농지보전부담금 감면제도 개선에 관한 연구

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(1)C2008-8 | 2008. 2.. 농지보전부담금 감면제도 개선에 관한 연구. 김 김 허 허. 태 수 주 윤. 곤 석 녕 진. 연 구 위 원 부연구위원 전문연구원 초빙연구위원.

(2) 머 리 말. 농지보전부담금제도는 외국에 사례가 없는 우리나라 특유의 농지제도이다. 1972년에 제정된 농지보전법에서 최초로 도입된 이래 수 차례의 개정을 거치 고, 또 농어촌발전특별조치법에 근거한 전용부담금제도와 통합되어 실시되어 오면서 농지전용의 억제와 농지 조성 등에 기여해 왔다. 이 제도는 농지를 전용하는 경우 전용자에게 농지조성비용 및 개발수익의 일부를 부담하게 함으로써 불필요한 농지전용을 억제하고, 농지를 전용하는 경 우 확보된 부담금으로 농지 조성이나 개량을 실시하여 생산력을 제고하는 동 시에 영농규모화사업 등에 활용함으로써 농업구조개선에 기여하는 것이 주된 목적이다. 그러나 전반적인 지가 상승에 따른 전용차익 발생과 농업진흥지역 안과 밖 간의 지가격차 확대 등과 같은 경제 여건이 변화함에 따라 획일적인 부과방식 과 감면제도의 확대 등에 의하여 일부 문제점도 노출되고 있다. 즉 지가가 낮은 농업진흥지역 안으로의 전용 압력이 높아지는 문제점도 나 타나고 공시지가가 높은 지역에서는 부담과중으로 인하여 체납 현상이 발생하 고 있다. 또한 장기간의 제도개정을 거치면서 감면제도 확충에 따른 일선 행정 기관에서의 업무상 비효율성도 지적되고 있다. 이러한 문제에 대응하여 이 보고서에서는 농업진흥지역 안의 농지보전, 감면 규정 간소화, 체납 관리 등의 관점에서 현행 농지보전부담금제도의 개선방안을 제시하였다. 세계적인 식량위기적인 상황이 계속되는 가운데 식량자급률 향상 이 요구되고 있다. 이 제도가 농지를 적절히 보전하고 농업구조개선에 기여하 기를 기대한다. 2008. 2. 한국농촌경제연구원장 최 정 섭.

(3) iii. 요. 약. 농지보전부담금제도는 1972년 제정된 ‘농지보전법’에서 출발하여 수 차례의 개정을 거치고, 또 농발법에 근거한 ‘전용부담금제도’와 통합되어 실시되면서 농지전용 억제와 농지조성 등에 기여하고 있다. 이 제도는 농지를 전용하는 경 우 전용자에게 농지조성비용 및 개발수익의 일부를 부담하게 함으로써 농지전 용을 억제하고, 농지조성을 통한 절대면적을 확보하며, 나아가 영농규모화 등 농업구조개선에 기여하는 것이 주요 목적이다. 이 제도는 다른 나라에는 예가 없는 우리나라 특유의 제도이다. 고도 경제성 장 과정에서 농지의 비농업적 수요 증가에 대응하여, 농지 전용을 억제하면서 임야․잡종지 등으로의 전용 유도, 불가피하게 전용되는 농지에 대해서는 대체 농지 조성을 위한 재원 확보, 그리고 감면제도를 통한 기간산업의 육성이나 농 어민 소득증대 등에도 기여하는 것이 주요 내용이다. 특히, 이 제도가 의도하였던 목적에 부합하고 있는지 라는 관점에서 감면제 도는 전용 주체, 국가 기간시설로의 전용, 농업진흥지역 안과 밖의 농지 등에 대한 차별적 부과방식에 대해서는 적극적인 검토를 통하여 개선방안의 제시가 필요하다. 농지보전부담금제도는 부담금의 유형상 ‘원인자부담금’으로서의 성격이 강 하지만, 실제로 이 부담금은 ‘수익자부담금’의 특성도 동시에 가지고 있다. 현 재의 농지보전부담금제도는 농지를 전용하는 자에 대하여 농지감소에 따른 대 체농지 조성비용과 농지보전․관리에 필요한 비용을 농지관리기금에 납입하도 록 하기 때문에 원인자부담금의 형태를 취하고 있다. 동시에 농지보전부담금제 도는 농지전용에 따른 지가상승에 의한 개발이익을 일부 환수한다는 의미도 가지고 있다. 현행 농지보전부담금은 원인자부담금으로 정립되어 있기 때문에 동일한 농지전용 행위에 대해 두 가지 다른 부담금이 부과되고 있다. 즉 농지보 전부담금은 원인자부담금과 수익자부담금이라는 두 가지 성격을 가지고 있다..

