1. 사회보장지출
영국경제는 세계경제의 황금기였던 1950～60년대 표면적으로는 호황을 누렸지만, 이미 제조업의 경쟁력 약화로 상대적으로 쇠퇴하 고 있었으며(안순권 2006), 결국 1950～60년대를 지나면서 다른 유 럽 주요 선진국들과의 성장률의 격차가 더욱 벌어지는 등 상대적
36)
으로 쇠락해 갔다. 하지만 사회복지 관련 지출은 지속적으로 증가하 여, 1951년 GNP의 16.1%를 차지했던 사회복지지출이 1975년에는 28.8%로 그 비중이 높아져 공공지출에서 가장 높은 비중을 차지하 는 단일항목이 되었다(Gamble 1990 ; 김영순 1996 재인용).이렇게 사회보장 관련 지출이 증가했던 주요 원인으로는 인구 고 령화에 따른 연금 및 의료비 등의 자연적인 증가와 저성장과 실업의 증가로 인한 사회적 수요증가를 들 수 있다. 그 외 공공부문의 비대 화 및 이익집단의 압박에 따른 급여와 서비스의 증가를 들 수 있다.
영국은 앞에서 언급한 경쟁력 약화와 1970년대 초반 브레턴우즈 체제의 붕괴로 인한 파운드화의 급락 등이 1차 석유파동과 맞물리
36) 1962~1976년 동안의 GDP성장률을 살펴보면, 프랑스 4.7%, 서독 3.6%, 이탈리아 3.9%, 일 본 9.2%, 미국 3.0%, 영국 2.2%로 영국의 성장률이 상대적으로 낮게 나타남(Gamble, 1990)
면서 1976년에 IMF로부터 구제금융을 받게 된다. 영국경제가 이렇 게 침체에 빠진 직접적인 원인은 기업의 투자활동 부진과 산업경쟁 력 약화를 들 수 있는데, 이는 산업의 비중이 금융부문에 치우쳐져 있고 제조업 및 내수산업의 취약성과 더불어 정부의 경제정책의 일 관성 결여, 이익집단의 강한 압박 그리고 2차 세계대전 이후 만연해 진 영국사회의 고비용․저효율 구조에서 기인한 것으로 볼 수 있다.
구제금융 이후 영국은 IMF 프로그램을 충실히 수행하는 한편, 적극 적인 해외자본유치를 추진한 결과, 1977년 IMF 관리체제를 졸업하 게 되었다. 구제금융 이후 IMF 프로그램에 의한 안정화 정책 등의 추진으로 1976～1979년 2～3%대 경제성장률을 기록하며 경제가 단 기적으로 회복되었지만 2차 오일쇼크로 인해 다시 심각한 불황 상 태에 빠지게 된다. 정부의 사회보장지출의 규모는 경제위기 이후 증 가하는 추세였으나 그 상승률은 둔화되었다. 1960～1975년의 연평 균 증가율은 5.0%였지만, 1975～81년의 연평균 증가율은 2.5%로 둔 화되었다
37)
.<표 1-5-1> 영국의 공공지출 구성 변화 추이(1951~1975)
단위: GDP 대비 %
1951 1961 1971 1975
사회복지지출 16.1 17.6 23.8 28.8
사회간접자본 3.6 4.8 6.3 6.8
산업 6.9 4.9 6.5 8.3
사법 0.6 0.8 1.3 1.5
국방 10.8 7.6 6.6 6.2
채무이자 등 6.9 6.3 5.9 6.3
총공공지출 44.9 42.1 50.3 57.9
총공공수입 42.7 38.5 48.6 46.6
재정적자 2.2 3.6 1.7 11.3
자료: Gough(1990), p.105
37) ‘안순권 외 2006’․ ‘김흥종 외 2006’ 영국 부문 재정리
1980년대 이후 영국의 사회보장관련 지출수준의 추이를 살펴보기 위해 사회복지지출 수준을 비교하는 척도로 가장 많이 사용되어지 고 있는 OECD SOCX의 공공사회지출을 적용하였다. OECD SOCX 의 공공사회지출은 9개 기능별 지출항목인 노령, 유족, 근로무능력 관련, 보건, 가족, 적극적 노동시장 프로그램(Active Labor Market Policies, ALPM), 실업, 주거, 기타로 분류된 항목으로 살펴 볼 수 있 다. 사회복지지출은 1980년대 이후에도 큰 폭은 아니지만 꾸준히 증 가하는 추세를 보이고 있으며, 2004년 이후부터는 GDP의 20%대의 수준을 유지하고 있다.
