지속성장을 위한 중‧장기 거시정책
I. 문제의 제기: 4%대 성장의 함의 1. 소득 및 고용에 미치는 영향
□ 소득 증가 속도 둔화 및 분배 악화 2. 저성장이 재정에 미치는 영향
□ 복지비용 증가 및 세수 감소 3. 저성장과 저축, 투자, 경상수지
□ 저축과 투자
□ 경상수지 흑자의 축소 4. 저성장과 이해집단 대립 첨예화
□ 고조되는 이해집단 갈등과 정부의 조정기능의 저하
Ⅱ. 정책대안: 국가 경쟁력 제고를 위한 거시경제적 정책 대응 1. 안정된 거시경제환경 조성을 위한 통화‧재정 정책운용
□ 통화정책에 치중한 거시경제 운용의 한계
□ 재정 건전성을 중시하나 경기조절기능 제고 필요 2. 복지재정의 지속가능성 확보
3. 인기영합보다 공정성을 중시하는 대승적 정부 조정기능 강화 4. 일자리 창출
5. 투자 증대를 통한 성장잠재력 향상
□ 물적 자본축적의 중요성에 대한 새로운 인식
□ 투명한 경제정책의 확립과 실시
□ 기업활력 제고와 기업가정신의 고취
□ 시설투자 및 R&D 투자에 대한 조세유인 확대 필요
□ R&D에 대한 지속적인 투자촉진과 정부의 적극적 역할증대가 요구됨
I. 문제의 제기: 4%대 성장의 함의
－ 외환위기 이후 발표된 대부분의 한국경제 중장기 전망은 향후 경제 성장률 추세가 4%대로 하락할 것으로 보고 있음. 이런 관측이 정확한가를 따지기 에 앞서 본고는 과연 경제성장률이 6%대에서 4%대로 2%p 낮아졌을 때 예 상되는 우리경제의 문제와 저성장 도래시기를 늦출 수 있는 정책의 면모를 살펴보는 것이 의의가 있음.
1. 소득 및 고용에 미치는 영향
□ 소득 증가 속도 둔화 및 분배 악화
－ 2002년 우리의 명목 GDP가 약 600조원이었는데 성장률이 6에서 4%로 낮아 지면 국민총생산이 연간 12조원 정도가 덜 늘어남.
∙약 2,200만에 이르는 근로자 1인당 연간 소득이 약 50~60만원 정도 덜 증가함.
∙위와 같은 추계는 외환위기 이후 노동소득분배율(국민소득 중 노동소득의 비율) 증가세가 둔화되고 있는 상황을 더 가시화시킬 전망. <그림 1>에서 볼 수 있는 바와 같이 노동소득분배율은 2001년 62%이었으나 2002년에는 60.9%로 낮아졌음.
－ 고용의 경우 대개 1%의 실질GDP 증가가 약 6만5천 개의 신규 일자리를 창출한다고 보는데 성장률 2% 차이면 연간 약 13만개의 일자리가 더 만들 어짐.
∙근래 경기위축이 심각해지면서 청년층 실업이 8%를 넘어서고 있는 때에 작은 수치가 아님. 특히 저성장 추세가 길어지면 신규고용 하락추세가 뚜렷해져 평균 실업률은 지금의 3%대 보다 최소 1~2% 정도 더 올라갈 것임.
<그림 1> 외환위기 이후 노동소득분배율 및 지니계수 추이
58 60 62 64
1997 1998 1999 2000 2001 2002
%
0.27 0.29 0.31 지니계수(우축) 0.33
노동소득분배율( 좌축)
∙10년 이상의 기간을 고려하면 인구감소추세가 본격적으로 나타나면서 청년실업 문제는 자연히 해소될 전망. 하지만 그런 변화가 본격화되기까지 일자리 감소는 심각한 경제적, 사회적 문제를 초래할 것임.
－ 노동시장에서 임금과 고용사정은 크게 두 가지의 상반된 모습을 보일 수 있음.
∙첫 번째는 임금 상승률의 둔화되는 반면 안정된 고용수준이 유지되는 것임. 두 번째는 임금은 경직한 추세를 보이는 반면 고용상황이 악화되는 것임.
∙평균 실업률이 높아지면 대체로 임금유연성 증대를 기대할 수 있지만 근래 더 욱 경화(militant) 되고 있는 요즈음 노조의 성향을 감안하면 예측하기 어려움.
∙최근 노조활동이 강화되고 있는 한국의 현실은 임금의 유연한 수급조정기능을 기대하기 어렵게 하고 있음. 구직자가 증가하는 가운데 임금이 높게 유지된다면 자연히 신규 정규직고용이 낮아질 것임. 따라서 <표 2>에서 볼 수 있는 바와 같이 외환위기 이후 더욱 높아지고 있는 비정규직 고용이 상대적으로 늘면서 고용구조 악화를 심화시킬 전망
<표 1> 외환위기 이후 취업자 비중 추이
(단위: %) 1997 1998 1999 2000 2001 2002
피용자/총취업자 63.2 61.7 62.4 63.1 63.3 64.0
임시․일용근로자/피용자 45.7 46.9 51.6 52.1 50.8 51.6
상용근로자/피용자 54.3 53.1 48.4 47.9 49.2 48.4
무급가족종사자/총취업자 9.0 10.2 9.5 9.1 8.6 8.1
여성취업자/총취업자 41.2 40.6 41.1 41.4 41.7 41.6
여성경제활동참가율 49.8 47.1 47.6 48.6 49.2 49.7
∙2001년과 2002년 8월에 행해진 통계청의 경제활동인구 부가조사 결과에 따르면 상용근로자 대비 임시‧일용근로자 월평균임금수준은 50% 수준에 불과. 고용구조 의 질적 악화는 지속적으로 임금구조와 소득분배에 악영향을 미칠 것으로 보임.
