게 관련되어 있으므 로 노동, 공공부조와 사회보험, 보건, 교육, 주택을 동시에 다루되 중앙정부와 지방정부의 역할분담을 중심으로 다룰 것이다. 본절에 서 다룰 내용은 다음과 같다. 첫째, 영국의 사회보장체계를 구성하는 노동연금부(Department

for Work and Pensions, 2001년 교육노동부의 노동부분과 사회보장

부통합하여 구성됨)의 구조와 특성을 분석할 것이다.

둘째, 공공부조 및 각종 사회보장급여를 관장하는 노동연금부의 집행체계인 확대고용센터와 연금장애인돌봄노동자서비스 지역사무 소를 통한 사회복지서비스 전달체계를 설명할 것이다.

셋째, 각각 사회보장 및 사회복지서비스를 직접 전달하는 지방정 부의 사회복지서비스 부서(Social Services Department)를 살펴볼 것 이다.

넷째, 영국의 사회보장관리체계와 사회복지서비스 전달체계에 대 한 검토를 토대로 우리나라 사회보장제도체계에 가능한 시사점을 검토해 볼 것이다.

❘제1절❘

노동

․

연금관련 사회보장관리체계

1. 중앙정부 노동연금부

(Department of Work and Pensions)

영국은 2001년 6월 복지와 연금부분을 관장하되 아동․장애인․ 실업자의 빈곤문제를 재고하고 이 계층의 사회복지의존도를 줄이며 노동의욕을 고취하며 취업관련 맞춤형 서비스를 제공하기 위하여 교육노동부(Department of Education and Employment)의 노동부분과 사회보장부(Department of Social Security)를 통합 노동연금부

(Department of Work and Pensions)를 설치하였다.

노동연금부는 고객중심 서비스를 위하여 2002년부터 전국 400여 개의 사회보장사무소를 통하여 사회급여를 관장하던 사회보장성 산 하 급여청(Benefit Agency)을 폐지하고 인구대상별 조직에서 급여와 서비스를 담당하도록 조직을 개편하였다. 모든 공공부조와 사회보 장급여는 노동연금부의 집행체계인 연금서비스, 고용센터플러스, 돌 봄자서비스의 각 지역사무소를 통하여 관리, 운영되고 있다. 노동연 금부는 산하에 실업수당, 장애급여, 고용 및 부양수당, 유족급여, 산 재급여 등을 관장하는 담당하는 연금서비스(Pension Service), 노동 인구의 복지와 노동여건을 돕고 취업알선을 관장하는 고용센터플러

스(Job-centre Plus)와 장애인과 돌봄자 서비스를 관장하는 장애인, 돌봄자서비스(Disability and Carers Service)을 하부조직으로 구성하 였다. 연금서비스청에는 재외연금수급자와 영국내 외국인 연금가입자 업무를 관장하는 ‘국제연금센터(IPC)’와 국민으로 하여금 저축하려 는 동기가 생기도록 교육하고 정보를 제공하는 업무를 관장하는 ‘미 래연금센터’가 설치되어 있다. 국제연금센터의 주요업무는 수급자 자격확인, 수급자 생사확인이며, 미래연금센터의 주요서비스로는 개 인별 연금액추정, 공적사적연금액 합계액 추정, 실시간 연금추정, 연금정보 추적서비스, 이혼 시 분할연금액 추정하여 전화상담시 이 용자에게 제시할 수 있도록 하였다. [그림 1-2-1] 중앙정부 노동연금 관리체계

중앙정부 노동연금부(Department of Work and Pensions)

연금서비스(Pension Service)

고용센터플러스(Job-centre Plus)

2. 지역 사회보장관리체계

지방정부의 사회보장서비스는 1970년 제정된 ‘지방정부 사회서비 스법(Local Authority of Social Services Act)’에 따라 지방정부의 사 회복지서비스부서(Social Service Department)가 단일화 된 사회보장 서비스 전달체계로서 존재한다. 각 지방정부는 사회서비스위원회를 설치하고 해당서비스위원회로 하여금 사회서비스담당국장을 임명 하도록 하여 전문성을 기하도록 하였다. 사회복지급여체계를 관리하고 운영하는 전달체계의 지역담당은 실업수당, 장애급여, 고용 및 부양수당, 유족급여, 산재급여 등을 관 장하는 담당하는 연금서비스청(Pension Service), 노동인구의 복지와 노동여건을 돕고 취업알선을 관장하는 고용센터플러스청(Jobcentre Plus)와 장애인과 돌봄자 서비스를 관장하는 장애인, 돌봄자서비스

