농업부문 공공 R&D의
경제적 파급효과와
투자 수요 분석
Economic Effects of Public R&D and Investment Demand in the Agricultural Sector
허정회 ㅣ 김수석 ㅣ 이청은
www.krei.re.kr
연구보고 R826 농업부문 공공 R&D의 경제적 파급효과와 투자 수요 분석 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2017. 10. 발행인︱김창길 발행처︱한국농촌경제연구원 우) 58217 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500 인쇄처︱크리커뮤니케이션 02-2273-1775 cree1775@hanmail.net I S B N︱979-11-6149-092-2 93520 ∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다. 무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다. 이 도서의 국립중앙도서관 출판예정도서목록(CIP)은 서지정보유통지원시스템 홈페이지(http://seoji.nl.go.kr)와 국가자료공동목록시스템(http://www.nl.go.kr/kolisnet)에서 이용하실 수 있습니다. (CIP제어번호 : CIP2018000477)
연구 담당 허정회︱부연구위원︱연구총괄, 제1∼6장 집필 김수석︱선임연구위원︱제2장, 제5장 집필 이청은︱연구조원︱자료 수집 및 정리 공동 연구 권오상︱서울대학교
머 리 말
농업부문 R&D는 신품종이나 농기계 등의 개발을 통해 농업 생산성 증 대에 기여하였으며, 이러한 생산성 증대를 바탕으로 타 산업 분야에 노동 력을 제공함으로써 국가 전체 경제 성장에도 기여하였다. 또한 최근 국가 적으로 강조되고 있는 4차 산업혁명 대응과 관련해서 농업 R&D의 중요성 은 더욱 부각되고 있다. 우리나라 농업 R&D 투자는 정부나 공공부문 중심으로 이루어져왔으며, 그 투자 규모가 지속적으로 확대 추세에 있다. R&D 투자가 미치는 파급효 과의 중요성이나 정부 재정의 투자 규모를 고려할 때 농업부문 공공 R&D 투자의 경제적 파급효과와 적정 투자수요, 그리고 투자 방향성에 대한 면 밀한 연구가 필요하다. 이 연구에서는 농업부문 공공 R&D 투자가 농업 생산성 증대에 기여한 정도를 추정하고 이를 토대로 미래 농업 R&D 투자액 수요를 전망하였다. 또한, R&D 투자가 농가유형별 농업소득 분배에 미친 영향을 분석하고, 마 지막으로 농업 R&D 투자 방향을 정책적 관점에서 제시하였다. 아무쪼록 이 연구가 농업부문 공공 R&D의 중요성을 확인하고 향후 R&D 투자 시행에 정책적 가이드라인을 제시하는 데 조금이나마 기여할 수 있기를 바란다. 아울러 본 연구 수행에 도움을 주신 농업계 여러 전문 가, 정책담당자, 그리고 농업인들께 감사의 말씀을 드린다. 2017. 10. 한국농촌경제연구원장 김 창 길요 약
연구 배경 ○ 우리나라 농업 R&D 투자는 정부 등 공공부문이 주도적인 역할을 해왔음. ○ 2016년 농림식품분야 정부 R&D 예산은 약 9천억 원이 투입되었으며, 투자 규모가 확대 추세에 있음. ○ 농업 R&D 투자에 적지 않은 국가 재정이 투입되고 있으며, 또한 R&D 투자 미치는 파급효과의 중요성을 고려할 때 농업부문 공공 R&D 투자 의 경제적 파급효과와 적정 투자수요, 그리고 투자 방향에 대한 면밀한 연구가 필요함. 연구 방법 ○ 이 연구는 문헌연구, 계량분석, 국외 현지조사, 설문조사 등의 방법으로 수행됨. ○ 선행연구 검토와 농업 R&D 투자의 지원체계 및 현황 조사를 위해 문 헌 연구를 활용함. ○ 농업 R&D 투자의 경제적 효과 분석과 투자 수요 도출을 위해 계량 분 석을 실시함. ○ 우리나라 농업 R&D 투자방향 재정립과 정책적 시사점 도출을 위해 스 위스 현지조사와 국내 전문가 및 농업인 대상의 설문조사를 실시함. 농업부문 공공 R&D 추진체계 및 투자현황 ○ 우리나라 농업부문 공공 R&D 추진체계 및 육성제도는 농림축산식품부 와 농촌진흥청의 R&D 거버넌스로 이원화되어 있음. ○ 농식품부는 2009년 제정된 「농림수산식품과학기술 육성법」에 따라 5 년 단위 ‘농림식품과학기술 육성 종합계획(이하 종합계획)’과 연도별iv 시행계획을 수립·시행함. - 현행 ‘제2차 종합계획(2015~2019)’은 연구개발 대상으로 4대 중점분 야, 14대 기술부문, 그리고 50대 핵심기술을 선정하여 중점 개발하고 있음. ○ 또한 농림식품부문 R&D를 체계적으로 육성하기 위해 「농림식품과학 기술 육성법」에 따라 ‘농림식품과학기술위원회(농과위)’와 ‘농림식품 기술기획평가원’을 설치·운영하고 있음. - 농과위는 농림식품부문 R&D 관련 정책과 투자방향을 심의하고, 농식 품부와 농진청 및 산림청의 R&D 간의 조정 역할을 담당함. ○ 농촌진흥청의 연구개발사업은 농촌진흥사업의 일부로 구성되며, 연구개 발사업의 (기본)계획으로 수립되는 10년 주기의 ‘농업과학기술 중장기 연구개발계획(이하 중장기 연구개발계획)’이 그 추진계획으로서 기능하 고 있음. - 현재 시행 중인 ‘제6차 중장기 연구개발 계획(2013∼2022)’은 4대 목 표와 19개 어젠다를 설정하여 70대 과제를 개발하는 것으로 되어 있음. ○ 농식품부 및 산하 외청의 R&D 투자규모는 2016년 9,531억 원으로 부· 청 전체 예산의 5.5% 수준에 해당하며, 2012년 이후 연평균 4.4% 증가 한 것으로 나타남. - 2016년의 경우 농림식품부문 R&D 예산의 66.2%가 농진청, 22.9%가 농식품부, 10.9%가 산림청으로 배분되어 투자됨. <공공부문 농림업 R&D 투자 추이> 단위: 억 원, % 구분 2014 2015 6,308 금액 비중 금액 비중 금액 비중 농식품부 2,055 23.0 2,242 23.7 2,184 22.9 농진청 5,921 66.3 6,131 64.9 6,308 66.2 산림청 958 10.7 1,077 11.4 1,040 10.9 합계 8,934 100 9,450 100 9,531 100
농업 R&D의 생산성 효과 및 투자수요 분석 ○ 농업부문 R&D 투자액과 총요소생산성(TFP) 상관관계 분석에 따르면 2030년에 필요한 TFP 달성을 위해서는 매년 약 2.6∼3.5%의 R&D 투 자액(명목) 증가가 필요한 것으로 분석됨. ○ 이러한 증가율을 농림식품 분야 공공 R&D 예산 규모에 반영하면 2030 년까지 R&D 투자액(명목)을 연간 약 1조 3천억∼1조 5천억 원까지 증 가시켜야 하는 것으로 나타남. - 2030년에 달성해야 할 농업 산출은 한국농촌경제연구원 KASMO 모형 이 전망한 1인당 주요 농산물 소비량과 OECD가 전망한 우리나라 인 구 변화를 토대로 추정하였으며, 투입은 농업부문 투입지수의 변화 추 세를 이용함. <농업 R&D 투자금액별 총요소생산성 변화 전망> 농업 R&D의 소득분배 효과 분석 ○ R&D 스톡이 농가별 농업소득에 미치는 효과는 농가유형별로 다르게 분포하며, 각 농가유형에 발생하는 생산자잉여의 변화분이 음의 값과 양의 값을 모두 가질 수 있는 것으로 나타남.
vi <농가유형별 R&D 스톡효과> 단위: 천 원 <경지규모별> ○ 농가유형별로 보면, 전업농가가 아닌 겸업농가에, 전문농가가 아닌 일 반농가, 부업 및 자급농가에 집중되며, 영농형태별로는 화훼와 축산농 가의 이윤을 크게 상승시킨 것으로 나타남. 경지면적 기준으로는 소규 모 농가에 큰 폭의 R&D 스톡효과가 있었던 것으로 분석됨. ○ R&D 투자의 효과는 수량효과와 가격효과로 구분할 수 있음. 수량효과 의 경우, 생산성 증대로 인해 모든 농가 유형이 양의 효과를 기록함. 반 면, 가격효과는 각 농가유형별 산출물 및 투입물의 구성비 차이로 인해 농가유형별로 큰 차이를 나타냄. 특히 R&D 스톡의 증가로 인한 산출 물 가격 하락으로 소규모 농가들은 가격효과에서 상대적으로 이익을 본 반면, 생산성효과에서는 대규모 농가들이 더 큰 이익을 본 것으로 나타남.
농업부문 공공 R&D 투자 정책방향
○ 핵심기술을 선정하여 집중 투자하는 현행 ‘제2차 종합계획’ 방식은 전 체 R&D를 대상으로 하는 것이 아니라 특정 연구분야에 한정하여 제한 적으로 시행하는 것이 적절함.
