재정을 정부의 경제적 활동이라는 측면으로 볼 때 정부의 수입이 되는 조세와 정부의 소비활동이 되는 세출 또는 정부지출은 정부재 정의 핵심적인 연구 대상이 된다. 정부의 수입과 지출은 예산서를
통해 의회에 제출되어 지고 의회의 승인을 받고 법제화 되어 실시 되어 진다. 구체적인 영국 정부재정의 구조와 특성을 살펴보기 위 해, 정부재정의 범위 또는 공공부문의 범위 및 재정 제도의 일반적 인 개요를 파악한 후 정부재정에 있어 가장 중요한 정부의 세입 세 출 예산을 중심으로 영국의 재정을 살펴보았다.
1. 공공부문의 범위 및 구조
공공부문을 일반정부와 공기업 부문으로 구성된다고 본다면 영국 의 공공부문의 재정은 중앙정부와 지방정부 등으로 구성된 일반정 부 재정과 공기업으로 구분해 볼 수 있다.
가. 중앙정부
2010년 기준으로 영국 중앙정부는 내각과 지역부처(Territorial Departments)
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를 포함한 24개 부처 그리고 비부처공공기관(Non- Departmental Public Bodies), 기타 정부예산에 근거하여 설립․운영 되는 비영리기관(Non-market Bodies) 등으로 구성되어 있다. 내각은 왕의 정치 자문기관이었던 추밀원으로부터 발전한 최고 의사결정 기구로써, 총리와 약 20명의 내각장관으로 구성되어 의회 의사일정, 법률안 제출, 국방, 외교, 재정 및 기타 모든 시책의 입안과 집행, 행 정 각부의 감독 등 국정의 중요영역에서 지도적 역할을 수행하고 있다. 정부부처를 책임을 있는 장관들은 전부는 아니지만 대부분 내 각의 일원으로 참여하게 된다. 앞에서 언급했듯이 내각은 정책의 최29) 영국의 정부부처 조직에는 스코틀랜드, 웨일즈 그리고 북아일랜드를 담당하는 지역 부처가 존재하여 지역사무 및 분권화 사무를 담당하고 있음.
종 결정, 정부의 최고 통솔기능 및 정부 부처간 업무 조정 역할을 하며, 대부분의 업무는 내각위원회(Cabinet Committee)에서 검토되 어 각료회의에서 상정․처리되고 있다.
영국에는 정부조직법이 없으며, 정부의 결정에 의하여 부처의 수, 기능, 명칭 등이 신설되거나 폐지될 수 있는 등 매우 신축적으로 운 영되어 그 변동이 다른 국가에 비해 큰 편이다. 중앙행정기관은 행 정기관의 수장의 지위에 따라 각료급 중앙행정기관(Ministerial Department)과 비각료급 중앙행정기관(Non-Ministerial Department)으로 구분할 수 있다. 각료급 중앙행정기관은 말 그대로 각료가 기관장인 (주로 의회의원이 기관장을 맡는) 중앙행정기관으로 장관 또는 차관 급이 그 기관의 책임을 맡게 된다. 각료급 기관은 영국의 최상위 행 정기관으로서 주로 정책결정을 수행하고 있으며, 국가의 중추적인 수행기관으로서 우리나의 중앙부처와 비슷한 개념이다(양현모 외 2010) 부처는 고위 명령체계는 장관(Secretary of State) 1명, 부장관 (Minister of State) 1명～3명, 정무차관(Parliamentary Under Secretary) 1명～3명, 사무차관(Permanent Secretary) 1명 등 거의 유사한 구조 를 가지고 있다(장지원 2010).