－ 실제로 소득불평등도를 나타내는 지니계수가 1997년 0.28에서 2001년에는 0.32로 외환위기 이후 지속적으로 악화되었는데 이는 저소득층 가계의 실질 소득이 감소하여 빈곤층이 증대하고 있음을 보여줌(<그림 1> 참조).
2. 저성장이 재정에 미치는 영향
□ 복지비용 증가 및 세수 감소
－ 저성장추세는 재정 전반에 두 가지 경로로 영향을 미칠 것임. 첫 번째는 소 득감소에 따른 세수 감소임. 두 번째는 평균 실업률 증가와 더불어 각종 복 지관련 정부의 지출이 늘면서 통합재정상의 정부예산 부담이 늘게 됨.
∙세수의 경제성장 탄성치는 1.2로 추정되고 있음. 따라서 2003년을 예로 들었을 때 실질 성장이 2% 낮아지면 명목 GDP 성장률도 같은 규모로 낮아짐(연간 3%
의 물가상승 가정). 이 경우 세수는 약 2.4% 낮아지게 됨. 물론 이런 추세는 지 속적으로 세수감소 압박을 가할 것임.
∙반면 실업문제의 악화는 일차적으로 고용보험의 기금 지출 증대를 초래할 것임.
이와 더불어 이차적으로 실업자들의 고용소득감소에 따른 저소득층 확산에 따
른 사회보장성 지출이 늘어나게 됨.
∙이런 추세는 벌써 정부재정에 나타나고 있음. <표 2>에서 볼 수 있는바와 같이 중앙정부 세출 및 순융자 중 사회보장성 지출이 차지하는 비중이 1995년의 경 우 교육관련 지출의 1/2에 지나지 않는 GDP 대비 1.7%에 그쳤음. 하지만 2000 년의 경우 사회보장성 지출이 전체 지출의 15.3%, 동 년 GDP 대비 3.7%에 달 하였음.
－ 선진복지국가로의 변신과정에서 이런 변화는 불가피한 현상일 수 있음. 하 지만 문제는 관련 비용의 증가추세임. <표 2>에서 볼 수 있듯이 사회보장 성 지출의 증가속도는 경상 GDP나 정부지출의 증가속도를 크게 상회하고 있음.
∙협의의 정부일반예산의 범위를 넘어 각종 기금 및 건강보험재정 지출까지 포함 할 경우 1999년 기준 복지재정규모는 GDP 대비 11.8%에 이름. 선진국들과 비교 하면 아직도 크게 낮은 수준이지만 현재의 제도를 유지하더라도 제도의 성숙, 인구구조의 고령화 등으로 인해 2030년경이 되면 우리나라의 복지재정규모는 GDP 대비 약 25%에 이를 전망
－ 아울러 실업문제 악화는 고용소득감소를 통해 사회보장제도와 관련된 각종 기금에 대한 가입자(국민)의 기여도를 낮춤.
－ 이에 따라 각종 기금의 성격을 더욱 pay-as-you-go로(fully-funded에 반대되 는 개념) 전환시킬 것임. 통합재정의 악화는 결국 각종 세금의 증가로 이어 져 납세자들의 부담증가로 귀착될 것임.
∙벌써 건강보험, 공무원연금, 군인연금 등은 재정이 고갈되었고 사립학교 교직원 연금과 국민연금은 각각 2019년과 2048년경 재정이 고갈될 것으로 예상됨.
∙건강보험의 경우 2001년에 재정이 고갈되어 2002년 말 현재까지 총 2조 8천억 원이 넘는 적자가 발생하였고 지금까지는 CP 발행 등으로 적자를 보전하고 있 는데 이러한 적자기조는 장기화될 전망임.
∙군인연금은 1977년 재정이 고갈된 이래 매년 6천억∼9천억 가량의 적자를 조세 로 조달되는 일반회계 예산으로 보전하고 있음.
∙공무원연금은 1999년 재정이 고갈된 이래 연간 1조 5천억원 가량의 적자를 일 반회계예산으로 보전하고 있음.
∙보수적으로 추계된 각 공단의 재정전망에 따르더라도 현재의 구도를 유지할 경 우 사립학교교직원 연금은 2019년경에, 국민연금은 2048년경에 재정이 고갈될 것으로 예상됨.