○ R&D 투자계획에서는 EU의 Horizon 2020에서와 같이 연구인재 양성과 연구기반 조성에 실질적으로 투자하는 형태로 투자예산을 배분할 필요 가 있음. ○ 연구개발과 농정 방향 간의 관계 설정은 연구개발이 농정의 방향을 선 도하거나 새로운 농정의 실천적 형상을 구체화함으로써 연구개발과 농 정의 방향이 서로를 밀고 이끌어주는 관계가 되게 함. ○ 농식품부문 연구개발의 대상을 농업생산과 식품소비 영역 중심으로 보 지 않고, 스위스처럼 농업생산 이전의 자원상태와 소비 이후 리사이클 링 영역까지 확대하는 패러다임의 전환이 필요함. - 이에 더하여 지속가능한 농업을 각 단계별 실천과업으로 추진하게 된 다면, 농림식품부문 연구개발의 투자수요는 양적·질적으로 변하게 될 것임. - 따라서 농림식품부문 연구개발 투자계획은 정책당국이 먼저 올바른 농 정 패러다임을 설정하고 R&D 추진체계가 이를 반영할 수 있도록 구 성되는 것이 중요함. ○ 새로운 R&D 투자 방식으로 개별기술 중심의 연구개발보다 영농 현안 을 종합적으로 해결하는 통합적 연구개발의 도입을 고려함. 즉, 통합적 작물보호와 같은 스위스식 통합적 연구개발을 기존의 개별기술 중심 연구개발을 보완하는 형태로 도입할 필요가 있음. 요약 및 결론 ○ 이 연구는 우리나라 농업부문 산출과 투입의 변화를 고려하여 2030년 에 달성해야 할 총요소생산성을 추정하고, 이를 달성하기 위해 필요한
viii 농업부문 R&D 투자 금액을 도출함. - 이는 TFP 달성 목표치를 기준으로 산출된 것인데, 생산성 증대와 관련 되지 않은 분야의 R&D 투자 수요까지 고려한다면 농업부문 R&D 투 자 수요는 이보다 높을 것으로 추정됨. ○ 농업 R&D 투자로 각 농가유형에 발생하는 생산자잉여의 변화는 음의 값과 양의 값을 모두 가질 수 있는 것으로 나타남. - R&D 스톡 증가 시, 생산성 증대로 인해 모든 농가 유형이 양의 수량 효과를 기록하나, 가격효과는 각 농가유형별 산출물 및 투입물의 구성 비 차이로 인해 농가유형별로 차이를 나타냄. ○ 농가유형별 R&D 스톡의 효과는 전문농가 및 전업농가보다는 일반농가 및 겸업농가에서 더 크게 나타났는데, 이는 특정 농가층(예를 들어, 전 업농)을 지원 대상으로 하는 정책사업과 달리 농가 전체를 대상으로 R&D의 특성이 반영된 것으로 보임. ○ 농업부문 공공 R&D 투자 정책 방향은 다음과 같이 재정립할 필요가 있음. - 핵심기술을 선정하여 집중 투자하는 방식의 투자는 전체 R&D를 대상 으로 하는 것이 아니라 특정 연구분야에 한정하여 시행하도록 하고, R&D 투자계획 수립 시, 연구인재 양성과 연구기반 조성에 실질적인 투자가 이루어질 수 있도록 투자예산을 배분함. - 연구개발이 농정의 방향을 선도하거나 새로운 농정의 실천적 형상을 구체화하는 역할을 할 수 있게 연구개발과 정책 간의 관계를 정립함.
ABSTRACT
Economic Effects of Public R&D and Investment
Demand in the Agricultural Sector
Background of Research
Public R&D investment has played a leading role in Korea's agricultural R&D investment. In 2016, about 900 billion won was invested in the gov-ernment R&D budget for the agricultural sector. Therefore, it is necessary to investigate the economic impact of public R&D in agriculture, estimate investment demand, and propose the direction of R&D policy.
Research Methodology
This study was conducted by literature research, quantitative analysis, overseas field survey, and survey. Literature research was used in order to investigate the support system and status of the R&D investment, and the previous research. We use quantitative analysis to analyze the economic ef-fect of agricultural R&D investment and to derive investment demand. In order to draw up implications for Korea's agricultural R&D policy, an on-line survey on R&D experts and farmers, and a field survey in Switzerland were implemented.
Research Results and Implications
The public R&D systems of the agricultural sector in Korea are divided into the ones implemented by the Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs (MAFRA) and the Rural Development Administration (RDA). In accordance with the Agriculture, Forestry, Fisheries and Food Science and Technology Promotion Act enacted in 2009, the MAFRA establishes and implements the Comprehensive Plan for Agriculture, Forestry and Food Science and Technology (hereinafter, ‘Comprehensive Plan’) and the annu-al plan. The current 'Second Comprehensive Plan (2015~2019)' focuses on four core research areas, 14 major technology areas, and 50 core technologies. R&D projects of the RDA are part of the Rural Development
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Promotion Project, and implemented based on the 10-year 'Agricultural Science and Technology Mid-term R&D Plan'. The current 'Sixth Mid-term R&D Plan (2013 ~ 2022)' is to develop 70 projects by setting 4 goals and 19 agendas.
According to the analysis results, it is necessary to increase the nominal R&D investment by about 2.6~3.5% each year in order to achieve the re-quired TFP in 2030. If this growth rate is reflected in the size of public R&D budget for agriculture, forestry, and food (953 billion won as of 2016), it is necessary to increase the amount of R&D investment to about 1.3 trillion won to 1.5 trillion won by 2030.
The effects of R&D stocks were different according to the type of farms. The change in the producer surplus was found to have both negative and positive values. By farm type, producer surplus resulted from R&D invest-ment concentrated on sideline farms, general farms, side-business farms, self-sufficient farms rather than full-time farms and specialized farms. And the profits of flowers and livestock farms increased significantly. Also, a large R&D stock effect occurred for small-sized farms. All farm types re-corded positive quantity effects due to R&D stock. As for price effect, however, there was a big difference across the type of farms due to the difference of the composition ratio of outputs and inputs. Small sized farms benefited from the price effect due to the decrease of output prices, while larger farms benefited more from the productivity effect.
The ‘Second Comprehensive Plan’ of the MAFRA selects and in-tensively invests in core technologies. However, this type of investment should be limited to specific research fields. In the R&D investment plan, it is necessary to allocate the investment budget in such a way that it in-vests in human resource training and research infrastructure formation as in the EU's Horizon 2020. The relationship between R&D and agricultural policy should be set in a way that they support each other.
The agricultural R&D should be expanded to include resource stage be-fore agricultural production and recycling after food consumption like Switzerland. If the sustainable agriculture is to be implemented in each step, the investment demand of agricultural R&D will change quantitatively as well as qualitatively. Accordingly, it is important to set up the R&D in-vestment plan in a way that it reflects the agricultural policy paradigm that
is properly set up by the policy makers.