청(Disability and Carers Service)이 각각 전국에 흩어진 업무조직을 두고 실제업무를 담당하고 있다. 해당서비스 업무의 원활한 업무지 원을 위하여 세 개 관청을 영국의 수도가 아닌 지방으로 이전하여 설치하였다.

가. 연금서비스청(Pension Service, Department of Work and Pensions, 2012c) 2002년 4월 설립된 연금서비스청은 29개 연금센터(Pension Centre) 를 통하여 국가연금과 노령공적부조인 연금크레딧(Pension Credit), 그리고 노인대상 동절기연료수당 업무도 담당하고 있다. ① 국가연금 및 연금크레딧 산정 ② 전화상담 불가능 클라이언트에게 대면서비스 제공

③ 연금지불 및 민원응답

④ 연금관련 서비스 접근방법 제공

⑤ 지역단체들과 협력하여 연금관련 서비스 전달

나. 고용센터 플러스청(Jobcentre Plus, Department of Work and Pensions, 2012a)

고용센터플러스청은 일할 수 있는 사람에게 고용기회를, 일할 수 없는 사람에게 고용지원 서비스를 제공하여 모든 사람에게 고용기 회와 자립촉진목표를 수행하는 것을 목표로 설립되었는데 2008년에 전국에 800여개의 고용센터(front-line service), 30개의 문의센터 (contract centre), 75개의 수당전달센터(benefit delivery centre)를 투 고 서비스를 제공하고 있는데 주요 서비스 내용은 다음과 같다: ① 비경제활동 인구가 취업할 수 있도록 효과적인 노동여건 조성 ② 소수인종 우대서비스 ③ 수당급여를 신속하게 처리하고 급여의 각종 사기, 실수, 오용 으로부터 소비자보호 ④ 고용주의 욕구에 맞는 질 높은 서비스 제공하고, 구직자에게 신속한 고용정보제공 ⑤ 노동자들에게 노동시장에서 효과적으로 대응할 수 있는 방안 을 모색하여 고용시장에 효과적으로 진입하고 생존할 수 있도 록 도움 ⑥ 무노동인구에게 적절한 도움과 수당을 지원함과 동시에 수혜 자들이 적절한 책임을 다하도록 도움 ⑦ 센터의 일반적인 생산성, 효율성, 효과성을 진작함

다. 장애 및 돌봄자서비스청(Disability and Carers Service, Department of Work and Pensions, 2012b)

1) 장애생활보조금(Disability Living Allowance)

65세 이하로서 신체 혹은 정신장애를 가진 것으로 판정되었을 때

직장을 가진 여부, 재산정도와 상관이 없이 지불됨(DirectGov, 2012a, Disability Living Carers Service).

2) 돌봄참여보조금(Attendance Allowance)

장애생활보조금 대상이 아니면서 65세 이상 노령인구의 6개월 이 상 세면, 옷 입히기, 식사, 화장실보조, 조제/처방약 복용도움, 위험 물로부터 안전보호, 외부인으로부터 보호 등 활동 보조에 지불되는 개별 돌봄 보조금(DirectGov, 2012b, Attendance Allowance).

3) 돌봄자 보조금(Carer’s Allowance)

돌봄참여자보조금(attendance allowance), 장애생활보조금(Disability Living Allowance) 수혜대상자를 돌봄에 대한 보조금으로서 가족 내 동거인 중 한사람에게 한하며 수혜자의 생활정도와 무관하게 일정 액을 지급함(DirectGov, 2012c, Carer’s Allowance)

4) 백신상해보상금(Vaccine Damage Payments)

일반 백신접종(diphtheria, tetanus, pertussis, poliomyelitis, measles, mumps, rubella, tuberculosis/TB, haemophilus influenzae type B/HIB, meningococcal group C/meningitis C, pneumococcal infection, human

papillomavirus, pandemic influenza A/H1N1, smallpox)으로 인하여

운드(약2천만 원)까지 보상함(DirectGov, 2012d, Vaccine Damage Payments).