<표 2> 최근 중앙정부 세출 추세
(단위: 10억원, %)
1996 1997 1998
금액 구성비 증감률 금액 구성비 증감률 금액 구성비 증감률
가. 중앙정부세출 및
순융자 합계 83,841 99,150 112,435
사회보장 7,884 9.4 4.0 9,631 9.7 0.3 12,252 10.9 1.2 교육 14,435 17.2 -0.8 16,249 0.2 -0.8 16,730 14.9 -1.5 경제사업 21,965 26.2 -1.3 24,334 0.2 -1.7 30,245 26.9 2.4 국방 12,553 15.0 -0.7 13,160 0.1 -1.7 13,621 12.1 -1.2
나. 명목 GDP 418,479 453,276 444,367
사회보장 1.9 1.2 2.1 0.0 2.8 0.6
교육 3.4 0.0 3.6 0.0 3.8 0.2
경제사업 5.2 -5.0 5.4 0.0 6.8 1.4
국방 3.0 0.1 2.9 0.0 3.1 0.2
1999 2000 2001
금액 구성비 증감률 금액 구성비 증감률 금액 구성비 증감률
가. 중앙정부세출 및
순융자 합계 118,177 126,786 158,130
사회보장 14,704 12.4 1.5 19,343 15.3 2.8 18,414 11.6 -3.6 교육 17,689 15.0 0.1 19,373 15.3 0.3 22,924 14.5 -0.8 경제사업 32,507 27.5 0.6 31,954 25.2 -2.3 41,793 26.4 1.2 국방 13,199 11.2 -0.9 14,397 11.4 0.2 15,721 9.9 -1.4
나. 명목 GDP 482,744 521,959 551,558
사회보장 3.0 0.3 3.7 0.7 3.3 -0.4
교육 3.7 -0.1 3.7 0.0 4.2 0.4
경제사업 6.7 -0.1 6.1 -0.6 7.6 1.5
국방 2.7 -0.3 2.8 0.0 2.9 0.1
3. 저성장과 저축, 투자, 경상수지
□ 저축과 투자
－ 우리나라의 GDP 대비 투자율은 아직까지 세계적으로 높으나 1997년 외환 위기 이후 하락세를 보이고 있음. 동시에 소비가 GDP에서 차지하는 비중 이 근래에 높아져 약 60%에 육박했는데 소비가 는다는 것은 저축률 하락을 의미하고 아울러 투자의 감소로 연결됨.
∙물론, 국내투자활동을 위한 재원은 국민저축이외에도 해외자본의 유치를 통해서 도 가능함. 하지만 우리나라는 경제발전과정에서 투자재원의 부족분을 해외자본 에 의존한 결과로 인하여 만성적인 경상수지 적자문제를 짊어질 수밖에 없었음.
이러한 고질적인 폐해는 결국 IMF 외환위기를 촉발시키는 근본적인 원인을 제 공하였음.
∙따라서 외환부족 문제를 야기시키지 않고 국내투자를 활성화시키기 위해서는 국내투자율 수준에 대응하는 국민저축률 수준이 뒷받침되어야 함.
－ 저금리 기조의 정착에 따라 가계의 저축유인이 줄어들면서 우리나라의 저 축률이 2001년 이후 빠른 속도로 떨어지고 있는 현상이 나타나고 있음.
∙IMF 외환위기 이후에도 32∼33%대의 저축률이 2001년도에는 30% 이하로 하락 하였고 2002년 상반기에는 26.9%를 기록
∙부문별로는 개인 및 기업을 포함한 민간저축률이 크게 떨어져 총저축률 하락을 주도
<표 3> 총저축률과 부문별 저축률 추이
(단위: %)
1980 1988 1997 1998 1999 2000 2001 2002
총저축률 24.4 40.5 33.4 33.9 32.9 32.4 30.2 29.2
민 간 19.1 32.8 22.8 24.4 23.2 19.3 17.6 16.5
정 부 5.2 7.7 10.6 9.6 9.7 13.0 12.6 12.7
주: 총저축/국민총처분가능소득
□ 경상수지 흑자의 축소
－ 총저축률의 하락으로 저축‧투자격차(총저축률-국내총투자율)도 IMF 외환위 기 이후 경상수지 흑자로 큰 폭의 정(+)의 격차를 보였으나 최근 그 격차가 현저히 줄어들고 있음. 향후 저축률이 추가 하락시에는 부(-)의 격차로 전환 되어 경상수지 적자의 가능성도 엿보임.
<표 4> 국내총투자율 및 저축‧투자격차 추이
(단위: %, %p) 1986∼89 1990∼97 1997 1998 1999 2000 2001 2002 국내총투자율
1)31.2 37.0 34.4 21.3 26.9 28.3 27.0 26.1 저축-투자격차
2)6.7 -1.6 -1.0 12.6 6.0 4.1 3.2 3.1 경상수지비율
3)5.5 -1.8 -1.4 12.9 6.1 2.7 1.9 1.3 주: 1) 국내총자본형성/국민총처분가능소득
2) 총저축률-국내총투자율
3) 경상수지(경상계정잉여)/국민총처분가능소득
<그림 2> 총저축률 및 국내총투자율 추이
0 .0 5 .0 1 0 .0 1 5 .0 2 0 .0 2 5 .0 3 0 .0 3 5 .0 4 0 .0 4 5 .0
1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001
총 저 축 률 총 투 자 율
－ 저축 감소의 여파로 가계부문의 금융자산, 부채구조가 악화되고 있음.
∙<그림 3>에서 볼 수 있듯이 2000년 이후 가계자산/부채 비율이 빠르게 악화되 고 있음. 여기에는 최근 몇 년 사이에 은행의 가계대출이 늘어난 것이 중요하게 작용했으나 저축감소도 중요하게 기여했음.
∙이런 상황은 2003년 초에 볼 수 있듯이 민간부문의 구매력 약화로 연결되어 급
격한 소비위축을 불러올 수 있음. 저축 하락에 따른 가계 금융구조 악화가 독자 적인 거시경제 불안정 요인으로 등장함.