Introduction of integrated R&D that resolves agricultural issues more comprehensively should be considered. That is, integrated R&D, such as integrated crop protection in Switzerland, needs to be introduced as a new type of R&D that complements current individual technology based R&D. Researchers: Heo Jeonghoi, Kim Soosuk, Yi Cheongeun
Research period: 2017. 1. ~ 2017. 10. E-mail address: berliner@krei.re.kr
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차 례
제1장 서론 1. 연구의 필요성 ··· 1 2. 연구 목적 ··· 2 3. 선행연구 검토 ··· 2 4. 연구 내용 및 방법 ··· 4 제2장 농업부문 공공 R&D 추진체계 및 투자 현황 1. 농업부문 R&D 추진체계 및 육성제도 ··· 7 2. 농업부문 공공 R&D 예산 현황과 투자실적 ··· 15 제3장 농업 R&D의 생산성효과 분석 및 투자수요 전망 1. 분석의 목적 및 주요 내용 ··· 21 2. 자료의 구축 ··· 22 3. 농업 R&D의 총요소생산성 증대 효과 및 투자수요 분석 ··· 42 제4장 농업 R&D의 소득분배 효과 분석 1. 분석의 목적 및 주요 내용 ··· 49 2. 자료의 구축 ··· 50 3. 가격함수 및 R&D스톡효과 추정 ··· 58 4. 비용함수의 추정 ··· 65 5. 농가이윤의 변화요인 분해모형 ··· 72 제5장 농업부문 공공 R&D 투자 정책방향 1. 농업부문 공공 R&D 투자에 대한 평가 ··· 81 2. 외국의 R&D 투자 및 연구개발 수요 동향 ··· 84 3. 농업부문 연구개발 투자계획 및 투자수요 개선과제 ··· 93제6장 요약 및 결론 1. 요약 ··· 101 2. 결론 ··· 106 부록 1. 자료의 구축 ··· 107 2. 설문조사표 ··· 129 참고문헌 ··· 137
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표 차례
제2장 <표 2-1> ‘제2차 종합계획’의 연구개발 전략 ··· 9 <표 2-2> 부･처별 R&D 추이 ··· 15 <표 2-3> 농림업 R&D 투자 추이 ··· 16 <표 2-4> 농림식품부문 R&D 예산의 전체 예산 대비 비중 ··· 16 <표 2-5> 2017년도 4대 중점분야 투자예산 ··· 17 <표 2-6> 2016년도 50대 핵심기술 부･청별 투자 현황 ··· 17 <표 2-7> 제2차 종합계획의 4대 중점분야별 투자배분 계획 ··· 18 <표 2-8> 농진청 제6차 중장기 연구개발계획 예산 ··· 18 제3장 <표 3-1> 산출물의 분류표 ··· 23 <표 3-2> 투입물의 분류표 ··· 26 <표 3-3> 한국 농업 총요소생산성 및 투입･산출 지수 ··· 30 <표 3-4> 연도별 명목 및 실질 R&D 투자액 ··· 35 <표 3-5> 감모율별 한국 농업 지식스톡의 추계 ··· 37 <표 3-6> 연도별 민간부문 명목 및 실질 R&D 투자액 ··· 39 <표 3-7> 민간부문 농업 지식스톡의 추계 ··· 40 <표 3-8> 총요소생산성에 대한 R&D 투자 효과 추정 ··· 44 <표 3-9> 부류별 농산물 소비량 전망 ··· 46 제4장 <표 4-1> 농가 유형의 분류 ··· 50 <표 4-2> 농가유형별 연평균 농가소득 및 이윤 비교 ··· 51 <표 4-3> 산출물 가격함수 추정 결과 ··· 60 <표 4-4> 투입물 가격함수 추정 결과 ··· 62 <표 4-5> 농업부문 R&D 정체 시의 예상 가격변화 ··· 64<표 4-6> 비용함수 추정결과 ··· 66 <표 4-7> 비용함수 추정 파라미터 ··· 67 <표 4-8> 생산요소수요의 가격탄력성 추정치 ··· 68 <표 4-9> 생산요소수요의 지식스톡탄력성 추정치 ··· 68 <표 4-10> 요인별 생산성 변화율 분해 ··· 71 <표 4-11> 농가 유형별 연평균 이윤변화 및 요인분해 ··· 74 <표 4-12> 농가 유형별 R&D 스톡효과 ··· 76 <표 4-13> R&D 스톡으로 인한 가격변화효과의 투입･산출물별 분해 ··· 78 제5장 <표 5-1> Horizon 2020 세부내용 ··· 86 <표 5-2> Horizon 2020의 투자예산 ··· 87 <표 5-3> 농식품 R&D 투자방식에 대한 의견 ··· 95 <표 5-4> 스위스의 연구개발체계에 대한 의견 ··· 96 <표 5-5> 연구개발과 농정방향 간의 관계 설정에 대한 의견 ··· 97 <표 5-6> 연구개발분야의 투자수요에 대한 의견 ··· 99 부록 <부표 1> 산출물군별 수량지수(통크비스트 지수) ··· 107 <부표 2> 산출물군별 가격지수(통크비스트 지수) ··· 109 <부표 3> 투입물군별 수량지수(통크비스트 지수) ··· 111 <부표 4> 투입물군별 가격지수(통크비스트 지수) ··· 113 <부표 5> 산출물군별 가격지수(라스파이레스 지수) ··· 115 <부표 6> 투입물군별 가격지수(라스파이레스 지수) ··· 117 <부표 7> 농가유형 및 투입･산출물별 연평균 수입･지출액 ··· 119 <부표 8> 산출물군별 상품코드 분류 ··· 121 <부표 9> 한국의 수입개방지수 산출결과 ··· 123 <부표 10> 산출물군별 수입액 ··· 125 <부표 11> 산출물군별 수입개방지수 ··· 127
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그림 차례
제2장 <그림 2-1> 농진청 제6차 중장기 연구개발계획의 목표와 어젠다 ·· 12 <그림 2-2> 농림식품부문 R&D 추진체계 ··· 14 제3장 <그림 3-1> 생산액 기준 산출물군별 비중변화 ··· 24 <그림 3-2> 산출물군별 수량지수의 변화 (2010=1) ··· 25 <그림 3-3> 투입물별 비중변화 ··· 28 <그림 3-4> 투입물군별 수량지수 ··· 28 <그림 3-5> 한국 농업 총요소생산성(TFP)의 변화 ··· 31 <그림 3-6> 농업부문 명목 및 실질 R&D 투자액 ··· 36 <그림 3-7> 감모율에 따른 연도별 지식스톡의 변화 ··· 37 <그림 3-8> 농촌지도인력 수 변화 추이 ··· 41 <그림 3-9> 농업생산 증대 경로 모식도 ··· 42 <그림 3-10> 농업 R&D 투자 금액별 총요소생산성 변화 ··· 44 <그림 3-11> 우리나라 인구 및 농산물 소비량 전망 ··· 46 제4장 <그림 4-1> 산출물군별 가격지수 ··· 55 <그림 4-2> 투입물군별 가격지수 ··· 55 <그림 4-3> 한국의 수입개방지수 ··· 57 <그림 4-4> 산출물군별 수입개방지수 ··· 581. 연구의 필요성
농업부문 연구개발(R&D) 투자는 비단 농업만이 아니라 우리나라 전체 경제 성장에 기여해 왔다. 녹색혁명을 통해 식량 자급에 기여한 것은 국 가적으로 중요한 의미를 지니는 일이었으며, 그 외 신품종이나 비료 및 농약, 그리고 농기계 등의 개발을 통해 생산성 증대에 기여하였다. 특히 농업부문의 생산성 증대를 통해 타 산업 분야에 노동력을 제공함으로써 국가 경제 성장의 밑거름이 되었다. 최근 국가적으로 강조되고 있는 4차 산업혁명에 대한 대비 차원에서도 농업분야 R&D의 중요성이 부각되고 있다. 농업 R&D는 빅데이터, 로봇, 인공지능(AI), 클라우드 등을 활용한 농식품분야 4차 산업혁명과 직접적 인 연관이 있다고 할 수 있다. 우리나라의 농업부문 R&D 투자는 농가의 영세한 규모와 R&D 파급효 과의 공공성 등을 고려하여 민간보다는 정부나 공공부문의 투자가 주도 적인 역할을 해왔다는 특징이 있다. 2016년 농림식품분야 정부 R&D 예 산은 약 9천억 원이 투입되었으며 투자 규모가 확대 추세에 있다. 특히, 농림축산식품부가 수립하여 시행하고 있는 ‘제2차 농림식품과학기술 육 성 종합계획(2015~2019)’에 따르면 농림식품부문 R&D 예산을 지속적으 로 확대하여 2019년까지 농식품부 전체 예산 대비 R&D 예산 비중을 10%로 확대할 계획이다.서 론
제
1
장
이와 같이 우리나라 농업 R&D 투자가 정부 등 공공부문 중심으로 시 행되고 있으며, 여기에 적지 않은 국가 재정이 투입되고 있는 점을 고려 할 때 농업부문 공공 R&D 투자의 파급효과와 적정 투자수요 및 투자 방 향성에 대한 면밀한 연구가 필요하다.
2. 연구 목적
본 연구에서는 농업부문 공공 R&D 투자가 농업 생산성 증대에 기여한 정도를 추정하고 이를 토대로 미래 농업 R&D 투자액 수요를 전망하고자 한다. 또한, R&D 투자가 농가유형별 농업소득 분배에 미친 영향을 분석 하고, 마지막으로 농업 R&D 투자 방향을 정책적 관점에서 제시하고자 한다. 이 연구는 농업부문 공공 R&D 투자가 미친 경제적 파급효과를 분 석함으로써 R&D의 중요성과 필요성을 확인하는 데 궁극적인 목적이 있 다.3. 선행연구 검토
일찍부터 많은 연구자들이 농업부문 R&D의 중요성을 인식하여 농업 R&D에 관한 다양한 연구들을 수행하였다. 권오복 외(2009)는 농식품 분 야 과학기술의 미래에 대해 전망하고 R&D 수요 및 정책과제를 도출하였 다. 김종진 외(2014)는 농림축산식품부문 민간 R&D 현황을 조사하고 이 를 활성화하기 위한 방안을 제시하였다. 이명기 외(2015)는 농업 R&D 투자의 성과를 극대화하기 위해 기술 수요자 중심의 네트워크형 농업기 술혁신시스템으로의 전환이 필요함을 강조하였다. 이주량 외(2016)는 국 가별 농업혁신시스템을 비교･분석하고, 우리나라의 농업 R&D 추진체계서론 3
와 농업 및 농기업 환경 등을 고려할 때 여전히 국가 주도의 R&D 추진 이 필요하다고 주장하였다.
농업 R&D 투자의 효과를 계측하고자 시도한 연구들도 다수 존재한다. Alston et al.(2000), Evenson(2001), 김은순(1986), 서동균(1992), 사공용 (1998), 강경하(2000), 노재선 외(2004), 권오상(2010a) 등은 농업부문 R&D 투자가 농업 생산성을 증대에 미치는 영향을 분석하였다. 권오상 (2010b)은 농업 R&D 투자의 경제적 파급효과를 산업연관표를 이용하여 분석하였다. 오세익 외(2000)는 농업기술 보급의 현장영향 평가를 통해 개별 기술이 미치는 경제적, 사회적, 환경적 영향을 분석한 바 있다. 또한 Pinstrup-Andersen et al.(1976), Lindner and Jarrett(1978), Alston et al.(2013), 이승완･정경수(2001), 이한빈･권오상(2015) 등 R&D로 인해 농 식품 소비자들이 얻는 편익을 분석하는 연구도 시행되었다.