좀 더 구체적으로 공공사회지출의 추이를 살펴보면 노동당이 집 권한 1997년 이후에도 공공사회지출은 전반적으로 증가하였지만, 보수당 집권한 1979년부터 노동당으로 집권당이 교체된 1997년까 지의 기간 동안도 집권당인 보수당이 사회보장 관련 급여의 삭감 하는 등의 복지관련 개혁을 시도했음에도 불구하고 공공사회지출의 GDP에서 차지하는 비중은 전반적으로 상승하였다. 이렇게 공공사 회지출이 증가하는 요인은 영국 경제가 1980년대 중반부터 본격적 인 회복을 맞게 되어 제조업의 생산성 및 수출증대 등을 통한 국민 소득의 증대가 이루어졌고 명목가격을 기준으로는 1987년에는 1인 당 국민소득 1만 달러를 넘게 되는 등(김지현 외 2007) 복지관련 지 출을 뒷받침할만한 경제성장을 배경으로 한다. 이러한 배경과 더불 어 공공사회지출이 증가시키는 직접적인 요인으로 앞에서도 살펴보 았듯이 연금수급연령인구가 1981년에 천만 명이 넘어설 정도로 영 국사회의 고령화가 상당히 진행되었고 이로 인한 연금 지출의 증가 와 보건수요의 증가를 통한 의료부문이 지출 확대에 기인한 것으로 볼 수 있다. 또한 경제성장으로 인한 재분배 제대로 이루어지지 않
아 소득불평등이 심화되었고 구조조정을 통한 생산성 향상은 대규 자료: OECD Statistics, Social Expenditure Database 활용
공공사회지출을 부문별로 살펴보면, 사회지출을 구성하는 9개의 지출항목중 ‘노령’, ‘근로무능력’, ‘보건’, ‘가족’, ‘주거’ 부문이 1980 년대 이후 점진적으로 증가해 오고 있음을 알 수 있다. 또한 ‘노령’,
‘근로무능력’, ‘보건’, ‘가족’, ‘주거’, 부문은 2007년을 기준으로 지 출의 비중이 GDP 대비 1%가 넘는 항목으로, 그중 보건 부문은 공 공사회지출 중 가장 큰 비중을 차지하고 있으며, 1990년대 후반 이 후 가장 높은 증가세를 보이고 있다. 주거부문의 경우 전체적으로 증가하는 추세를 보이고 있지만 1990년대 중반까지는 비교적 가파 른 증가세를 보이다 그 이후 다소 감소하는 양상을 보이고 있다. 정 부 지출중 공공사회지출이 GDP에서 차지하는 비중은 2000년 18.6%에서 2007년 20.54%로 1.94% 포인트 증가하였다.
[그림 1-5-1] ‘노령’, ‘근로무능력’, ‘보건’, ‘가족’, ‘주거’, 지출추이
단위: %
0 1 2 3 4 5 6 7
1980198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007
노령 근로무능력 보건 가족 주거
보건
노령
가족 근무능력
주거
[그림 1-5-2] 영국 공공사회지출의 구성(1980, 1990, 2000, 2007)
0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0% 100.0%
1980
지하는 비중을 보여주고 있다. 급여의 가장 큰 비중은 연금부문급여 가 차지하며 2009/10년 기준 국가연금(State Pension)이 34.3%의 비 중을, 국가제2연금(S2P)가 8.9%의 비중을 차지하고 있다. 다음으로 는 주거급여가 13.5%의 비중을 차지하고 있다.
소득보조(Income Support) 및 장해급여(Incapacity Benefit)․ ESA 의 비중은 점점 낮아지고 있으며, SERPS․S2P와 주거급여(Housing Benefit)의 비중은 점점 증가하고 있다.
<표 1-5-3> 정부의 공공사회지출 대비 사회보장급여 추이
단위: %
‘01/’02 ‘02/’03 ‘03/’04 ‘04/’05 ‘05/’06 ‘06/’07 ‘07’/08 ‘08/’09 ‘09/’10 국가연금(State Pension) 34.3 34.9 37.7 37.3 37.3 37.5 37.6 36.9 36.3
국가소득비례이층연금 (SERPS),
제2국가연금(S2P) 5.0 5.3 6.3 6.6 7.1 7.5 8.1 8.5 8.9 구직자 수당
(Jobseekers Allowance) 2.4 2.4 2.4 2.0 2.0 2.0 1.8 2.1 3.2 장해급여
(Incapacity Benefit), ESA 6.3 6.1 6.4 6.0 5.7 5.5 5.3 4.9 4.5 간호수당
(Attendance Allowance) 2.9 2.9 3.3 3.3 3.4 3.5 3.5 3.5 3.5 장애인생황수당(Disability
Living Allowance) 6.2 6.4 7.2 7.3 7.4 7.7 7.8 7.8 7.8 연금크레딧
(Pension Credit) 4.2 4.1 4.6 5.4 5.6 5.8 5.9 5.8 5.6 소득보조(Income Support) 9.0 8.8 9.8 9.0 7.9 7.4 7.1 6.3 5.6 주거급여(Housing Benefit) 10.9 11.5 11.7 11.8 12.0 12.5 12.5 12.6 13.5
카운슬세 급여
(Council Tax Benefit) 2.5 2.6 3.0 3.2 3.3 3.3 3.2 3.1 3.2 기타 급여 지출 16.3 15.0 7.8 8.1 8.3 7.3 7.2 8.5 7.9 총일반정부 지출 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 주: 해당 급여 이전의 급여제도도 포함
자료: HM Treasury, Budget 2010
2. 사회보장재원
사회보장재원은 국민보험보험료(National insurance contributions, NIC)와 같은 사회보장기여금과 일반조세(직접세, 간접세), 지방세 그리고 정부 수입 범위를 넘는 총지출 부문에 대한 정부 차입 등으 로 구성된다. 피고용자와 경영주는 소득세에 추가하여 국민연금부 담금을 납부해야할 의무가 있으며, 국민보험료로 조성된 기금은 예 산과 분리되어 적립, 급여도 역시 기금으로 독립적으로 이루어진다.