<그림 3> 금융자산/금융부채 비율(개인부문)
1 .8 0 1 .9 0 2 .0 0 2 .1 0 2 .2 0 2 .3 0 2 .4 0 2 .5 0
1 9 9 0 1 9 9 2 1 9 9 4 1 9 9 6 1 9 9 8 2 0 0 0 2 0 0 2
9 7 년
9 7 년 보 다 낮 은 수 준
－ 장기화되고 있는 투자부진은 단기적으로는 경기부진을 심화시키고 중장기 적으로 우리의 잠재성장력에 부정적 영향을 끼침.
∙국민소득 계정상의 감각상각, 즉 마모되어 없어지는 고정자본과 신규투자의 비 율이 외환위기 이전까지 30%를 하회하였으나 1998년 이후 40%를 상회하고 있 음. 총 자본 stock의 증가세가 그 만큼 둔화되고 있다는 것임.
<그림 4> 총자본감가상각/신규투자 비율 추이(1980∼2002, 명목)
25 30 35 40 45 50
' 81 ' 83 ' 85 '87 ' 89 ' 91 ' 93 '95 ' 97 ' 99 ' 01
%
∙신규투자의 구성을 보면 과거에 비해 주거용 건축 부분이 차지하는 비중이 상 대적으로 높아지고 있음. 주거관련 투자는 시설투자에 비해 상대적으로 생산잠 재력에 기여하는 바가 낮음. 따라서 생산력과 관련이 높은 분야의 투자 감소추 세는 위에서 본 것 보다 더 심각함.
∙총고정자본량은 경제 전체의 잠재생산능력을 결정하는 주요 변수이기 때문에 이 런 추세는 결국 잠재생산력 저하로 이어질 것임. 앞으로 예상되는 경제활동인구 감소를 염두에 두면 자본량 축적을 가속화 시켜야 성장추세를 유지할 수 있음.
4. 저성장과 이해집단 대립 첨예화
□ 고조되는 이해집단 갈등과 정부의 조정기능의 저하
－ 정치적인 이해갈등 조정 부재가 국가경제의 효율성을 저하시키는 사례가 확산되고 있음. 크고 작은 각종 이해집단의 집단이기주의적 행태는 지방자 치제가 실시된 ‘문민정부’ 이후 더욱 극심해지고 있음. 하지만 이들 이해조 정의 최종 조정자인 정부는 합리적인 조정기능을 수행하지 못해 문제가 더 욱 악화되고 있는 양상
－ 첫 번째 경우의 대표적인 예로 자유무역협정체결에 대한 농업부문의 저항 을 들 수 있음. 대외의존도가 높은 한국은 자유무역확산의 수혜국임. 하지 만 근래 FTA 논의와 관련하여 농업부문의 반대가 제일 큰 장애요인이 되 고 있음.
∙지역경제협력이 정부의 주요 국정방향임에도 불구하고 농업부문의 저항이 걸림 돌이 되어 본격적인 추진에 어려움을 겪고 있음. 한-칠레 FTA, 한-중국 마늘협 정 등에서 볼 수 있듯이 정부의 체계적인 대응책이 부재. 반면 반 FTA 진영은 더욱 조직적화 되고 있어 향후 경협확대 전망을 어둡게 하고 있음.
－ 농업부문 이외에도 여러 분야에서 시장개방에 대해 독자적인 논리를 앞세
워 반대하는 예가 많음. 교육부분이 좋은 예임.
∙국내에서 제공되는 교육서비스에 대한 불만족이 조기유학의 형태로 표출되고 있음. 만약 조기유학으로만 해결되는 교육소비자의 수요를 국내에서 충족시킬 수 있으면 국내 교육분야 경제활동이 증대할 것임. 보아 외국 교육기관의 국내 진입허가는 수입대체전략(즉, 서비스수지 개선)으로 볼 수 있음.
－ 정부자료에 따르면 지방자치제도가 실시된 이후 중앙정부와 지자체간, 또는 지자체 사이에 일고 있는 주요 분쟁만도 154건이 됨.
∙언론에 부각된 경우만 보더라도 방사선폐기물처리시설 부지선정 어려움, 경부 고속철도 역사 이름을 둘러싼 천안과 아산시의 갈등, 경기도에서 3년째 지연되 고 있는 수지‧죽전 통합 하수처리장 설치, SARS 환자격리병원 지정 무산 등 지 역적, 분야별로 광범위하게 확산되고 있음.
－ NIMBY(not in my back yard)와 같은 소극적인 갈등 외에도 지방자치단체들 간 재정자립도 향상을 위한 경쟁적 개발추진에 따라 난개발 및 국가적 차원 의 비효율적 중복 투자 등의 문제가 나타나고 있고 앞으로 더 심화될 전망
∙경쟁적인 경제자유구역 설치 요구, 수요가 낮은 중소도시지역의 민간 항공사 강 제취항 등이 예임.
－ 만약 이런 추세가 지속된다면 법치의 퇴색과 기본적인 사회결속(social cohesion)을 약화 시켜 향후 정부에 대한 신뢰저하, 사회적 무질서와 혼란을 증대시킬 것임. 물론 심각한 국가경제효율성 저하가 뒤따를 것임.
Ⅱ. 정책대안: 국가 경쟁력 제고를 위한 거시경제적 정책 대응
1. 안정된 거시경제환경 조성을 위한 통화‧재정 정책운용
－ 외환위기 이후 거시 지표로 본 우리 경제는 불안정성 한층 높아졌음.
∙평균 성장률이 높아지는 것은 바람직하나 한국의 경우 평균 성장률의 증가가 없이 변동폭만 높이면서 거시경제의 위험도를 높이고 있음. 따라서 통화 및 재 정정책은 거시경제 안정성 제고에 목표를 두는 것이 바람직함.