Alston and Pardey(2013)는 공공부문의 농업 R&D 투자가 식량 생산 증대를 통해 농식품 가격을 하락시킴으로써 저소득층의 식량안보(식량에 대한 경제적 접근성) 개선에 긍정적 효과가 있음을 보였다. 그리고 Alston et al.(2016)은 미국 공공부문의 농업 R&D 투자가 비만에 미치는 영향을 계측하여 이로 인한 의료비 지출 등 사회적 후생 효과를 계측하 였다. 이상의 선행연구들과 달리 본 연구가 가지는 차별성은 다음과 같다. 농 업부문 공공 R&D 투자의 경제적 파급효과 분석에 대한 시도는 많이 이 루어졌으나, R&D 투자가 농가 간 소득분배에 미치는 영향을 분석한 연 구는 아직 국내에서 이루어진 바가 없다. 본 연구에서는 R&D 투자가 농 가 유형별로 미치는 소득 분배효과를 분석하였다. 또한 이 연구에서는 R&D 투자가 총요소생산성에 미치는 영향 계측을 토대로 우리나라 공공 R&D 투자 수요를 전망하였으며, 향후 농업 R&D 투자의 정책 방향을 제 언하였다.
4. 연구 내용 및 방법
4.1. 연구 범위
이 연구는 우리나라 농업부문 R&D와 관련하여 농림축산식품부와 농촌진 흥청을 통해 시행되는 공공 R&D를 주된 대상으로 한다. 농림식품부문 전체 R&D는 산림이나 식품 등의 부문을 포괄하지만 본 연구에서는 농업 관련 R&D를 주요 연구대상으로 하였다. 또한 우리나라 농업 R&D가 정부 등 공 공부문 중심으로 추진되고 있는 점을 고려하여 민간 R&D를 포함하지 않은 공공 R&D를 연구 범위로 설정하였다.4.2. 연구 내용
제1장에서는 연구의 필요성과 목적, 그리고 연구 내용 및 방법에 대해 기술한다. 그리고 선행연구 검토를 바탕으로 이 연구가 갖는 차별성을 서 술한다. 제2장에서는 우리나라 농업부문 공공 R&D의 추진 체계와 투자 현황에 대해 분석한다. 특히 농림축산식품부와 농촌진흥청으로 구분되어 있는 농 업부문 R&D 육성제도와 이를 포괄하는 R&D 추진체계에 대해 설명하고, 부청별 농업부문 R&D 투자 현황을 분석한다. 제3장에서는 농업부문 투입･산출 자료를 구축하고 이를 이용하여 총요 소생산성을 계측한다. 그리고 농업부문 R&D 투자가 총요소생산성에 미치 는 영향을 분석하여 이를 토대로 농업 R&D 투자 소요액을 추정한다. 제4장에서는 농업 R&D 투자가 농가 유형별로 어떤 차별화된 기여를 하 였는지 분석한다. 농가 그룹별로 R&D의 효과가 차등화되는 경로를 품목 선택과 투입요소 편향성의 차이 등을 통해 나타내며, R&D 투자가 농업소 득에 미치는 영향을 생산성 등 수량변화로 인한 효과와 가격변화로 인한서론 5 효과로 구분한다. 제5장에서는 농업부문 R&D 투자수요에 대한 질적 분석이 이루어진다. 즉, 기존 R&D 투자방식과 내용에 대한 평가를 토대로 향후 농업부문 공공 R&D의 투자 방향을 재정립하고자 한다. 마지막으로, 제6장에서는 요약과 결론을 제시하였다.
4.3. 연구방법
이 연구는 문헌연구, 계량분석, 설문조사 등의 방법으로 수행되었다. 문헌 연구는 선행연구 검토와 정부 정책자료 및 법령 조사, 그리고 농업 R&D 투 자의 지원체계 및 현황 조사를 위해 활용하였다. 또한 총요소생산성에 대한 R&D 투자 효과 분석과 R&D 투자가 농가 유형별 농업소득 분배 효과에 미 치는 영향 분석을 위해서는 계량 분석을 이용하였으며, 이 중 R&D 투자의 농업소득 분배효과 분석은 위탁연구 결과를 활용하였다. 그리고 우리나라 농 업 R&D 투자의 방향을 재정립하고 제도 및 정책 개선의 시사점을 도출하기 위하여 스위스 현지조사를 실시하였다. 한편, 농업 R&D 투자의 방향성 제언 에 대한 뒷받침 자료를 확보하기 위해 설문조사를 실시하였다. 설문조사는 2017년 9월 6～14일 동안 농업인(KREI 현지통신원) 1,387명과 전문가(대학 교수 및 연구원) 1,132명에 대해 온라인 설문을 진행하였으며, 농업인 317명 (응답률 22.9%)과 전문가 118명(응답률 10.4%)이 답변하였다.1. 농업부문 R&D 추진체계 및 육성제도
농업부문 R&D 육성 현황은 통상적으로 농업과 임업 및 식품부문들의 R&D가 상호 결부되어 파악되기 때문에 엄밀하게 농업부문으로 한정하여 구분해내기가 용이하지 않다. 따라서 이 연구에서 농업부문 R&D 육성 현 황, 특히 투자 현황 분석은 농림식품부문 R&D 육성 전반을 대상으로 하 되, 그중에서 농업부문을 보다 정밀하게 고찰하는 방식으로 진행된다. 농업부문 R&D 투자 현황 분석에 앞서 먼저 R&D 추진체계 및 육성제 도를 보면, 우리나라 농업부문 R&D는 원칙적으로 총괄기능을 담당해야 하는 농림축산식품부(이하 농식품부)의 R&D 육성제도와 당초 농촌진흥 사업을 위한 연구개발 전담기구로 설립된 농촌진흥청(이하 농진청)의 육 성제도로 이원화되어 있다.1.1. 농림축산식품부의 R&D 육성제도
농식품부가 농진청과 별도로 R&D 육성에 참여하기 시작한 것은 1990년대 중반부터였다. 즉, 1995년 농림기술관리센터(ARPC)를 한국농촌경제연구원 의 부설기구로 설립하면서부터 농진청의 R&D와 구분되는 농림식품부문 R&D가 실시되었다.1 농식품부의 R&D 육성이 보다 체계화된 것은 2009년 4농업부문 공공 R&D 추진체계 및 투자 현황
제
2
장
월 ｢농림수산식품과학기술육성법｣2이 제정되면서였다. 이 법에 따라 ‘농림식품과학기술 육성 종합계획(이하 종합계획)’과 연도별 시행계획이 수립되는데(법 제5조), ‘종합계획’은 농림식품과학기술의 발전방 향과 목표, 5개년 투자계획 등 농림식품부문 R&D의 체계적 육성을 위한 기 본계획으로 기능하고 있다. ‘종합계획’은 2010～2014년 기간에 실시된 ‘제1 차 종합계획’에 이어 2015년부터 시작된 ‘제2차 종합계획[제2차 농림식품과 학기술 육성 종합계획(2015~2019)]’이 실시 중에 있다.3 또한 ｢농림식품과학기술육성법｣은 농림식품부문 R&D를 체계적으로 육성 하기 위하여 ‘농림식품과학기술위원회(이하 농과위)’와 ‘농림식품기술기획평 가원(이하 농기평)’을 설치･운영하도록 하고 있다. 먼저 ｢농림식품과학기술육 성법｣ 제5조의 2에 따라 설치･운영되는 농과위는 농림식품과학기술의 발전을 위한 종합계획 수립을 심의하고, R&D 정책 수립과 사업 평가 및 성과 관리 등을 심의한다. 동법 제8조에 따라 설립된 농기평은 농림식품부문 R&D의 기 획･관리 및 평가를 효율적으로 지원하는 관리기구 역할을 담당하고 있다. 나아가 ｢농림식품과학기술육성법｣은 농림식품과학기술의 육성을 지원하기 위하여 정보의 수집･분석 및 보급이 효과적으로 이루어질 수 있게 관련 시책 을 수립･추진하게 한다(동법 제9조 2항). 2012년 농기평에서 구축한 ‘농림식 품연구개발사업 통합정보시스템(Food, Agriculture and Forestry R&D Information Service: FRIS)’은 이러한 작업의 일환으로 개발된 것이다. 농식품부의 농림식품부문 R&D 육성은 ｢농림식품과학기술육성법｣에 기반 한 법적, 제도적 육성 이외에 농업정책에 의한 정책적 육성이 동반되고 있다. 여기에는 ‘농업･농촌 및 식품산업 발전계획(2013∼2017)’에 의한 “농식품 핵 심기술 개발 R&D 강화” 지지와 ‘농림식품과학기술 육성 중장기 계획(2013 1 여기에는 무엇보다 농식품부가 농진청과 산림청의 R&D를 포함해서 농림식품 부문 R&D를 총괄하는 역할을 담당할 제도적 필요성과 농식품부가 필요로 하 는 R&D를 바로 개발할 수 있게 하는 연구내용적 필요성에 따라 R&D 추진체 계상의 변화가 생겨난 것으로 볼 수 있다. 2 이 법은 2017년 6월 ｢농림식품과학기술 육성법｣으로 개명되었다. 3 시행계획으로는 현재 ‘2017 농림식품과학기술 육성 시행계획’이 실시 중이다.