연금서비스청(Pension Service), 고용센터플러스(Jobcentre Plus), 장애인, 돌봄자서비스청(Disability and Carers Service)은 각각 급여 신청을 많이 할 수 있도록 접근성을 개선하기 위하여 전화나 연금 서비스 접척이 어려운 고객들을 위하여 대면서비스, 장애돌봄수당 신청을 위한 정보제공활동, 그리고 지역 지방정부의 사회복지서비 스부서, 자원봉사조직들과 서비스 연계업무를 진행하고 있다. 연금수급관련 심사를 위하여 모든 이용자는 심사재판소(Appeal Tribunals)에 심사청원을 하도록 하며, 1단계는 1개월 이내 모든 급 여결정을 하도록 하여 이용자와 접촉하고 2단계는 이용자와 연금수 급내용에 대한 설명 후 재청구를 할 수 있도록 하고, 3단계는 심사 청원기회를 부가적으로 부여하고, 4단계는 구술 및 청원과정을 거 쳐 기존결정에 대한 평가과정을 거치도록 하여 일반적인 심사과정 을 종료하게 된다.

❘제2절❘

보건

․

사회서비스관련 사회보장관리체계

1. 중앙정부의 보건․사회서비스관련 전달체계: 보건부

(Department of Health)와 NHS(National Health System)

영국의 보건부는 중앙정부기구로서 공중보건, NHS, 그리고 사회 적 돌봄 관련 업무를 관장한다. 그러나 보건부가 공중보건 및 사회 적돌봄서비스를 직접 수행하는 것은 아니며 NHS, 지방정부, 그리고

다양한 형태의 사회적돌봄서비스 제공기관들과 밀접한 관계 속에서 보건의료대상 인구의 욕구에 부합하고 새로운 도전에 적합한 정책 을 제시하고 재정을 지원하여 원활한 서비스가 수행될 수 있도록 돕는 역할을 한다. 즉 보건부는 정책제시와 재정할당을 담당하고 있 다. 보건부 정책목적을 수행하기 위하여 밀접한 관계를 맺고 있는 기관으로는 국가보건시스템(NHS), 국가보건의료증진연구원(National Institute for Health and Clinical Excellence), 공공복지 분야 협력기관

(Public Wealth Arm’s length Bodies/ALBs), NHS 핵심서비스 관련기

관(Central services to NHS Arm’s length Bodies/ALBs), 그리고 법규 관련기관(Regulatory Arm’s length Bodies/ALBs)등이 존재한다.

가. 국가보건시스템(NHS, National Health System)

1946년 제정된 국경보건서비스제도에 따라 1948년에 영국의

NHS(예방재활의료를 포함한 포괄적 의료제공시스템)는 모든 국민

에게 무상의료서비스를 제공하고 있고 국가 행정조직인 보건성

(DoH, Department of Health)의 재정지원으로 움직인다. 공급자간 경

쟁체제를 유도하기 위하여 1991년에 구매자와 공급자를 분리하였 고, 환자보호를 위한 10가지 보호권과 보호기준을 명시한 ‘환자권리 헌장’(Patient’s Charter)을 도입하였다. 1997년에는 지역 GP를 포괄 하는 Primary care group을 구성하고 지역예산 및 전략수립 책임을