∙거시상황 안정을 도모하면서 평균 성장률을 높이기 위해 잠재성장력 제고 또한 중요한 목표가 되어야 함.
－ 거시경제안정을 도모함에 있어 재정과 통화정책이 병행하여 사용하여야 하 나 재정건전성에 대한 지나친 집착으로 우리나라에서는 통화정책 일변도로 거시정책이 운용되었음.
□ 통화정책에 치중한 거시경제 운용의 한계
－ 재정건전성에 대한 지나친 집착으로 인해 재정정책이 경직적으로 운용되어 왔고 이에 따라 거시경제조절 역할이 미미했음.
∙상대적으로 통화정책의 역할에 대해서는 경기진작/과열예방, 물가안정, 자산가 격조절 등 주문이 과다했음.
－ 이런 우리의 현실은 근래 여러 선진경제들에서 통화정책의 한계가 노정되 고 있는 추세에 비추어 보면 우려할만한 상황임.
∙그 동안 독립된 통화정책을 효율적으로 운용해 온 대표적인 경우인 미국은 현 재 정책금리가 지난 해 이후 40여년만 최저수준에 머물고 있음. 물론 경기 추가
경색을 방지하는 효과가 있었으나 그 자체가 경기 진작의 원동력이 되지 못하 고 있음. 통화정책의 한계를 보여준다 할 수 있음.
∙일본의 경우 10년 넘게 지속된 불황으로 여러 해에 거쳐 제로 정책금리를 지속 하고 있음. 투자와 소비 심리가 극도로 위축되고 부실채권 문제로 은행을 위시 한 금융권의 금융중개(financial intermediation) 기능이 마비된 상황에서 통상적 인 통화정책이 무력화된 경우를 보여주고 있음.
∙유럽지역 역시 독특한 여건에 따라 통화정책에 또 다른 의미의 한계를 보여주 고 있음. 신생 유로貨의 안정성 제고를 위해 물가안정유지를 최우선시하고 있어 EU경제가 경기부진을 겪고 있음에도 불구 금리인하에 나서지 못하고 있음.
－ 선진국의 예가 시사하는 점은 통화정책 일변도의 경기조절노력은 유효성이 떨어질 수 있으며 심한 경우 정책이 무력화될 수 도 있다는 것임. 따라서 재정정책의 거시경제 조절역할 제고는 중요한 과제임.
∙재정정책의 활성화는 재정 및 통화 정책 각각의 장점을 살리고 조화로운 거시 정책 운용을 가능하게 하여 장기적으로 우리경제의 안정성을 향상시켜줄 것임.
－ 바람직한 통화정책의 역할과 관련하여 작금의 지배적인 견해는 물가안정에 중점을 두는 것이 가장 바람직하다는 것임. 우리나라에서도 중장기적인 물 가안정목표를 우선시 하는 접근이 바람직함.
∙이런 결론은 그 동안 여러 선진국에서 통화정책을 적극적인 경기부양 수단으로 사용하려고 하였을 때 생산이나 고용에 지속적인 증대효과가 없는 반면 물가는 가시적으로 불안해지는 것을 경험했음.
∙물론 상황에 따라 한시적으로 통화정책을 경기부양 수단으로 동원할 수 있으나 이런 역할에 한계가 있다는 점을 명심하여야 함. 정책결정이 신속하고 정치적으 로 용이하다는 점을 지나치게 이용한다면 제한적인 통화정책의 유효성마저 잃 어버릴 수 있음.
□ 재정 건전성을 중시하나 경기조절기능 제고 필요
－ 정부재정 건전화는 매우 바람직한 목표임. 하지만 지나치게 경직되게 재정 을 운용하여 경제 상황이 나빠지면 세수감소가 악화되면서 오히려 재정적 자라는 역효과도 나타날 수 있음. 따라서 재정운용의 유연성을 제고할 필요 가 있음. 이를 위해 다음 두 가지 방안을 고려해야 함.
－ 첫째, 중기 재정운영계획 수립이 바람직함.
∙지금과 같이 매년 단위로 재정균형을 판단하는 것이 아니라 3년이나 5년에 걸 쳐 재정의 균형을 도모하는 방식. 영국 등 여러 선진국에서 시행되고 있는 방식 으로 세입, 세출이 경기순환의 어떤 국면에 있는가에 따라 영향을 받는다는 것 을 인정하는 관점임.
∙따라서 경기 위축기와 경기 확장기에 재정이 각각 적자와 흑자를 기록하는 것 을 용인함으로써 재정의 경기 조절 기능을 제고하는 방식
∙EURO 가입국들의 경우도 각국의 재정적자를 경기여건에 따라 3%까지 허용하 고 있음(Resolution of the European Council on the Stability and Growth Packt, Amsterdam, 1997년 6월 17일).
－ 두 번째, 정부 지출 중 생산적인 투자액 규모의 재정 적자를 용인하는 것임.
∙소위 “황금준칙(golden rule)"이라고 불리는 이 준칙은 정부지출이 단순히 고정 비나 소모성이 아니라 사회간접자본형성 등 경제적으로 생산잠재력을 향상시키 는 분야에 이루어지는 경우 해당 금액이 부가가치창출에 기여하는 것이기 때문 에 起債에 의해 재원을 조달하여도 경제학적으로 정당화될 수 있음.