농업부문 공공 R&D 추진체계 및 투자 현황 9 ∼2022)’4 수립에 의한 “종합계획의 방향 정립” 지원 등이 있다. 실제로 ‘농 림식품과학기술 육성 중장기 계획’은 ‘제2차 종합계획’의 투자방향 정립의 기초로 활용되었다. 다시 말해 먼저 수립된 ‘중장기 계획’에서 투자방향으로 ① 4대 중점분야(글로벌 경쟁력 강화, 신성장동력 창출, 안정적 식량공급, 국 민행복 제고)와 50대 핵심기술 선정, ② 50대 핵심기술의 투자비중 연차적 확대 등을 제안하였는데, 이것이 2015년에 법정계획으로 수립된 ‘제2차 종합 계획’에 그대로 반영되었다. 이 부분을 제2차 종합계획의 내용에서 보다 상세히 살펴보면, 제2차 종합 계획은 우선 농림식품부문 R&D 대상 중에서 중점적으로 연구개발해야 할 대상을 4대 중점분야, 14대 기술부문으로 정하고, 이 중에서 다시 50대 핵심 기술을 선정하여 중점 개발하기로 한다<표 2-1>. <표 2-1> ‘제2차 종합계획’의 연구개발 전략 4 ‘농림식품과학기술 육성 중장기 계획(2013∼2022)’은 법령에 근거한 구속력 있 는 계획이 아니지만, 농림식품부문 R&D 계획에 중장기적 방향을 제시함으로 써 구속력 있는 5년 단위 종합계획 수립에 도움을 주는 역할을 담당한다. 4대 중점분야 14대 기술분야 50대 핵심전략기술 글로벌 경쟁력 강화 농산업 체질 개선 1. 축산물 품질 고급화 및 생산성 향상 기술 2. 친환경 통합 가축분뇨 처리 기술 3. 첨단 친환경 축사 개발 4. 신선 농산물 수확 후 관리 및 선도유지 저장유통기술 5. 환경내성/저항성 고품질 원예특용작물 신품종 육성 6. 원예용 첨단 자재 산업화 기술 개발 7. 원예작물 안정생산 및 시설원예 에너지 절감 기술 고부가가치 식품 8. 질환개선 고부가가치 기능성 식품개발 기술 9. 고품질/고소득 발효식품 소재화 및 실용화 기술 10. 농식품 편이가공 및 식재료 냉･해동 기술 11. 식품가공공정 효율성 향상 통합 생산관리 시스템 12. 체질별 맞춤형 장기능 개선 천연소재 개발 ICT 융합 13. 첨단 농림기계 기반 기술 14. 지능형 정밀농업 생산 구현 기술 15. 수익형 식물공장 비즈니스 모델 개발 16. 지능형 농업용수 통합제어 시스템
(계속) 4대 중점분야 14대 기술분야 50대 핵심전략기술 신성장동력 창출 농생명 신소재 17. 안전한 식품 유통관리를 위한 항미생물 천연소재 개발 18. 환경 침해요소 "Zero"화 바이오 플라스틱 19. 기능성 아미노산 소재 개발 및 대량 생산 20. 목질자원 친환경 신소재 개발 농생명 바이오 의약․미용 21. 고부가 의약․미용 소재개발 및 제품화 22. 동물바이오 이종장기 개발 및 실용화 기술 23. 동․식물유래 유용소재 대량 생산 기술 개발 농생명 유전체 24. 농생명 유전체 정보분석 및 응용 기술 개발 25. 유용 유전자 특성 규명 및 활용 연구 골든 시드 프로젝트 26. 수출 및 수입대체 맞춤형 종자 개발 27. 고효율 종자 생산․가공․처리 및 실용화 시스템 농업․농촌 에너지 28. 바이오에너지 원료작물 대량 생산 기술 29. 바이오에너지 고효율 생산 및 산업화 기술 30. 목질계 바이오에너지 및 목질성분 활용 기술 안정적 식량 공급 식량자급률 제고 31. 고품질･고생산성 주곡 신품종 개발 및 안정 생산 기술 32. 밭작물 생산성 증대 기술 33. 조사료의 품질 및 생산성 향상 기술 기후변화 대응 34. 기후변화 적응 품종 개발 및 생산 기술 개발 35. 농림축산 기상재해 실시간 첨단 예측경보 시스템 36. 농림축산 기후변화 영향평가 및 예측 기반 기술 구축 재해･질병 방제 37. BIT 융복합 병해충･질병 신속진단 기술 38. 농림축산 질병 역학적 특성 규명 기술 39. 가축질병(인수공통감염병) 예방 및 치료 기술 개발 40. 국내외 통합 질병 방역체계 구축 국민행복 제고 농업․농촌 가치 제고 41. 농촌경관･전통자원 보전 및 문화 콘텐츠화 기술 42. 농업인 안전재해 원인구명 및 예방 기술 개발 43. 그린타운 조성 및 첨단 도시농업 모델 개발 기술 44. 귀농․귀촌 정착 지원 기술 산림 경영 고도화 45. 산림복지 서비스 증진 기술 46. 고부가가치 산림자원 조성 및 육성 기술 47. 임산소득자원 신품종 개발 및 재배 기술 안전한 먹거리 생산 48. 농림 생산물 및 유해화학물질 안전관리 49. 전주기 축산식품 안전관리체계 구축 기술 50. 농식품 유통단계 안전 및 품질관리 자료: 농림축산식품부(2016).
농업부문 공공 R&D 추진체계 및 투자 현황 11 다음으로 제2차 종합계획의 R&D 투자방향을 다음과 같이 설정한다(농림 축산식품부 2016: 15-17; 김수석 외 2015: 397-399). ① 농림식품부문 부가가치 연 3% 성장을 견인하는 R&D 투자를 실현한다. ② 농림식품부문 R&D 예산을 지속적으로 확대하여 2019년까지 농식품 부 전체 예산 대비 R&D 예산비중을 10%로 확대한다. ③ 4대 중점 연구분야, 50대 핵심전략기술을 구체화하고 4대 중점분야 R&D 투자비중을 2013년 49.0%에서 2019년 65%로 확대한다. ④ 4대 중점 연구분야 내에서도 50대 핵심전략기술의 비중을 강화하여 2015년도의 50대 핵심기술의 예산비중 40.5%를 2019년도에 59%로 확대한다.
1.2. 농촌진흥청의 R&D 육성제도
1962년 3월 ｢농촌진흥법｣ 제정으로 그해 4월에 설립된 농촌진흥청은 주된 목적이 농촌지역의 진흥에 기여하는 것이었다(농촌진흥법 제1조). 즉, 농진청 은 농촌진흥사업의 육성을 주요 업무로 하게 되는데, 이 진흥사업은 5년 단 위의 기본계획과 연도별 시행계획 수립 및 시행으로 구체화된다(동법 제5조). 그리고 농촌진흥사업심의위원회를 구성하여 농촌진흥사업 관련 사항들을 심 의하게 한다(동법 제 6조). 여기서 농진청의 연구개발사업은 농촌진흥사업의 일부로 구성되며,5 연구개발사업(R&D) 자체만을 위한 계획들(기본계획 및 시행계획)은 법제화되어 있지 않다. 실제에 있어 연구개발사업의 (기본)계획 으로 수립되는 10년 주기의 ‘농업과학기술 중장기 연구개발계획(이하 중장기 연구개발계획)’은 농촌진흥사업 중 연구개발사업의 추진계획으로 기능하고 있다. 현재 시행 중인 농진청의 ‘제6차 농업과학기술 중장기 연구개발 계획(2013 5 ｢농촌진흥법｣상의 농촌진흥사업에는 연구개발사업, 농촌지도사업, 교육훈련사 업, 국제협력사업 등이 있다.∼2022)’은 4대 목표(식량의 안정적 공급, 농업경쟁력 강화, 신성장동력 확보, 지속가능한 농업･농촌 실현)와 19개 어젠다를 설정하여 70대 과제를 개발하 는 것으로 되어 있다<그림 2-1>.6 투자계획은 ‘제6차 중장기 연구개발계획’ 의 전반기(2013～2017) 동안 총 2조 4,218억 원이 투자되며, 2013년 한 해에 4,532억 원이 투자되는 것으로 설정되었다(농촌진흥청 2013: 29). <그림 2-1> 농진청 제6차 중장기 연구개발계획의 목표와 어젠다 자료: 농촌진흥청(http://www.rda.go.kr/board/board.do?mode=html&prgId=gud_farmscienQuery&html _page=gud_farmscienQuery_01: 2017. 10. 30.). 6 제6차 중장기 연구개발 계획의 어젠다도 2013년 계획 수립 이후 변화된 것이 발견되는데, 당초 ‘경지이용률 제고 및 친환경 작물생산’ 어젠다가 현재 ‘중북 부 기후대 환경적응 작물생산’으로 변경되었다.
