본 장에서는 고용보험과 고용정책 발전과 변화에 대해서 큰 변화 가 관측된 1990년대 후반 신노동당 정부 이전과 이후의 시기로 나 누어 살펴보게 될 것이다.
1. 1990년대 후반 이전의 정책 발전59)
현재 영국의 고용정책을 축약해주는 근로연계복지나 근로유인정 책(Make Work Pay)은 최근에 새롭게 고안된 것이라기보다는 역사 적 유산에서 발견이 된다. 영국 실업에 대한 대책과 고용정책의 뿌 리는 16세기 빈민구제에 관한 다양한 조치들까지 거슬러 올라갈 수 있지만, 1834년 신구빈법(New Poor Law)은 근대 이전에 존재했던 빈곤대책 뿐 아니라 실업 및 고용에 대한 시각과 정책을 잘 보여주 고 있다(Sainsbury 1999). 특히, 20세기 초반까지도 지속되었던 신구 빈법의 핵심적 특징은 열등처우의 원칙(the principle of less eligi-bility)이다. 열등처우의 원칙은 최저임금 노동자의 생활수준보다 신 구빈법 대상 작업장의 환경이 더욱 열악해야한다는 것을 의미하는 것으로서, 실업과 빈곤은 개인책임에서 비롯되며, 문제해결도 가능 한 시장에서 해야 함을 의미하고 있다.
19세기에 이르러 일부 우애조합이나 노동조합을 중심으로 자발적 인 실업보험이 시도가 되기는 하였으나 독일의 사회보험 형식은 도 입되지 않았다. 법적으로 실업을 보호하기 위한 정부의 노력은 20세
59) 이 부분에서 별도의 인용이 없는 곳은 Jones(2004)의 보고서를 중심으로 작성되었음 을 밝힌다.
기 초반에 이르러 본격적으로 시도되는데 두 가지 중요한 기반이 되는 법이 입안된다. 하나는 1905년의 실업노동자법(Unemployed Workmen Act)을 통해서 지방정부를 통한 실업자 구제를 시도했던 것이며, 다른 하나는 1909년 직업소개소법(Labour Exchange Act)을 통해 구인 정보 등을 통해 고용을 촉진하려고 했던 시도이다. 수동 적인 보호와 적극적인 고용정책이 결합된 출발이라고 평가할 수 있 다. 이후 국가에 의한 전면적인 실업보험은 1911년에 도입된 국민보 험법을 통해서였다. 국가, 고용주 그리고 피고용인의 기여가 각각 2:3:4 비율로 이루어졌으며, 실업급여는 기여에 기반하여 노동자가 실업에 처할 경우 1년간 최대 15주까지 주당 7실링(35펜스) 수준의 급여가 보장되었다. 급여에 대한 행정은 직업소개소를 통해서 이루 어졌다. 하지만, 보편적인 실업급여라기 보다는 실업발생 가능성이 높은 산업부문만을 대상으로 하였고, 일부 소득 이하에 있는 이들만을 대상으로 하였기 때문에 제한적인 실업급여의 성격을 가지고 있었다.
하지만, 1920년도 실업자보험법이 도입되면서 포괄범위가 급속히 확장되었으며, 1929년 대공황(Great Depression) 이후 실업보험은 더 욱 확장된다. 대공황과 함께 세계대전을 겪으면서 실업에 대한 인식 에 많은 변화가 있었으며, 1932년에는 실업부조법(Unemployment Assistance Act)이 제정되면서 자산조사형 급여도 제공되기 시작한 다. 이러한 변화들은 1942년 베버리지 보고서에 중요한 배경으로 작 용하였으며, 1946년 국민보험법을 통해서 보다 체계적인 틀로 거듭 난게 된다.