(4) iv 유의해야 할 점은 농지보전부담금을 원인자부담금으로 운용할 경우 부담금 의 용도를 농지조성 위주로 사용해야 하지만, 수익자부담금으로 운용할 경우 농지조성과 관련이 적은 농지관리 일반으로 부담금을 사용할 수 있다. 농지조 성사업이 축소되거나 중단되는 것을 상정하는 경우에는 농지보전부담금을 원 인자부담금에서 수익자부담금으로 그 성격을 변경하는 것이 장기적으로 바람 직한 방향이 된다. 농지보전부담금 감면제도의 개선방향은 개발부담금의 감면원칙을 모형으로 해서 농지보전부담금의 감면원칙을 정립할 필요가 있다. 농지보전부담금의 감 면조항을 개발부담금의 감면조항과 유사하게 축소 및 통페합하여 정리한다. 첫째 개발부담금과 대체산림자원조성비의 감면원칙을 모형으로 해서 농지보 전부담금의 감면원칙을 정립하도록 한다. 대체산림자원조성비의 경우처럼 감 면규정을 국가 또는 지방자치단체가 공공 목적으로 전용하는 경우, 중요 산업 시설을 설치하기 위하여 전용하는 경우, 그 밖의 목적으로 전용하는 경우 등으 로 분류한다. 개발부담금의 경우처럼 국가나 지방자치단체가 공공목적으로 농 지를 전용하는 경우에만 부담금을 100% 감면하고, 그 이외의 감면은 50% 감 면을 원칙으로 한다. 둘째 농업진흥지역의 농지전용을 억제하기 위하여 농업진흥지역 안의 농지 전용에는 원칙적으로 감면을 인정하지 않도록 한다. 이에 따라 앞의 두 가지 원칙을 종합할 경우 국가나 지방자치단체의 공공목적 전용에서 대상농지가 농 업진흥지역 밖인 경우에 한해 100% 감면을 허용하도록 한다. 셋째 산업시설 및 기타 용도에 대한 감면규정을 대폭 정비하도록 한다. 이는 개발부담금의 감면원칙과 부합하는 것으로 농지보전부담금의 감면규정을 개발 부담금의 감면규정과 유사하게 축소 또는 통폐합하여 정리한다. 원칙적으로 공 공시설과 신고전용 대상은 감면의 타당성을 인정할 수 있지만, 산업시설에 대 한 감면은 민간 시설소유자의 수익시설에 대한 감면이기 때문에 타당성을 인 정하기 어려운 점이 많다. 이러한 원칙에 따라 현행 60개 감면규정에 대해서는 농업진흥지역 안과 밖에 따라 감면조항을 삭제하거나 감면률을 조정할 필요가 있다..

(5) v 한편 농업진흥지역 안의 농지전용을 억제하기 위하여 농업진흥지역 안의 농 지전용에는 진흥지역 해제절차의 개선이 필요하다. 농업진흥지역 안의 농지라 도 농업진흥지역에서 해제하여 부과되는 사례가 있기 때문에 해제의 경우는 농업진흥지역으로 간주하여 부과해야 한다. 각종 부담금 중에서 농지보전부담금의 징수율이 낮은 편이기 때문에 체납시 연체금을 부과하는 연체요율제를 도입하도록 한다. 이를 통해 농지보전부담금 의 체납을 줄이고 징수액을 증대시킬 수 있다. 연체요율은 다른 부담금제도를 참고로 하는 경우 5%로 하는 것이 하나의 대안이 된다. 연체요율 부과의 다른 대안은 국세징수법(제21조 및 제22조)을 준용하는 경우 납부기한이 경과한 날 로부터 체납부담금에 대하여 3%의 가산금을 부과하고 1개월이 경과할 때마다 체납액의 1.2%를 중가산금으로 부과하는 방식을 들 수 있다. 현행 농지보전부담금의 60개 감면규정 중 12개 규정이 시한부 감면제로 운 용되고 있다. 농지보전부담금의 시한부 감면은 특정 감면규정에 대하여 시행령 부칙으로 특정 시점 이후 효력이 상실되게끔 제도적으로 구성해 놓고 있다. 이러한 형태의 감면제도는 감면규정의 일몰 시점에 시행령의 부칙 개정으로 다시 감면기간을 연장하거나 일몰 시점에 대한 재검토를 요청받게 되는 부담 을 안게 되고, 이로 인한 인력 및 시간상의 낭비가 발생하는 문제점이 있다. 이 를 해소하기 위해 농지보전부담금의 일몰제를 교통유발부담금의 시한부 감면 방식을 원용한 형태로 변경하도록 한다. 즉 농지보전부담금의 시한부 감면에 상한기간(예를 들어 3년)을 두어 시한부 감면이 이를 초과하지 못하도록 한다. 시한부 감면의 개선방안에 대한 구체적 추진절차는 다음과 같다. 농지보전부 담금의 감면원칙에 따라 감면대상 중 시한부 감면에 해당하는 것을 분류한다. 시한부 감면에 속하는 것은 감면기간 상한을 지키도록 한다. 상한기간이 3년인 경우 시한부 감면규정이 발효한 지 2년이 경과한 해의 연말까지 감면효력을 갖 도록 제도를 개선한다. 농업진흥지역에서 농지보전부담금의 감면사유가 발생되는 경우 부담금의 감 면을 허용하도록 한다. 다만 농지전용을 위해 먼저 농업진흥지역을 해지하는 경우에는 해당 농지를 농업진흥지역 농지로 간주하여 부담금을 부과하도록 한.