농업부문 공공 R&D 추진체계 및 투자 현황 13 ‘제6차 중장기 연구개발계획’은 ‘제5차 중장기 연구개발계획(2009～2017)’ 의 연구개발 전략이 수정되면서 새롭게 수립되었는데, ‘제5차 계획’에서의 3 대 분야(미래성장동력, 현장대응, 소비자농식품) 15대 어젠다가 4대 목표 19 개 어젠다로 바뀌게 된 것이다. 이것은 외형상으로는 큰 변화가 없는 것처럼 보이지만, 실제적으로는 연구관리상의 커다란 변화가 동반된 것이다. 농진청 은 2008년 농업 R&D 운영체계의 문제점으로 ① R&D 수요와 공급의 괴리, ② 연구영역의 중복으로 인한 비효율성, ③ 현장중심의 연구개발 미흡을 제 시하고, 이러한 문제점을 개선하기 위해 조직 중심의 연구체계를 어젠다 중 심으로의 전환을 모색하였다(이정환 외 2017: 6). 이런 과정을 통해 도출된 것이 3대 분야 15개 어젠다 체계의 ‘제5차 중장기 연구개발계획’이었다. 그 러나 이 계획의 실제 운용에서 조직 중심의 연구관리와 과제 중심의 어젠다 체계가 서로 충돌하는 문제가 발생하였다. 이 문제의 해결을 조직 중심 체계 로의 회귀로 해소하고자 한 것이 ‘제6차 중장기 연구개발계획’이다(이정환 외 2017: 6-7). 다시 말해 ‘제6차 중장기 연구개발계획’의 19개 어젠다는 ‘제5 차 계획’의 어젠다와 달리 농진청 산하 4대 연구기관의 업무로 재분류할 수 있기 때문에 조직과 과제(어젠다) 관리가 상호 갈등관계에 서지 않게 되는 것이다. 이와 같은 ‘중장기 연구개발계획’의 수정과 밀접히 결부되어 있는 사항이 중장기 계획의 조기 종료 문제이다. ‘중장기 연구개발 계획’은 원래 10개년의 중장기 계획으로 설정되었지만, 시행 도중 계획의 수정으로 기존 계획이 조 기 종료되고 새로운 계획으로 대체되는 일이 빈번히 일어났다. 예를 들어, ‘제4차 중장기 연구개발계획’은 당초 2006～2015년을 계획기간으로 설계되 었지만 실제 계획기간은 2006～2008년이 되었고, ‘제5차 중장기 연구개발계 획’은 당초 계획기간 2009～2017년에서 실제 실시기간 2009～2012년으로 변경되었다.7 7 여기에 대해서는 정권의 교체시기와 함께 기존의 중장기 계획이 조기에 종료되 고 새로운 계획으로 대체되는 경향이 있었다는 분석이 있다. 이정환 외(2017: 4) 참조.
1.3. 농업부문 R&D 추진 체계
<그림 2-2> 농림식품부문 R&D 추진체계 자료: 농림식품기술기획평가원(http://www.ipet.re.kr/Policy/Propel.asp: 2017. 10. 30.). <그림 2-2>에 나타난 바와 같이, 농림식품과학기술위원회(농과위)는 농림 식품부문 R&D 관련 정책과 투자방향을 심의하고, 농식품부와 농진청 및 산 림청의 R&D 간의 조정 역할을 담당한다. 한편, 농식품부는 농림식품부문 R&D 정책을 총괄하며, 종합계획 및 시행계획의 수립과 실시를 담당한다. 산 하 직할 기관으로는 연구수행을 담당하는 농림축산검역본부와 연구개발사업 의 기획 및 평가･관리를 담당하는 농기평(IPET)이 있다. 한편 농진청은 본 청 차원에서 R&D 사업의 기획 및 관리를 담당하고, 산하 연구기관인 국립 농업과학원, 국립식량과학원, 국립원예특작과학원, 국립축산과학원에서 연구농업부문 공공 R&D 추진체계 및 투자 현황 15 개발을 수행하도록 한다. 끝으로 산림청은 임업부문 R&D를 관리하며, 산하 국립산림과학원 등에서 연구개발을 수행하게 한다.
2. 농업부문 공공 R&D 예산 현황과 투자실적
2015년 총 국가연구개발비는 18조 8,747억 원으로 2012년에 비해 2조 9,683억 원 증가하여 연평균 5.9% 증가했다. 2012～2015년 기간에 농식 품부와 농진청 및 산림청의 3개 부･청 연구개발비 예산은 국가 전체 연 구개발비의 약 5% 수준에 해당하며, 증가율은 국가 전체보다 약간 낮게 나타난다<표 2-2>. <표 2-2> 부･처별 R&D 추이 단위: 억 원, % 구분 2012 2013 2014 2015 금액 비중 금액 비중 금액 비중 금액 비중 농림식품 부･청* 8,029 5.0 8,439 4.8 8,934 4.9 9,450 4.8 미래부 51,771 32.6 55,457 32.8 60,467 34.3 64,696 34.3 산업부 31,092 19.5 31,246 18.5 31,900 18.1 34,348 18.2 기타 부처 68,172 42.9 73,997 43.9 75,094 42.7 80,253 42.7 합계 159,064 100 169,139 100 176,395 100 188,747 100 주: 농림식품 부･청은 농식품부, 농진청, 산림청을 포함함. 자료: 미래창조과학부･한국과학기술기획평가원(각 연도a). 농식품부 및 산하 외청의 R&D 투자규모는 2016년 9,531억 원으로 부･ 청 전체 예산의 5.5% 수준에 해당하며, 2012년 이후 연평균 4.4% 증가한 것으로 나타난다. 2016년의 경우 농림식품부문 R&D 예산의 66.2%가 농진 청, 22.9%가 농식품부, 10.9%가 산림청으로 배분되어 투자되었다<표 2-3>.<표 2-3> 농림업 R&D 투자 추이 단위: 억 원, % 구분 2012 2013 2014 2015 2016 금액 비중 금액 비중 금액 비중 금액 비중 금액 비중 농식품부 1,852 23.1 1,930 22.9 2,055 23.0 2,242 23.7 2,184 22.9 농진청 5,333 66.4 5,600 66.4 5,921 66.3 6,131 64.9 6,308 66.2 산림청 844 10.5 909 10.8 958 10.7 1,077 11.4 1,040 10.9 합계 8,029 100 8,439 100 8,934 100 9,450 100 9,531 100 자료: 농림축산식품부(2016, 2017). 농림식품부문 공공 R&D 예산이 전체 농림업 예산에서 차지하는 비중 은 2013년 5.1%에서 2016년 5.5%로 증가했다가 2017년 5.4%로 약간 줄 어 전반적으로 5.5% 수준에 정체되어 있다<표 2-4>. 이를 통해 제2차 종 합계획에서 목표로 한 2019년까지 R&D 비중 10% 확대는 실현되기 쉽 지 않을 목표치로 생각된다. <표 2-4> 농림식품부문 R&D 예산의 전체 예산 대비 비중 단위: 억 원, % <표 2-5>에 나타난 2017년도 4대 중점분야 투자예산을 보면, 이 분야 의 투자비중 목표가 56%가 됨을 알 수 있는데, 이는 전년도 대비 1.6%p 확대된 것이다. 2017년도 증가율은 전년도(2016년) 증가율 1.7%p와 유사 한데, 이러한 증가 추세로는 4대 중점분야 투자 비중 확대 목표(2019년 65%)에 도달하기 쉽지 않을 것으로 보인다. 구분 2013 2014 2015 2016 2017 농림식품 R&D 예산(A) 8,439 8,934 9,450 9,531 9,489 농식품부, 양청 전체 예산(B) 164,443 167,258 172,301 172,794 174,159 A/B 5.1 5.3 5.5 5.5 5.4 자료: 농림축산식품부(2017: 14).
농업부문 공공 R&D 추진체계 및 투자 현황 17 <표 2-5> 2017년도 4대 중점분야 투자예산 단위: 억 원, %, %p 구분 2016 2017 (B-A)증감 예산 비중(A) 예산 비중(B) 글로벌 경쟁력 강화 1,791 18.8 1,841 19.4 0.6 신성장동력 창출 1,569 16.5 1,556 16.4 -0.1 안정적 식량 공급 1,130 11.9 1,120 11.8 -0.1 국민행복 제고 693 7.3 797 8.4 1.1 4대 중점분야 합계 5,183 54.4 5,314 56.0 1.6 기타* 4,348 45.6 4,175 44.0 -1.6 총계 9,531 100.0 9,489 100.0 -주: * ‘기타’는 중점연구분야 외 기초･기반 R&D, 시설장비비, 인건비 등의 합임. 자료: 농림축산식품부(2017: 14). 2016년도 50대 핵심기술에 대한 투자액은 약 3,937억 원으로 당해 농 림업 R&D 투자액의 41.3%에 해당한다. 이는 2015년도의 50대 핵심기술 의 투자비중인 40.5%보다 약간 늘어난 수치이지만, 2019년도 목표치 59%에 도달하기에는 모자라는 추세임을 보여준다<표 2-6>. <표 2-6> 2016년도 50대 핵심기술 부･청별 투자 현황 단위: 백만 원 4대 중점분야 14대 기술분야 50대 핵심기술 투자액 농식품부 농진청 산림청 글로벌 경쟁력 강화 농산업 체질 개선 28,727 40,926 -고부가가치 식품 26,215 12,454 1,410 ICT 융합 13,235 8,910 879 신성장동력 창출 농생명 신소재 1,370 2,850 2,890 농생명 바이오 의약․미용 15,839 22,781 1,659 농생명 유전체 4,103 35,301 1,746 골든 시드 프로젝트 20,484 12,450 1,180 농업․농촌 에너지 1,000 1,222 1,610 안정적 식량 공급 식량자급률 제고 3,170 24,072 300 기후 변화 대응 1,240 16,004 2,409 재해･질병 방제 25,539 8,646 350 국민행복 제고 농업․농촌 가치 제고 1,092 8,667 914 산림 경영 고도화 - - 23,828 안전한 먹거리 생산 7,356 10,653 247 계 (393,728) 149,370 204,936 39,422 자료: 농림축산식품부(2017: 8-10).