－ 재정정책의 효율성을 제고하기 위해 정부 경제부처의 재편성 바람직. 예산 편성, 집행기능과 거시경제정책 조절기능을 통합하고 만약 부처 거대화가 우려된다면 지금 재경부가 관할하는 금융시장관련 기능을 분리시키는 것도 고려할 수 있음.
∙2000년 말 이후 경기가 부진할 때마다 여러 차례에 걸쳐 재경부 및 예산기획처 장관 등 정부의 고위 정책담당자들이 예산의 조기 집행 등을 통한 재정정책의 팽창기조 전환을 여러 차례 천명
∙하지만 2001년 이후 이루어진 예산집행결과를 보면 중앙정부는 지속적으로 재 정흑자를 기록했을 뿐만 아니라 연중 예산 지출 실적을 보면 조기집행도 이루 어지지 않았음.
－ 현 예산체계의 문제는 단적으로 일단 편성된 후 통제가 어렵다는 점임. 즉 정부가 거시경제에 대한 판단을 바탕으로 예산집행의 속도와 지출내용을 바꿀 수 있는 여지가 없다는 것임.
∙이에 대한 근본적인 수술이 필요함. 즉 필요시 예산과 재정정책을 맡고 있는 부 서가 여타 부처의 경직성 경비를 제외한 사업예산 집행을 관장할 수 있어야 함.
∙이런 체제가 부처의 독립성을 저하시키고 경제부처의 독주를 조장한다는 우려 가 있을 수 있으나 정부조직은 부처나 관료의 고유권역과 평등권을 보장하기 위하여 존재하는 것이 아님.
∙국가경영의 효율성 제고가 제일 중요한 판단기준이 되어야하며 기업이 구조조 정 하듯이 정부 또한 기본책무를 효율적으로 달성하기 위해 필요에 따라 개편 되어야 함.
2. 복지재정의 지속가능성 확보
－ 앞에서 보았듯이 사회보장과 관련된 재정 부담의 증가는 향후 우리경제에 중요한 제약요인으로 부각될 것임.
∙그 동안 선진국의 경험에서 볼 수 있듯이 사회보장예산은 매우 경직적인 지출 임. 경직성 지출의 비율이 커지면 커질수록 이는 재정의 경기조절역할이나 사회 간접자본 투자 등과 같은 경제력을 증대하는 역할을 제약함. 따라서 복지재정의 지속가능성 확보는 시급한 과제임.
－ 재정불안정은 사회안전망으로서의 사회보험의 기능을 약화시킬 뿐만 아니 라 사회보험 자체에 대한 불신을 조장하여 제도자체의 지속가능성을 위협
∙국민연금의 경우 가입대상자의 43% 가량이 실제 보험료를 납부하지 않고 있으 며 17% 가량이 보험료를 체납하고 있어 총 60% 가량의 극히 광범위한 연금사 각지대가 발생하고 있음.
－ 국민연금의 재정불안으로 인한 지속가능성에 대한 불신이 제도의 순응력을 저하시키고 심각한 사각지대 문제를 발생시키고 있음.
∙수익비가 평균 3배에 달하는 고수익 투자임에도 불구하고 보험료 납부를 거부 하는 계층이 광범위하다는 점과 안티 국민연금사이트가 관심을 모으고 있다는 사실은 재정의 지속가능성에 대한 불신 때문임.
－ 재정불안정의 근본원인인 부담과 급여간의 불균형을 해소하는 것이 급선무
∙공적연금의 경우 보험료 납부액의 현재가치 대비 연금급여액의 현재가치인 수 익비가 3∼4배 가량에 달하고 있기 때문에 재정불안의 근본 원인은 저부담-고급 여로 설계된 연금구조에 있음.
∙건강보험의 경우 공급자도 소비자도 진료비를 효율화하려는 유인이 부족한 것 이 근본 문제임.
3. 인기영합보다 공정성을 중시하는 대승적 정부 조정기능 강화
－ 만약 저성장기에 본격적으로 진입하면 각종 정치경제학적 갈등과 대립이 고조되면서 정치지도자들이 점점 포풀리즘적 경향을 보일 것이기 때문에 이에 대한 경계 필요
∙상이한 이해집단이 자기들만의 이익제고를 위해 행동하는 것은 자연스러운 일 임. 이러한 상충되는 이해를 대승적 차원에서 조정하는 것이 정치지도자들의 기
본 책무임.
∙만약 정부가 상이한 이해집단간의 갈등을 해결함에 있어 실정법을 무시하고 특 정집단의 손을 들어주는 방식을 통해 정치 이념적 목적을 달성하려 한다면 위 험한 전례를 남기게 될 것임. 민주적 정치관행의 성숙화를 위해서 법에 의한 해 결과 변화 모색이 필수적임.
－ 시장경제체제를 통해 경제를 활성화시키려면 일관되고 명료한 원칙이 중요 시 되어야함. 기업과 가계 등 경제주체들이 기회주의적으로 행동을 하기 때 문에 만약 공통적으로 받아드려진 법과 원칙이 유명무실해진다면 경제활동 도 극도로 혼란스러워질 것임.
∙초법적이고 원색적인 이익추구가 범람하는 공산주의 붕괴 이후의 러시아의 천 민, 혹은 무법자본주의 (cowboy capitalism)가 법과 원칙이 지켜지지 않는 사회 상을 보여줌.
∙위기와 개혁의 반복을 주기적으로 벌이며 경제상황이 지속적으로 악화되고 있 는 아르헨티나의 경우도 시사해주는 바가 큼. 정치지도자들의 무원칙한 포풀리 즘적 경향이 경제에 어떤 폐해를 가져오는가를 단적으로 보여줌.