[그림 1-5-3] 정부 지출 및 수입(2010~11년)
단위: 10억 파운드, %
자료: HM Treasury, Budget 2010
2010~11년의 정부수입과 지출을 나타내는 위 그림을 단순히 해석 하면, 정부지출에서 사회보장과 개인사회서비스 그리고 건강부문을 사회보장영역으로 볼 때 그 규모는 약 3,480억 파운드에 달한다. 정 부수입에서 국민보험료가 약 990억 파운드이므로 약 2,490억 파운 드에 해당하는 사회보장지출은 소득세 등 정부의 일반조세 및 공공 부문 차입으로부터 조달하는 것으로 볼 수 있다.
사회보장관련 지출의 대부분이 사회보장기여금과 일반조세로 충 당되기 때문에 국민이 부담해야할 조세 및 사회보장기여금의 규모 와 사회보장관련 총지출의 규모의 비교는 현재 부담 정도 및 미래 의 지속가능성을 가늠하는데 있어 가장 기본적이 부문이라 할 수 있다. 조세부담률 등 국민부담률 관련 추이와 이와 관련된 지표들을 살펴보면 <표 1-5-4>와 같다.
<표 1-5-4> 국민부담률 및 공공사회지출 추이(1965~2008년)
단위: GDP 대비 % 연도 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2007 2008 평균증가율
(
‘
80~’
07) 조세부담률(a) 25.8 31.6 28.8 29.0 30.4 29.5 28.0 30.2 29.0 29.5 28.9 0.06%부담률 (b)사회보장 4.7 5.1 6.1 5.8 6.6 6.0 6.1 6.2 6.7 6.7 6.8 0.54%
국민부담률 (C) 30.4 36.7 34.9 34.8 37.0 35.5 34.0 36.4 35.7 36.2 35.7 0.15%
사회보장지출
(D) - - - 16.5 19.4 16.8 19.9 18.6 20.6 20.5 - 0.81%
b/D 35.2 34.0 35.7 30.7 33.3 32.5 32.7 D/C 47.4 52.4 47.3 58.5 51.1 57.7 56.6
자료: OECD, http://stats.oecd.org : OECD SOCX, Tax Revenue statistics 등을 활용
1965년 25.8%인 조세부담률이 1970년 31.6%로 증가되었지만 이 후 완만하게 등락을 반복하며 2008년 현재 28.9%인 것으로 나타났 다. 사회보장부담률의 경우 1970년대 등락을 반복하다 1980년 5.8%
에서 지속적으로 증가하여 2008년 현재 6.8%에 달한 것으로 나타났 다. 실제로 1986년에는 사회보장부담률이 6.9%에 도달한 적도 있지 만 1965년부터 2009년까지 등락을 거듭해 가면서 조금씩 그 비율이 높아져 갔다. 연평균증가율을 통해 살펴보면, 조세부담률은 1980～
2007년 기간 동안 연평균 0.06% 증가한 반면, 사회보장부담률은 0.54%로 비교적 높은 증가 추세를 보이고 있다. 이 두 부담률을 합 한 국민부담률의 연평균증가율은 0.15%로 나타났다. 반면 동기간 동안의 공공사회지출의 연평균 증가율은 0.81%로 나타나 국민부담 률의 연평균 증가율 속도를 5배 이상 상회하고 있다. GDP에서 차하 는 비중에서도 국민부담률은 GDP에서 차지하는 비중이 위 기간 동 안 1.4% 증가했지만 공공사회지출은 4%증가하여 이러한 공공사회 지출의 증가를 충당하기 위해 정부 예산 배분의 조정이 이루어졌음 을 알 수 있다. 위의 표에서 ‘b/D’는 사회보장지출에서 국민들의 사 회보장기여금이 차지하는 비중을 나타내며, 이것이 감소하고 있다 는 것은 일반조세를 통한 재원마련이 점차 커지고 있음을 시사한다.
'D/C'는 사회보장지출과 국민부담률의 비율이며 이 규모가 증가함은 다른 영역의 예산이 사회보장부문으로 이전되었음을 그리고 국민이 늘어난 지출에 대해 직접세나 간접세 또는 사회보장기여금의 증액 등을 통해 부담해야 하는 압력이 높아지고 있음을 시사해 준다.
'D/C'는 사회보장지출과 국민부담률의 비율이며 이 규모가 증가함은 다른 영역의 예산이 사회보장부문으로 이전되었음을 그리고 국민이 늘어난 지출에 대해 직접세나 간접세 또는 사회보장기여금의 증액 등을 통해 부담해야 하는 압력이 높아지고 있음을 시사해 준다.