비각료부처(Non-Ministerial Department)는 독립된 행정기관으로서 의 위상과 역할을 가지고 있지만 별도로 부처에 장관을 임명하지 않고 운영하는 조직으로 특정한 분야, 예를 들어 인권, 인종화합, 자 선사업 등 현안관련 사항의 처리에 있어 정치적 개입을 배제시키기 위해 정부 행정기관이지만 각료급 중앙부처와 독립적으로 운영되어 지고 있다. 의회가 규정한 업무지침에 따라 업무현황을 의회에 보고 하도록 되어 있다
30)
.30) 비 각료급 행정기관은 의회가 규정한 바에 따라 집행기능을 수행한다는 점에서 정부각료
<표 1-4-6> 영국 중앙부처 현황
내각사무처(Cabinet Office) 법무부(Ministry of Justice)
재무부(HM Treasury)
외무부(Foreign and Commonwealth Office) 내무부(Home Office)
환경식품농촌부(Department for the Environment, Food and Rural Affairs) 국제개발부(Department for International Development)
노동연금부(Department for Work and Pensions) 교통부(Department for Transport)
보건부(Department for Health)
에너지기후환경변화부(department for energy and climate change) 하원의장사무처(office of the leader of the house of commons) 상원의장사무처(office of the leader of the house of Lords) 정부평등실(government equalities office)
북아일랜드부(Northern Ireland Office) 스코틀랜드부(Scotland Office) 웨일즈부(Wales Office) 국방부(Ministry of Defence)
기업혁신기술부(Department of Business, Innovation and Skills) 교육부(Department for Education)
문화언론올림픽체육부 (Department for Culture, the Olympics Media and Sports) 지역균형발전부(Department for Communities and Local Government)
검찰청(Attorney General's Office)
스코트랜드변호부(Office of the Advocate General for Scotland)
자료: Cabinet office, LIST OF MINISTERIAL RESPONSIBILITIES, 2010 장지원, 주요국의 행정제도 동향조사, KIPA, 2007
및 부처의 목표달성을 위해 운영되는 책임운영기관 및 비부처 공공기관과 구분됨(양현모 외 2010).
부처를 제외한 중앙정부기관으로는 책임운영기관(Executive Agency) 과 비부처공공기관(Non-Departmental Public Bodies, NDPBs) 등이 있다. 책임운영기관은 공공서비스 제공의 효율성을 강화하기 위해 설치한 부처 소속 행정기관으로, 주로 정부 사무중에서 경쟁원리에 따라 운영이 바람직한 집행적 업무에 대해서는 기관장에게 행정 및 재정상의 자유성을 부여하고, 운영성과에 따라 인센티브 및 책임이 부여되어지고 있다(장지원 2007). 비부처공공기관(NDPBs)은 정부의 특정 결과를 달성하기 위한 과정 중에서 일정 역할을 담당하지만 정부부처나 그 부문이 아닌 기관으로 정의된다(조세연 2010). 즉, 각 부처의 재정 및 인적자원의 지원을 받지만 부처의 독립조직으로 장 관과 부처의 정책결정에 보좌하고, 부처의 일정분야의 사업을 독립 적으로 수행하는 기관으로 우리나라의 정부산하기관에 상응한다.
나. 지방정부
지방정부기관(Local Government)은 특정지역 및 당해지역 내 지 방정부의 예산에 근거하여 설립․운영되는 공공기관들을 통칭한다.
영국의 지방자치 구조는 잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드 4개의 지역으로 구분되며 해당 지역별로 상이한 지방행정체제를 갖 고 있다(장지원 2007). 하지만 국회가 자치권에 대한 모든 권한을 가지고 있으며 지방정부는 중앙정부 통제하에서 제한된 권한만을 가지고 있다. 영국은 다른 나라에 비해 중앙정부와 지방정부 간에 기능배분이 비교적 명확히 구분된 나라이다. 국방, 외교, 해외원조, 통화정책 등 거시적 차원의 정책결정은 중앙정부가 사회서비스 및 교육 치안 등 일상생활과 관련 깊은 서비스는 지방정부에서 맡고 있다.
영국의 지방행정체제를 구성하는 요소로는 지방정부, 지방정부협 의회(Local authority associations) 뿐만 아니라 중앙부처의 지방행정 기관인 RDA, 통합행정청, Quongos 등 전문성을 기반으로 특정사무 를 수행하는 책임운영기관 형태의 국가행정기관들이 상당수 존재하 고 있다. 또한 지역 지방정부와 중앙정부와의 관계(Territorial rela-tionship), 지방공무원의 전문직과 관련한 민간전문기구 및 협회 (Professional bodies), 지방감사위원회, 직접 지역주민을 위한 고충처 리를 담당하는 옴부즈맨(Commissioners for local administration or local ombudsmen) 등 다양한 계층의 지역사회 민간조직들도 함께 지역발전을 위한 지방자치 네트워크를 구축하고 있다.