－ 개혁을 추진함에 있어 대기업, 관료, 노조 등 파워그룹들의 저항에 대항하 여 싸운다는 투쟁적 자세를 취하기보다는 시장원리에 충실한 장기 비전 제 시와 가시적 성과 창출로 여론의 지지를 얻음으로써 파워그룹의 타성적 행 동이 저절로 약화되도록 하여야 함.
∙정부는 개혁이 법과 규제체계의 대규모 정비과정을 통해서 제도화되는 단계에 이르도록 해야 함.
－ 특히 엄격한 경제적 효율성에 바탕을 둔 정책수립 및 갈등해소노력은 시간 이 지날수록 정부정책에 대한 신뢰를 높이는데 최선의 방책임. 이를 통해 국가경제운용이 대통령 선거를 주기로 크게 흔들리는 큰 의미의 '정치적 경
기순환 (political business cycles)'을 막는데 주력해야 함.
4. 일자리 창출
－ 앞에서 보았듯이 저성장시대의 가장 큰 문제는 고용사정의 악화임. 이는 바 로 근로소득의 악화를 가져오고 소득분배불균형으로 이어짐. 따라서 어떻게 하면 신규고용을 창출할 수 있을까에 대한 근본적인 대비책 마련이 시급한 과제임.
－ 정부기관 등의 공적인 고용을 늘이지 것이 한 가지 방안이나 이런 방식의 비효율성은 북구 복지국가들에서도 시행되고 있지 않다는 것이 반영해주고 있음. 단적으로 고용창출은 민간 기업이 주체임.
∙노동시장의 왜곡을 막고 여성, 청년, 고령자 등의 고용을 자연스럽게 창출하기 위해선, 임금이나 근로여건의 조정 등, 즉 노동시장의 유연성, 특히 임금유연성 을 강화하는 방안을 통해 해소하는 방안 요망
∙시장기능에 의해 고용의 질 향상, 경력단절 완화 등을 해결할 수 있는 노동시장 의 환경 및 인프라를 구축하되, 취약자 고용에 따른 기업부담을 최소화하면서 노사합의에 의해 이들에 대한 지원 및 보호
－ 획일적으로 중장년층의 퇴출을 우선시하는 현행 구조조정 방식은 경제 전 체에 미치는 부담을 고려하면 득보다 실이 많은 방안임.
∙우선 이들은 청년층 보다 국민연금 등 각종 사회보장제도의 수혜연령에 접근해 있어 연기금 재정부담을 고려할 때 누구보다도 더 각종 연기금에 많은 갹출을 해야 할 그룹임.
∙아울러 재직기간을 통해 집결된 인적자본(human capital)이 높은 근로층임. 따 라서 사회전체적인 관점에서 볼 때 이들의 인적자본을 활용하고 경제활동기간 을 늘이는 방안을 마련하는 것이 시급함.
∙중장년층 고용불안의 핵심은 연공서열형 임금구조로 인해 근속기간이 증가함에 따라 생산성에 비해 임금수준이 높기 때문이므로, 임금구조를 생산성과 일치하 여 성과급․직무급으로 전환
－ 청년층의 취업희망 기업의 확대
∙청년층이 취업하기 희망하는 고임금, 고기술, 정규직의 좋은 일자리를 창출하기 위해서는 대기업 및 중견기업의 증가가 요망되므로, 기업규모의 확대가 용이할 수 있는 투자 여건 개선 필요
∙중견기업 및 대기업의 증가는 중장년층의 경력단절 방지 및 고용안정에도 도움 을 줄 것으로 예상
－ 고용구조 개선을 위한 비정규직 고용관련 정책대안 필요
∙비정규직의 근로여건 개선과 함께 비정규직 증가의 근본 원인 해소. 비정규직 근로자의 문제 핵심은 정규직 근로자와의 형평성 문제와 저임금이므로, 생산성 에 기초한 임금구조의 유도 필요
∙또한 비정규직 증가의 근본원인은 정규직에 대한 근로여건이나 복지 및 후생 수준이 생산성과 무관하게 제공되고 있고 정리해고가 용이하지 않기 때문이므 로, 노동시장의 유연성, 특히 임금유연성을 강화하여 해소할 필요
－ 여성인력은 우리나라 인적자원의 마지막 남은 미개척지(frontier)
∙향후 전체인구 중 생산가능인구(15~64세) 비율이 2020년경에는 지금보다(2000년 기준 71.7%) 낮아지기 시작하며 인구고령화가 본격적으로 나타날 전망. 이런 기 본적인 인구구성변화 추세에서 경제활력을 유지하려면 인적자원 활용을 극대화 해야 함.
∙우리의 여성경제활동 참가는 OECD 평균에 비교하더라도 아직 낮은 편임. 대졸 여성의 경우 56%인데 이는 OECD 평균 83%에 비해 매우 낮은 수준임. 향후 잠 재성장률을 높이기 위해서는 현재와 같이 낮은 여성의 경제활동 참가를 큰 폭
으로 높여야 할 것임.
∙정부에서 여성인력 활용을 위해 중점을 두고 있는 채용목표제나 할당제에 의존 하는 것도 한 가지 방안이나 이보다 더 근본적으로 공급과 수요측면의 장애요 인을 제거하는 것이 바람직함.