Primary care trust로 이양하고 지역보건국을 전략보건국(strategic

health authorities)로 대체하여 primary care trust를 지원, 관리하는

업무를 담당하도록 하였다. 이상과 같은 개혁과정을 거처 [그림

[그림 1-2-2] NHS 관리체계 자료: 김소영, 2006:2 재인용 NHS는 1차 진료를 담당하는 가정의(GP, General practitioner)와 2 차 진료를 담당하는 병원(전문의)으로 이루어져 있으며 주요재원 80%이상 조세에 의해 조달된다. 관리기구의 단순화, 효율화를 목적 으로 한 2002년 국가 보건서비스개혁과 보건돌봄전문법(National Health Service Reform and Health Care Professions Act 2002 보건청 법(Health Authority Act)에 따라 전략보건국(strategic health author-ity)을 설치하였다. 전략보건국(strategic health authority)은 중앙정부 의 보건부(Department of Health)의 예산으로 지방단위 NHS 공급 및 구입 감독을 총괄하는 역할을 한다. 1차 진료기관인 GP를 거쳐 2차 진료의 핵심적 기반이 되는 핵심 ▪NHS 핵심적 기반 ▪NHS 전체예산의 75% 할당 ▪트러스트당 약 15만~30만 인구를 담당 ▪담당지역내 보건서비스 계획 및 제공 ▪해당지역 GP에 대한 연차평가 ▪전체 환자의 90%치료하지만, 소요비용은 NHS 전체예산의 10% 뿐 ▪18개 협회 설치 ▪전국단위 서비스 제공 (ex. NHS Direct) ▪NHS 대부분의 인력이 근무 ▪보건국과 지역 NHS 간의 교량역할 ▪약 30여개 설치, 약 150만 인구담당 ▪최종 책임을 담당 ▪NHS 전반적 방향 제시 ▪질향상 기준제시 ▪지원확보 투자결정

돌봄트러스트(Primary care trust: 의사/일반의, 치과, 안과, 약국, 방문 센터, NHS Direct), 돌봄 트러스트(Care trust: 보건서비스, 사회보호 서비스), 정신보건트러스트(정신보건서비스), NHS트러스트(NHS 병원), 앰뷸런스트러스트(앰뷸선스 서비스 환자이송)을 조성하여 인구 15~ 30만 인구를 담당하는 지역보건서비스 계획과 제공을 하도록 하였다. 추가적으로, 1997년 집권한 노동당 정부는 국민보건서비스가 1차 의료 서비스를 제공하는 GP들의 다양한 운영형태로 인한 서비스분 절과 서비스질문제, GP진료서비스와 NHS 트러스트가 제공하는 지 역돌봄서비스 간 협력관계의 부재, 그리고 재정지원방식의 경직성 으로 인한 의료진의 의료욕구저하문제를 개선하고자 1997년에 GP 와의 협력을 통한 서비스의 개선과 지역돌봄서비스와의 연계, 효과 적이고 비용절감적인 치료형태를 개발하고 모색하기위한 NICE (National Institute for Clinical Excellence)의 설치, 실제 제공한 진료 량에 따른 GP 경쟁력 제공과 기술혁신유인을 시도하였으며, 병원의 질을 높이기 위하여 NHS 산하 병원들을 평가하는 CHI(Commission

for Health Improvement)를 두고 3개 등급 중 최고등급을 확보하게

되면 경영 자율성을 획득할 수 있도록 하는 과정을 거쳤다(남은우전 기영 2005). 한편, NHS의 역할수행은 독립기구인 돌봄품질위원회(Care Quality Commission)에 의하여 모니터 되는데 돌봄품질위원회는 모든 NHS 기관(병원10)_{, 치과)들과 민간돌봄기관들을 모니터하여 적절한 개선} 방안을 제시하는 역할을 한다. 10) ①각각의 치료 및 돌봄, 지원 상황에서 서비스 대상자를 존중하는가, ②서비스대상 자에게 적절한 치료와 돌봄 계획을 제공하는가, ③각종형태의 학대로부터 보호되고 있는가, ④적절한 의료기술을 제공하고 최상의 전문가로서 역할 하는가, ⑤서비스의 질 유지를 위해 주기적으로 모니터링하고 있는가를 평가한다(Care Quality Commision 2012).