수립된 제2차 종합계획에 따르면, 4대 중점분야 내에서 (50대 핵심기술 관련) 분야별 투자 배분은 글로벌 경쟁력 강화 분야가 가장 크게 증가하 고, 신성장동력 창출 분야는 투자의 확대가 거의 이루어지지 않게 계획되 어 있다<표 2-7>. <표 2-5>에 나타난 투자예산 구성은 이러한 계획이 어 느 정도 실행되고 있음을 알 수 있게 한다. <표 2-7> 제2차 종합계획의 4대 중점분야별 투자배분 계획 단위: % <표 2-8> 농진청 제6차 중장기 연구개발계획 예산 단위: 백만 원 구분 2015년 투자비중 2019년 투자비중 글로벌 경쟁력 강화 11.3 22.3 신성장동력 창출 14.1 14.5 안정적 식량 공급 8.7 12.9 국민행복 제고 6.4 9.3 주: 50대 핵심기술에 속한 연구개발의 투자비중임. 자료: 농림축산식품부(2016: 20-22). 사업명 2013 2014 2015 2016 FTA 대응 경쟁력향상 기술개발 15,000 16,057 19,057 21,509 농업시험 및 검정(수입대체경비) 400 200 100 -농자재 관리 및 평가 1,000 1,075 985 4,236 지역농업연구기반 및 전략작목 육성(제주) - 1,198 1,388 1,319 ICT 융합 한국형 스마트팜 핵심기반기술개발 - 2,000 3,000 9,186 이공계대 인턴십 운영 6,100 3,326 3,326 1,827 국제농업기술 협력 3,400 3,664 3,778 3,449 농업기술 경영연구 5,200 5,184 5,353 5,383 시험연구 활동지원 5,900 6,081 6,642 6,339 포스트게놈 다부처 유전체사업 - 8,000 8,000 8,027 농업실용화기술 R&D 지원 9,000 10,500 8,023 8,820 골든 시드(Golden Seed) 프로젝트 7,500 8,500 8,500 8,320 원예특작･축산･농업･식량과학원 기본경비 - 9,692 10,211 10,739 농축산물 부가가치 향상 12,900 12,350 13,300 9,549 가축유전자원 시험장 이전 1,500 18,000 15,661 27,200
농업부문 공공 R&D 추진체계 및 투자 현황 19 (계속) 농진청의 ‘제6차 중장기 연구개발계획’에 따르면, 계획기간의 전반기 (2013～2017) 동안 총 2조 4,218억 원이 R&D에 투자되는 것으로 설계되 었지만, 실제 투자예산은 이를 초과하여 약 3조 원에 달하는 것으로 나타 났다.8 이를 통해 농진청의 R&D 예산 확보에는 문제가 없음을 알 수 있 8 <표 2-8>에 나타난 2013～2016년 기간의 농진청 예산과 2017년도 농진청 R&D 예산 6,356억 원을 합하면 3조 316억 원이 된다(안승구･김주일 2017: 91 참조). 사업명 2013 2014 2015 2016 해외농업기술 개발 지원 14,400 15,614 15,713 16,807 농업첨단 핵심기술 개발 - - 18,746 16,483 농업 기후변화 적응체계 구축 16,700 19,108 19,108 14,585 가금 연구단지 이전 - 0 19,200 -친환경안전농축산물 생산기술 12,900 11,801 20,913 20,096 신품종 지역적응연구 18,500 20,050 21,786 17,831 지역농업연구기반과 전략작목 육성 - 24,029 22,828 21,687 농업정책지원 기술 개발 - - 23,850 18,616 축산연구(축산시험연구) 37,800 38,958 40,003 46,850 작물연구(작물시험연구) 38,900 40,259 41,573 44,179 차세대 바이오그린 21 70,000 66,366 46,000 56,096 원예연구(원예특작시험연구) 47,600 49,083 51,015 56,597 농업기초기반연구 50,500 55,012 57,996 61,341 원예특작･축산･농업･식량과학원 인건비 - 103,140 107,027 112,642 강소 농수익 모델 현장 접목연구 12,100 2,696 - -공자기금으로 차관원금 상환 200 187 - -공자기금으로 차관이자 상환 - 6 - -국책기술 개발 39,800 39,957 - -소속기관인건비 및 기본경비 106,800 - - -지역농업 연구기반 조성사업 12,900 - - -지역농업 연구활성화 지원 - - - -지역전략 작목학연 협력사업 700 - - -지역전략 작목학연 협력사업(제주) 500 - - -할랄농식품 및 농산업기술수출 지원(R&D) - - - 1,042 합계 560,000 592,093 613,082 630,755 자료: 농림축산식품부･농촌진흥청･산림청(2016, 2017).
다. 문제는 농진청의 R&D 투자체계가 농림식품부문 R&D 총괄기관으로 서 농식품부 주관의 ‘제2차 종합계획’과 실제적인 연계를 맺지 않고 있다 는 점에 있다. <표 2-6>을 보면, 농진청이 2016년도에 ‘제2차 종합계획’ 의 50대 핵심전략기술 분야에 약 2,000억 원을 투자하고 있는 것으로 나 타난다. 하지만 이는 농진청의 자체 연구사업 중에서 50대 핵심기술로 분 류되는 분야에 대한 투자액 합계를 의미할 뿐이지 ‘제2차 종합계획’의 추 진과 연계하여 농식품부와 공동으로 투자하는 사업은 골든 시드 프로젝 트 이외에 찾아보기 어렵다.
1. 분석의 목적 및 주요 내용
본 장에서는 우리나라 농업부문 산출과 투입의 변화를 고려하여 2030 년에 달성해야 할 총요소생산성을 추정하고, 이러한 총요소생산성을 달 성하기 위해 필요한 농업부문 R&D 투자 금액을 도출하였다. 이를 위해 먼저 통크비스트(Törnqvist) 지수를 이용하여 투입물과 산출물 지수를 구 축하고, 이를 바탕으로 농업부문 연도별 총요소생산성을 산출하였다. 2030년에 달성해야 할 농업부문 산출은 한국농촌경제연구원 KASMO 모 형이 전망한 주요 농산물 소비량과 OECD가 전망한 우리나라 인구 변화 를 토대로 추정하였으며, 투입은 본 장에서 구축한 투입물지수의 변화 추 세를 이용하였다.농업 R&D의 생산성효과 분석 및 투자수요 전망
제
3
장
2. 자료의 구축
92.1. 통크비스트 지수 및 총요소생산성
농업 생산과정에서는 다수의 투입물이 결합되어 다수의 산출물을 생산하 기 때문에, 지수화를 통하여 관심 있는 수준의 범주로 투입물과 산출물을 적 절하게 통합하는 절차가 필수적이다. 지수의 구축에 있어서는 함수형태의 선 택이 주요 문제가 되는데 본 연구에서는 통크비스트 지수를 사용하였다. 통 크비스트 지수는 Diewert(1976)의 고전적 연구에 의해 초월대수(Translog)형 태의 생산함수와 일치성(exact)을 가지고 있으며 따라서 생산기술에 대해 불 필요한 제약을 가하지 않는 우월한(superlative) 지수라는 것이 알려져 있다. 통크비스트 수량지수는 아래와 같은 식을 통하여 산출된다.
여기서 는 번째 품목의 수량, 은 하위품목의 수를 나타낸다. 는 번째 품목의 가액비중으로서
와 같이 정의되며, 는 번째 품목의 가격을 의미한다. 한편, 가격지수는 총생산액 또는 투입액을 수량지수로 나눔으로써 얻어지 는 암묵적 가격지수(implicit price index)를 활용한다.가. 산출물지수
산출물은 권오상 외(2015)에 따라 <표 3-1>과 같이 분류하였다. 다만, 이 연구에서는 해당 분류대로 자료를 2년 연장하였으며, 맥류와 잡곡류, 두류와 서류를 각각 다시 합쳐 총 7개 산출물군을 분석에 활용하였다.