∙여성인력 공급측면의 제일 큰 장애요인은 보육문제임. 이와 관련하여 공공 및 민 간 보육시설을 확충하는 것이 바람직. 아울러 여성에 대한 탄력적 근무시간제, 직무공유제, 시간제․재택근무 등을 채택하여 탄력적 근무환경을 마련해야함.
∙아울러 여성의 채용이나 승진 등에 있어 사회적 비용이나 인적활용의 비효율성 이 너무 크지 않는 수준에서 한시적․단계적 우대
5. 투자 증대를 통한 성장잠재력 향상
□ 물적 자본축적의 중요성에 대한 새로운 인식
－ 근래에 기술혁신을 통한 총생산성 증가에 대한 관심이 고조되면서 물적 자 본축적이 등한시되고 있음. 하지만 많은 경우 기술혁신은 새로운 투자와 연 관되어 있음.
∙크게 두 가지의 기술혁신이 있음. 첫 번째는 공정과정 개선과 같이 자본재와 무 관한 순수한 기술혁신(disembodied technological innovation)이고 두 번째는 속 도가 빠른 새로운 컴퓨터와 같이 자본재에 내재(embodied technological innovation)되어 있는 것임.
∙따라서 많은 경우에 자본재에 대한 투자는 일부분 새로운 기술에 대한 투자임.
한국의 일본에 대한 자본재 의존도가 지속적으로 높은 이유는 단순 기계에 대 한 수요가 높은 것이 아니라 기계류가 내장하는 기술에 대한 수요 때문이라고 볼 수 있음.
－ 특히 우리나라를 비롯한 동아시아 경제의 성장에서 총요소생산성의 증가보 다는 자본축적이 훨씬 중요하다는 사실이 Young(1994), Kim & Lau(1994)을 통하여 밝혀졌음.
∙G7 선진국의 1960∼90년간의 경제성장 경험에서도 총요소생산성은 경제성장에 대한 기여율이 평균 35%에 불과한 반면, 자본의 경제성장에 대한 기여율은 평 균 54%에 달하였음.
∙한국, 홍콩, 싱가폴, 타이완 등 동아시아 4국의 경우에도 총요소생산성은 경제성 장에 대한 기여율이 평균 14%에 불과한 반면, 노동투입의 기여율은 35%이며 자 본투입의 기여율은 평균 51%로서 경제성장에서 가장 중요한 역할을 하였음.
□ 투명한 경제정책의 확립과 실시
－ 우리 경제의 미래 잠재성장능력을 좌우할 설비투자를 최근 들어 기업들이 기피하는 이유 가운데 하나는 무엇보다도 미래 경제환경이 너무 불확실하 다는 점 때문임.
∙최근 북핵사태 등으로 대내외 여건이 어느 때보다 불확실한 상황으로 전개되고 있어 기업들의 투자마인드는 위축할 수밖에 없는 환경임.
－ 지금처럼 대내외 경제환경에 불확실한 상황에서 정부는 최대한 미래 경제 정책에 대하여 투명한 정책을 일관성있게 추진해야 함.
□ 기업활력 제고와 기업가정신의 고취
－ 투자를 활성화시키기 위해서는 무엇보다 투자활동의 주체인 기업의 활력을 제고하여야 하며, 기업가정신(Entrepreneurship)이 촉진되는 환경을 조성하 여야 함. 투자관련 규제의 완화를 적극 고려해야 함.
∙IMF 외환위기 이후 기업 구조조정과정을 거치면서 축소지향, 안정위주의 경영 방식이 선호되는 분위기는 위험과 모험을 무릅쓰는 기업가정신을 위축시키는 부작용도 초래하였던 것이 사실
－ 기업하기 좋은 환경을 조성하기 위해서는 기업의 투자마인드를 제고시켜주
는 행정지원 시스템의 개선이 요구됨.
∙노사문제에 대한 정부의 일관성있는 정책을 유지하여 노사관계의 안정화 유도
□ 시설투자 및 R&D 투자에 대한 조세유인 확대 필요
－ 현행의 임시투자세액공제 제도의 수정이 필요
∙현행의 임시투자세액공제 제도는 기업의 설비투자액의 7%(중소기업) 또는 3%
(대기업)를 법인세와 사업소득세 중에서 세액공제해주는 제도로서, 거의 모든 투 자에 대하여 일률적으로 세제지원하고 있지만 상시지원이 아닌 한시적인 제도
－ 적용범위를 첨단기술설비, 에너지절약설비, R&D 등 일부 투자에 대하여만 한정시키는 대신 상시 지원제도로 전환을 고려해야 함.
－ 2002년 조세감면특별법 개정으로 축소된 연구․인력개발 설비투자, 연구․
인력개발비, 기술취득에 대한 세액공제율을 재조정하여 확대할 필요
－ 금융 등 서비스업의 정보화 투자도 제조업에 상응하는 세제 지원이 필요
□ R&D에 대한 지속적인 투자촉진과 정부의 적극적 역할증대가 요구됨.
－ R&D 투자는 장기적으로 국가전체에 주는 이익이 큰 공익성을 가지므로 정 부차원에서 정책적 지원이 필요. R&D에 대한 정부지원은 WTO체제하에서 도 일정부분 가능하므로 한도내에서 최대한 지원이 이루어져야 함.
∙미국은 R&D 투자에서 30∼40%대에 달하는 비중을 정부가 부담함으로써 장기 적인 연구개발투자에 정부가 앞장서서 적극 지원하고 있음. 이에 반해 우리나라 는 아직까지 정부부담 비중이 20%대에 머무르고 있는 실정임.
<표 5> R&D 투자 재원