나. 국가보건의료증진연구원(National Institute for Health and Clinical Excellence, NICE)

1997년 이후 의료의 질 향상을 위한 일환으로서 국가보건의료증

진연구원(National Institute for Health and Clinical Excellence, NICE) 을 설치하여 표준임상진료지침개발을 주도하도록 하였다. NICE는 NHS 내 기관들이 환자들을 위하여 최상의 서비스를 제공할 수 있 도록 가이드를 제공하며 자원을 효과적으로 활용할 수 있도록 돕는 역할을 하는데 구체적 가이드라인은 다음과 같다. 보건 및 사회적 돌봄 전문가들이 최신 증거를 기반을 둔 의료적 결정을 하고 최상의 서비스를 수행하도록 한다. 환자들이 자신의 건강과 사회적 돌봄 서비스 제공자들로부터 어 떤 서비스를 받아야 하는지 이해하도록 한다. 서비스 제공자들이 의료적 수행 수준을 쉽고 빠르게 점검할 수 있도록 돕는다.

[그림 1-2-3] 국가보건의료증진연구원(National Institute for Health and Clinical Excellence) 업무도

NICE 지침 개발

Center for Clinical

Guideline Technology EvaluationCenter for Health Center for Public HealthExcellence ▪임상진료지침 개발 ▪기술평가▪각종 진료 및 시술절차의 비용-효과성 개발 ▪건강검진 및 보건예방 프로그램 개발 ▪건강증진 프로그램 운영 및 지원 자료: 김소영, 2006:5 재인용

지방정부로 하여금 최상의 질과 비용절감 서비스를 구매하는데 확신을 가질 수 있도록 한다(NHS National Institute for Health and Clinical Excellence, NICE Quality standards 2012; [그림 1-2-3]).

다. 공공복지 분야 협력기관(Public Wealth Arm’s length Bodies/ALBs, 2012)

1) 알코올 교육연구원(Alcohol Education and Research Council,

AERC): 알코올관련 이슈를 대처하고 알코올 문제해소 정책을

개발함.

2) 보건보호국(Health Protection Agency, HPA): 공중보건과 질병

문제 보호에 주력.

3) 일반사회적돌봄원(General Social Care Council, GSCC): 영국의

사회적 돌봄 서비스 표준을 제시함.

4) 국가환우안전국(National Patient Safety Agency, NPSA): NHS

내에서 발생하는 안전사고를 다룸.

5) National Treatment Agency for Substance Misuse (NTA): 마약 오용으로 인한 효과적인 치료서비스 개선.

라. NHS 핵심서비스 관련기관(Central services to NHS Arm’s length Bodies/ALBs, 2012)

1) NHS 서비스청(NHS Business Services Authority): NHS 관련 비

용 지불, 보상, 재청구등을 담당

2) 건강사회적돌봄정보센터(Information Centre for health and

so-cial care): 보건 및 사회서비스 관련 정보제공 데이터수집

NHS트러스트와 관련기관의 위원지명

4) NHS 혈액 및 장기(NHS Blood and Transplant): 혈액 및 장기기

부 증진

5) NHS 혁신개발연구소(NHS Institute for Innovation and

Improvement): NHS의 혁신, 리더십, 개선지원

6) NHS 분쟁청(NHS Litigation Authority, NHSLA): 환자 돌봄 증진

마. 법규관련기관(Regulatory Arm’s length Bodies/ALBs, 2012)

1) 돌봄품질위원회(Care Quality Commission): 보건 및 사회적 돌

봄법(Health and Social Care Act 2008)에 따라 설립되었으며 서비스 품질 평가

2) 건강돌봄향상법규원(Council for Healthcare Regulatory Excellence,

CHRE): 공중보호를 진작하기 위하여 전문적 법규개발에 기여

3) 인간수정발생청(Human Fertilization and Embryology Authority,

HFEA): 배아관련 연구허가 및 모니터링

2. 지방정부의 보건․사회서비스관련 전달체계: 지역보건국

(Health Authority)와 사회서비스부서(Social Service

Department)

영국정부는 보건사회적돌봄서비스의 공급을 원활하게 하기 위하 여 1990년에 국가보건서비스와 지역사회돌봄법(National Health

Service and Community Care Act)을 제정하여 사회적 돌돔과 지원

을 담당하는 지방정부의 역할을 분명히 하였다. 동법에 따라 지방정 부는 지역보건당국(Health Authority)와 지방정부(Local Authority)의

역할을 구분하여 지방정부는 지역구민의 욕구를 파악하여 의료제공 자들로부터 적절한 서비스를 구매할 수 있도록 하고, 지역보건당국

은 장기요양, 재가서비스를 필요로 하는 사람들이 적절한 시설11)_에

서 적합한 서비스를 받을 수 있도록 의료․보건서비스를 지원하도 록 하였다.