농업 R&D의 생산성효과 분석 및 투자수요 전망 23 자료: 권오상 외(2015). 자료는 주로 ｢농림축산식품통계연보｣ 및 ｢농림업생산지수｣를 활용하여 구축하였다. ｢농림축산식품통계연보｣를 통해서 전 품목의 생산액과 주요 작물의 생산량을 확보하였고, ｢농림업생산지수｣를 사용하여 기존에 구축된 수량지수를 보완하였다. 생산량 통계가 미비한 경우 농림업생산지수를 우 선적으로 사용하였으며, 구체적으로 아래와 같이 적용하였다. ･ 자료의 연장: 우엉, 토란, 한육우, 돼지, 산양, 닭, 오리, 계란, 기타란, 벌꿀, 양송이, 화훼류 ･ 대체(일부 또는 전체): 가지, 토끼, 녹용, 엽연초, 인삼 산출물군별 생산액 기준 비중 변화는 <그림 3-1>과 같이 계측되었다. 육 류의 증가세와 미곡의 감소세가 가장 두드러지며, 채소류는 증가하던 추세 가 1990년대 이후 정체하는 것으로 나타났다. 산출물 세부품목 미곡 미곡 맥류 맥류(겉보리, 쌀보리, 맥주보리, 밀, 호밀) 잡곡류 잡곡류(조, 수수, 옥수수, 메밀) 두류 두류(콩, 팥, 녹두, 기타두류(강낭콩, 동부 등)) 서류 서류(감자, 고구마) 과실류 과실류(사과, 배, 감, 포도, 복숭아, 감귤) 채소류 채소류(무, 배추, 양배추, 파, 생강, 양파, 마늘, 오이, 호박, 참외, 수박, 토마토, 고추, 시금치, 당근, 딸기, 상추, 가지, 미나리, 우엉, 토란) 축산 가축(한우, 젖소, 비육우, 돼지, 염소, 사슴, 양, 토끼, 닭, 오리, 메추리, 말), 축산물(계란, 기타란(오리알, 메추리알 등), 우유, 벌꿀, 산양유, 녹용) 기타 (특용･전매･잠견･화훼) 특용작물(면화, 참깨, 들깨, 유채, 땅콩, 양송이), 전매작물(엽연초, 인삼), 잠견, 화훼 <표 3-1> 산출물의 분류표
<그림 3-1> 생산액 기준 산출물군별 비중변화 산출물지수는 1971년부터 구축하였으며 산출물군별 수량지수의 변화는 <그림 3-2>와 같이 도출되었다.10 맥류･잡곡류, 두류･서류의 경우 생산량 이 계속해서 줄어든 것으로 나타났다. 미곡의 경우 1980년대 중반까지 생 산량이 늘어나다가 이후 감소하였다. 과실류, 채소류, 육류의 경우 지속적 으로 생산량이 늘었다. 10 자세한 수량지수는 <부표 1>에 제시되었다.
농업 R&D의 생산성효과 분석 및 투자수요 전망 25 <그림 3-2> 산출물군별 수량지수의 변화(2010=1) 산출물지수는 연평균 2.14%의 성장률을 기록하였다. 가장 가파른 성장 을 보여준 품목군은 육류(연평균 5.35%)이며, 과실류(연평균 5.09%)가 뒤 를 이었다. 위 산출물군별 수량지수를 이용하여 산출물군별 가격지수를 도출할 수 있으며, 이는 <부표 2>와 같이 정리된다. 모든 금액은 GDP 디플레이터를 통해 2010년 실질금액으로 환산되었으며, 따라서 산출된 가격지수는 2010 년 실질가격으로 환산된 각 산출물군의 가격을 의미한다. 구체적으로 농 축산업 산출물 전체의 가격은 1971년 대비 약 20% 정도 하락하였으며, 두류･서류와 기타 품목을 제외한 모든 산출물군의 가격이 하락한 것으로 나타났다.
나. 투입물지수 투입물의 분류 역시 권오상 외(2015)의 분류를 따르며, 기존의 연구들과 농업 생산구조의 특성을 반영하여 기본적으로 자본(K), 노동(L), 토지(A), 중간투입물(M)의 4가지 대분류로 분류하여 구축하였다. 자료: 권오상 외(2015). 자본의 경우 ｢농가경제조사｣를 통해 아래와 같이 자료를 확보하여 지수 를 구축하였다. ① 건물/영농시설: 건물 ② 대식물: 대식물 ③ 대동물: 대동물 ④ 대농구: 기계･기구･비품 자본재 가격지수 또는 투자 디플레이터로는 한국은행의 총고정자본형성 디플레이터(민간)를 이용하였다. 연간 디플레이터를 이용하였으며, 당해 연 도와 이듬해 값을 평균하여 당해 연도 말 지수를 산출하여 사용하였다. 노동의 경우 다음과 같이 자료를 확보하여 지수를 구축하였다. 연간노동 투입시간은 ｢농가경제조사｣ 중 농업노동투하량 항목을 이용하였다. 농가 수 자료는 통계청의 시도별 농가 수 자료를 이용하였고, 남녀 고용노동 임 금은 ｢농림축산식품주요통계｣ 중 농촌임료금 항목과 및 통계청의 ｢농가판 매및구입가격조사｣ 중 농가구입가격지수의 농업노동임금(남･여) 항목을 이용하였다. 토지 자료 구축 시, 지가지수는 연도 말 기준으로 산출을 원칙으로 하였 투입물 세부항목 노동 성별, 고용형태별(자가, 고용) 노동 시간 자본 건물 및 시설, 대동물, 대식물, 대농구 토지 농지 면적 중간투입물 비료, 사료, 농약, 종자 <표 3-2> 투입물의 분류표
농업 R&D의 생산성효과 분석 및 투자수요 전망 27 으며 한국감정원의 ｢지가지수｣ 중 전국 지가상승률을 이용하였다. 명목 토 지스톡으로는 ｢농가경제조사｣ 중 연도 말 토지평가액을 사용하였다. 2003 년부터 비농업용 토지자산도 포함되므로 이를 조정하여 구축하였다. 소비 자물가상승률로는 통계청의 ｢소비자물가조사｣를 이용하였으며, 연도 말 기 준으로 산출하였다. 명목수익률은 자본스톡과 함께 도출하여 공통으로 이 용하였다. 중간재의 경우, 아래와 같이 자료를 확보하여 지수를 구축하였다. ① 비료 ∙ 수량: ｢농림축산식품통계연보｣의 비료소비 ∙ 가격: ｢농림축산식품주요통계｣의 화학비료 판매가격, ｢비료연감｣의 염화칼리가격 ② 사료 ∙ 수량: ｢농림축산식품통계연보｣의 배합사료 생산실적 ∙ 가격: ｢농림축산식품주요통계｣의 배합사료 가격동향 ③ 농약 ∙ 수량: ｢농림축산식품통계연보｣의 농약출하11 ∙ 금액: ｢농림축산식품통계연보｣의 농약출하 ④ 종자 ∙ 금액: ｢농가경제조사｣ 중 호당 종자비 ∙ 가격지수: ｢농가판매및구입가격조사｣의 농가구입가격지수, 종자 투입물별 비중 변화는 <그림 3-3>과 같이 도출되었다. 토지와 노동의 투 입비중은 대체로 감소 추세이며, 중간재 투입액은 증가하던 것이 최근에 정체되고 있다. 네 가지 투입요소의 비중순서는 토지, 중간재, 자본, 노동 순으로 2007년 중간재의 비중이 자본을 앞지른 이후 변화하지 않았다. 11 출하량을 소비량으로 간주한다.
<그림 3-3> 투입물별 비중변화
농업 R&D의 생산성효과 분석 및 투자수요 전망 29 투입물지수는 1971년부터 구축되었으며, 투입물군별 수량지수는 <그림 3-4>와 같이 도출되었다.12 총투입물지수는 연평균 0.84%의 성장률을 기록 했으며, 개별투입물군의 경우 자본(5.72%)과 중간재(4.74%)의 순으로 빠르 게 증가하였다. 산출물과 마찬가지로 투입물군별 수량지수를 이용하여 투입물군별 가격 지수를 도출할 수 있으며, 이는 <부표 4>와 같이 정리할 수 있다. 투입물 가격지수 역시 GDP 디플레이터를 통해 2010년 기준 실질가격으로 환산하 였다. 총투입물가격지수는 연평균 0.65%의 성장률을 기록하였다. 노동투 입의 가격이 가장 큰 폭(연평균 4.07%)으로 증가하였으며, 토지의 가격지 수가 1.42%의 연평균성장률을 기록하였다. 자본투입의 가격은 연평균 -3.52%의 증가율을 기록하였으며, 중간재의 가격은 1990년대 중반까지 빠 른 속도로 하락하였으나 최근 다시 증가하여 연평균 -0.14%의 증가율을 나타낸다. 다. 총요소생산성 생산된 전체 산출물을 , 투입물을 라고 할 때 총요소생산성(Total Factor Productivity: TFP)은 아래와 같이 정의되며, 이는 흔히 로그를 취한 뒤 시간에 대해 미분한 성장률을 이용해 계측한다. 구체적으로, 총요소생산성(TFP)의 증가율은 앞서 구축한 산출물과 투입 물 수량지수를 이용하여 아래와 같이 도출할 수 있다.