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다. 공기업
공기업(Public Corporations)은 영국 중앙 및 지방정부의 정보보조 에 근거하여 운영되는 영리기관을 통칭한다. 공기업의 특징으로는 고객에게 부여하는 요금으로 비용을 충당하는 상업적 기능을 가지 며, 중앙정부, 지방정부 또는 다른 공기업에 소유권이나 지배권이 있으나 경영이나 기업운영에 있어서 해당부처로부터 독립성이 있다 (대외경제연구원 2008).
2. 영국의 재정제도 개요
영국의 예산구성을 살펴보면 1787년부터 설치되어 운영되어온 통 합국고펀드(Consolidated Fund, CF)와 1968년 시작된 투융자특별회 계에 해당하는 국가융자기금(National Loans Fund, NLF) 그리고 기
31) 조성호 외(2008)
타 기금으로 구성된다
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.통합국고펀드는 우리나라의 일반회계에 해당하는 것으로서 영국 은행(Bank of England)에 설치된 계좌 형태로 재무부(HM Treasury) 가 관리한다. 공채수입을 제외한 조세수입 등의 모든 중앙정부 수입 은 통합국고펀드의 수입으로 들어가 통합 관리된다. 통합국고펀드 의 수입은 조세와 기타 정부수입으로 구성되며, 지출은 일반세출 서 비스(Supply Services)와 법령에 직접 규정된 고정 서비스(Standing Services)에의 지출, 국가부채(National Debt) 업무의 순비용을 위한 국가대부 펀드(National Loans Fund)에의 지출로 이루어져 있다
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. 국가융자기금(NLF)은 일반회계(통합국고펀드, CF) 적자 발생 시 이 를 보전하는 기능을 하며, 일반회계(CF)에서 흑자가 발생하는 경우 국가융자회계(NLF)로 이전되는 등 양 회계는 연관되어 운영되고 있 다. 앞에서도 언급했듯이 일반회계(CF)는 재무부(HM treasury)가 영 국중앙은행(Bank of England)에 설치한 계좌의 형태로 관리되며, 국 채수입을 제외한 모든 중앙정부의 수입이 예입된다.영국의 재정 제도 및 운영에 있어 중요한 문건들은 다음과 같이 제출․발표된다. 예산안(Budget)은 3월 또는 4월에 의회에 제출되며, 회계연도 개시 전년도 11월(또는 12월)에 사전예산안(Pre-Budget)을 의회에 제출하여 내년 예산의 기조의 내용을 사전에 예고한다. 격년 주기로 이루어지는 세출심사(Comprehensive Spending Review 또는
32) 통합국고펀드(Consolidated Fund)는 1787년에 설치되었는데, 칸막이식 재정운용을 막 기 위해 모든 공공수입의 흐름이 집결되고 모든 서비스에 대한 공급이 여기에서 비 롯되는 단 하나의 통합자금의 성격으로 설치되었다. 1968년에는 통합국고펀드(CF) 이외에 국가융자기금(National Loans Fund, NLF)가 신설되었는데, 이는 차입금과 융 자금 그리고 이들과 관련되는 이자 및 제반 관리비용의 계리를 목적으로 한다(옥동 석 2007).
33) 한국행정연구원(2004)
Spending Review)와 각 부처별로 3월말에 발표되는 Departmental Report(부처별 보고서)도 예산사업 파악에 중요하다. 본예산 외에도 추가경정세출예산(Supplementary Estimates)은 연간 3회(6월, 11월, 2 월) 편성되기도 한다. 예산안의 의회 제출은 공급추계(Supply Estimate)를 통하여 이루어지며, 의회에서 확정된 예산 법안(Bill)은 세출예산법(Appropriation Act)이라는 법적 형식으로 공표된다. 영국 은 조세지출의 세부내역과 규모를 기능별․세목별로 분류하여 공표 하는 조세지출예산제도를 도입하여 세입과 세출의 연계성이 매우 강한 편이며 예산안 발표 시 세제개편안도 함께 발표한다
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.2007년 집권한 노동당 정부는 종합세출심사(Comprehensive Spending Review, CSR)를 도입 등 예산제도를 대폭 개편 하였다. 앞에서 언
2007년 집권한 노동당 정부는 종합세출심사(Comprehensive Spending Review, CSR)를 도입 등 예산제도를 대폭 개편 하였다. 앞에서 언