베버리지는 실업(unemployment) 자체를 그가 제시한 5대 악(five giant evils)에 넣지는 않았지만, 결핍(want)과 게으름(idleness)을 초 래하는 원인으로 파악했다(Beveridge 1942). 결핍을 막기 위해서 베
버리지는 실업급여가 ‘생존에 적합한 것’이어야 한다는 원칙을 제시 하였으며, 자산조사보다는 기여에 의해서 주어지는 원칙을 선호하 였다. 소득비례보다는 정액갹출-정액급여를 선호하였고, 게으름을 막기 위해서 직업소개나 훈련의 중요성을 강조하였다. 결과적으로 영국 근대 복지국가의 근간이 된 1946년 국민보험에는 실업에 대한 강제 사회보험이 들어가게 되었다. 하지만, 자영업자는 포함되지 않 았으며, 소득비례급여가 아닌 정액급여 원칙이 도입되었다. 자산조 사를 통한 급여가 가능하였는데, 이는 충분한 기여가 이루어지지 않 았을 경우에 지급되었다.
보다 구체적으로는 국민보험에 대한 기여로 각 사람이 주당 약 20~25실링(당시 평균 노동자 임금의 약 5%)을 기여하게 하였으며, 급여는 일 년에 180일로 제한하되 기여를 충분히 한 이들에 대해서 는 130일까지 추가로 급여 연장을 받을 수 있게 하였다. 1948년 급 여는 주당 28실링이었으며 기여에 의한 급여나 자산조사에 의한 급 여가 큰 차이를 보이지 않았다는 특징을 가지고 있다. 추가적으로 부양가족에 따라서 추가급여가 주어졌다. 실업급여는 근로능력이 있는 사람에게만 지급되었으며, ‘합당한 사유’가 없는 자발적 실업 에 대해서는 6주간 급여가 보류되거나 특정한 경우에는 급여를 박 탈하기도 하였다. 행정은 국민보험부(Ministry of National Insurance) 에서 담당하였으며, 급여에 대한 행정업무는 직업소개소에서 계속 담당하였다.
이후부터 1997년 신노동당 정부 전까지는 기본 구조에 큰 변화는 일어나지 않지만, 세부적으로 분류해보면 1979년 대처의 보수당 정 부가 집권하기 전까지는 실업급여의 확대시기 그리고 그 이후에는 축소의 시기에 가깝다고 할 수 있다. 대처 정부 이전의 핵심적인 변
화는 1966년 국민보험법 개정을 통해서 ① 실업급여 기간이 최대 12개월까지로 증가하였으며, ② 실업급여에 소득연계 보충 급여가 제공되기 시작한 것이다. 이와 함께 1973년에는 국민보험 정액기여 의 원칙이 소득 상한선 내에 소득비례기여 원칙으로 부분적으로 변 화하였다. 또한, 1973년부터 고용서비스는 고용센터(jobcentre)에서 전담하고 급여서비스는 여기에서 분리되었다. 연금제도 발전에서도 발견되는 바와 같이 1960년대와 70년대 중반까지는 영국 경제의 활 황과 함께 사회보험이 베버리지형 정액기여-급여 방식의 기초보장 에서 소득비례형 소득보장 형식으로 변화하려는 움직임이 감지되었 다. 이런 주된 배경은 자산조사형 부조(assistance)에 의존하는 인구 들이 급증했었고, 이의 원인을 보험에 적용되는 인구가 너무 적었기 때문이라고 해석했기 때문이다(Alcock 1999). 하지만, 이러한 변화 들은 70년대 후반 경제위기와 대처정부의 시작과 함께 급속한 변화 를 겪게 된다.
1979년에 들어선 대처정부는 경제위기의 배경과 자유주의적인 경 제관이 혼합되면서 실업에 있어서 개인의 책임을 강조하고, 비용을 절감하기 위한 다양한 조치들을 취하게 된다. 특히 실업이 1980년대 에 들어서 10%대로 접어들고 86년에는 11.8%까지 증가하면서 보수 당 정부는 더욱 개혁에 박차를 가하게 된다(김영순 1997). 1990년대 중반 메이저정부가 집권할 때까지 실업급여는 다양한 개혁을 통해 축소되게 된다. 다음은 이 시기에 일어난 주요 실업급여의 개혁내용 이다(더 자세한 사항은 Jones 2004 부록 1 참조).
￭ 1980년: 실업급여에 대한 소득연계 추가급여가 폐지
￭ 1982년: 실업급여가 과세대상이 됨
￭ 1984년: 실업급여 중 아동양육수당 폐지
￭ 1986년: 실업급여 지급정지 기간을 6주에서 13주로 연장(1988 년에는 16주로 추가 연장)
￭ 1988년: 실업보험 기여조건 강화 및 16~17세 급여신청자 실업 급여 수급자격 박탈
￭ 1989년: 실업자에 대한 소득보조 및 실업급여 신청자들이 적극 적 구직 노력을 하고 있다는 증거를 주별로 제출하도록 함.