지방정부의 사회서비스부서(Social Service Department)는 성인을 위한 사회복지서비스 체계인 지역 돌봄(community care)과 아동을 위한 사회복지서비스 체계로 범아동서비스(Every Child Matters)를 구분하여 시행한다. 먼저 지역 돌봄(community care)서비스는 노인, 장애인을 위한 주 거지원, 장애인을 위한 돌봄 및 고용지원, 노인복지, 아동보호자복 지 지원에 초점이 맞추어진다. 지역 돌봄 서비스의 주된 목표는 ① 이용자의 참여와 선택권의 증진, 그리고 지방정부의 직접지불제도 도입을 통한 비용통제, ②지방정부로 하여금 서비스욕구조사와 서 비스 구매 및 비용지불을 하도록 하여 지방정부 역할강화, ③지방정 부의 돌봄 서비스 직접운영에서 개인이나 민간이 운영하는 사회적 서비스 비율을 늘려 경쟁력을 제고하도록 하고, ④지방정부 사회서 비스부서가 직접 사정, 케어계획수립 등 케어매니지먼트를 시행하 도록 한 것에 있는 것으로 보인다(김용득 2007:78). 즉 민간서비스 제공에 의한 시장제도를 도입하여 공급다변화를 꾀하고 지방정부로 전달체계의 권한을 대폭 이양하여 비용을 통제하고 서비스 이용자 11) 법적인 서비스 제공자가 되기 위하여 등록해야하는 서비스는 케어홈(care home), 재 택케어기관(Domiciliary care agency), 아동시설(Children’s home), 비영리입양기관 (Voluntary adoption agency), 민간가정위탁기관(Independent fostering agency), 민간영 리병원(Private and voluntary hospital and clinics), 호스피스(Hospice), 민간의료서비스 (Independent medical services)등이 포함된다(Department of Health 2002).

의 의료 및 복지욕구를 케어매니지먼트 방법을 적용, 이용자를 위한 서비스의 효율성과 효과성을 극대화하려는 방법을 시도한 것으로 이해된다.

다음으로 아동을 위한 범아동서비스(Every Child Matters, 2003)는

2004년 아동법(Children Act 2004)을 제정하여 지방정부의 교육국

(Education Department)과 사회서비스국(Social Service Department)

을 통합, 아동서비스국(Children’s Service Department)을 설립하여 교육과 사회복지서비스를 연계하고자 하였다. 2004년 아동법 (Children Act, 2004)에 따르면 아동서비스의 통합과 조기개입, 교육 의 중요성을 강조하였다. 특히 건강, 안전, 놀이, 성취, 적극적 기여, 그리고 경제적 복지 목표12)_{들을 달성하기 위하여 지방정부가 아동} 주요목표 구체적 목표 _{가족의 역할}부모․보호자․ 건강 신체건강 정신 및 정서적 안녕 성적(sexual) 건강 건강한 생활양식 향정신성 의약품 복용보호 건강한 선택증진 안전 학대, 방임, 폭력, 성적학대로부터 안전 사고, 부상, 사망으로부터 안전 집단따돌림과 차별로부터 안전 범죄, 반사회적 행동으로부터 안전 안전한 가정 제공 즐거움과 선택 학교생활 준비 학교출석과 생활만족 개별적, 사회적 발달과 여가 즐기기 중고등교육표준 달성 학습 및 여가활동지원 적극적기여 의사결정 참여와 지역사회 환경보호 합법적이며 긍정적인 활동 참여 긍정적 관계 적립 자신감 개발, 변화와 도전에 대처 진취적 행동 긍정적 행동증진 경제적 복지 진학, 취업, 훈련 준비와 참여쾌적한 거주환경과 지역사회 빈곤탈피 경제적으로 적극적인 지원

12) Every Child Matters의 주요목표와 가족의 역할