￭ 1990년: 풀타임 학생의 경우 실업급여 수급자격을 완전히 박탈.
￭ 1996년: 실업급여가 구직자 수당(Jobseeker’s allowance)으로 대 체됨. 구직자 수당 내에 기여기초형과 소득기초형으로 나누어 짐 .최대 수급기간을 12개월에서 6개월로 축소, 실업급여에서 피부양성인에 대한 추가급여를 폐지, 구직합의서 동의 조건 도 입, 소득기초형 구직자수당 수급자의 배우자가 일할 수 있는 시 간이 16시간에서 24시간으로 늘어남.
이러한 변화들에 따라서 실업급여 관대성은 상당히 축소되게 되 며, 반면에 근로연계복지가 보다 명확하게 그 특성을 나타나게 된 다. 특히 1970년대에 분리되었던 급여와 고용서비스가 1987년에 다 시 통합되게 된다. 급여에 있어서는 기여에 기초한 급여보다는 자산 조사에 기초한 급여가 더욱 핵심적인 위치를 차지하게 된다. 실제로 구직자 수당이 도입되면서 기존에 분리되어 운영하던 실업보험급여 와 실업부조형식의 급여가 통일되어 운영되고, 실업보험기반급여가 축소되면서 자산조사에 기초한 급여가 더욱 늘어나게 될 것이 예상 되었다. 또한, 이와 함께 주목할 만한 변화는 구직자 수당 신청시 부 부가 함께 신청하게 하는 등 기존의 남성부양자모델을 넘어서 적극
적인 맞벌이 모델을 촉진하려는 시도들이 나타나게 된다.
2. 1997년 이후 정책발전
1997년 신노동당 정부가 들어서면서 일부에서는 보수당의 강한 근로복지(workfare)의 정책방향이 바뀔 것이라 예상하였다. 실제로 보수당이 구직자 수당 등을 도입할 때 노동당은 이에 반대한 바 있 다(Jones 2004). 하지만, 이와는 반대로 블레어 정부는 이전의 정책 기조를 이어서 근로연계복지를 더욱 강하게 추진하였다. 노동당은 이미 1987년과 1992년 선거에서 연속 패배하면서 전통적인 완전고 용(full employment)전략을 폐기했다. 1995년 향후 수상이 되는 고든 브라운은 케인즈 경제학에 따른 직접 일자리 창출 정책을 반대하고 조심스러운 재정운용(financial prudence)를 주장하게 된다. 이후 고용 자체보다는 고용가능성(employability)나 고용기회(employment op-portunity)를 더욱 중요한 노동당의 목표로 삼게 된다(Finn 2000). 신 노동당은 사회투자전략이라는 슬로건 하에 다양한 세제혜택과 무능 력 급여 등에 대한 개혁이 진행되었고, 뉴딜(New Deal)정책은 신노
1997년 신노동당 정부가 들어서면서 일부에서는 보수당의 강한 근로복지(workfare)의 정책방향이 바뀔 것이라 예상하였다. 실제로 보수당이 구직자 수당 등을 도입할 때 노동당은 이에 반대한 바 있 다(Jones 2004). 하지만, 이와는 반대로 블레어 정부는 이전의 정책 기조를 이어서 근로연계복지를 더욱 강하게 추진하였다. 노동당은 이미 1987년과 1992년 선거에서 연속 패배하면서 전통적인 완전고 용(full employment)전략을 폐기했다. 1995년 향후 수상이 되는 고든 브라운은 케인즈 경제학에 따른 직접 일자리 창출 정책을 반대하고 조심스러운 재정운용(financial prudence)를 주장하게 된다. 이후 고용 자체보다는 고용가능성(employability)나 고용기회(employment op-portunity)를 더욱 중요한 노동당의 목표로 삼게 된다(Finn 2000). 신 노동당은 사회투자전략이라는 슬로건 하에 다양한 세제혜택과 무능 력 급여 등에 대한 개혁이 진행되었고, 뉴딜(New Deal)정책은 신노