(6) vi 다. 농업진흥지역 안의 농지전용시 진흥지역 해제절차는 먼저 농지법 제31조 및 동 시행령 제28조의 규정에 의하여 농업진흥지역을 해제 또는 변경하고, 해 당사업의 시행승인을 거쳐 농지를 전용하고 농지보전부담금을 부과‧고지‧ 납 입한다. 그리고 농지보전부담금 부과기준일은 농지법 시행규칙 제39조 부과 기 준일에 의하여 부과하고 있다. 이 과정에서 농지진흥지역 해제와 농지보전부담금의 부과시점의 괴리로 농 지보전부담금의 감면이 적용되는 사례가 있다. 예를 들면 ‘농지보전부담금 감 면대상 및 감면비율’ 제10호의 경우 농업진흥지역안의 경우 감면대상이 아니 지만 진흥지역 밖의 경우 감면율 100%를 적용하고 있다. 농업진흥진역 안의 농지를 전용하는 경우 먼저 농업진흥지역을 해제 한 후 사업허가 및 농지보전 부담금 부과(농지법시행규칙 제39조)를 하기 때문에 100% 감면을 적용받는 문 제가 발생하게 된다. 따라서 농업진흥지역을 보전하면서 농지보전부담금 부담 회피를 방지하기 위해서는 해당 농지를 농업진흥지역 농지로 간주하여 부담금 을 부과하도록 해야 한다. 공시지가는 1년 한번 발표된다. 농지보전부담금 부과에 이와 관련된 몇가지 문제가 발생하고 있다. 전용농지의 공시지가가 없는 경우는 별도의 공시지가 산정절차를 거쳐 허가처리에 소요되는 기간이 수개월에서 6개월까지 지연되는 사례가 발생하고 있다. 또한 새로운 공시지가 발표에 맞춰서 전용신청이 집중 되는 등으로 농지행정업무가 일시적으로 과중되는 등의 문제도 나타나고 있다. 해당농지의 개별공시지가가 없는 경우는 인접 농지의 개별공시지가를 적용하 는 탄력적 방법을 고려하도록 한다. 농지보전부담금제도를 비롯하여 농지전용을 효율적으로 관리하기 위해서는 관련 통계의 신속한 파악과 일체적인 관리가 필요하다. 현재 신고전용을 포함 하여 농지보전부담금이 100% 감면 관련 자료는 대부분이 읍‧면 또는 시‧군에 서 개별적으로 관리되고 있다. 또한 전국적인 농지전용 현황 자료를 파악하기 위해서는 읍‧면에서 시‧군, 시‧도, 농림부로 자료가 취합되기 때문에 빨라야 차년도 7월경에야 통계자료가 확보되는 문제가 있다. 한국농촌공사의 농지전용현황 자료에는 100% 감면자료가 제외되는 등 통계.

(7) vii 자료로서의 유용성이 떨어진다. 농지제도 관련통계의 신속한 파악을 위해서 부 담금 부과통계, 50% 감면통계, 그리고 100% 감면통계를 한국농촌공사에서 통 합 관리할 수 있도록 보고 체계가 개선되어야 한다..

(8) viii ABSTRACT. Research on Improvement Measures for Farmland Preservation Taxes Relief. Farmland Preservation Tax System was established in 1972 based on 'Farmland Preservation Law', and has been revised a few times since then. This law is unique to Korea, and is intended for ① restraining of farmland conversion, ② maintaining of the total areas of farmland by creating new farmlands, and ③ scaling up the agricultural management size, by the means of imposing taxes partially to pay for the creation of farmlands and also to collect a part of the profits stemming from the development of converted farmlands. Farmland Preservation Tax is inherently 'Due imposed on the causer‘ but it has also the characteristics of 'Due imposed on beneficiary'. This is basically dual-taxes in that two different taxes are being imposed on a single act of a farmland conversion. That is, Farmland Preservation Tax is imposed as a tax due on the initiator, and Development Tax is imposed as a tax on the beneficiary. In improving the Farmland Preservation Tax relief act, the relief clauses should be simplified and consolidated as with the relief act on the Development Tax. In principle, the relief would be 100% only when a farmland conversion is for the public purpose of a local government, and 50% for other cases. Firstly, the principle would be based on the tax relief principles used for 'Alternative Forest Resources Creation Fund'. It means that the relief clauses would be classified into three cases: ① When a conversion is for national or local government's public purpose, ② When a conversion is for establishing a main industrial facility, and ③ other cases. As in the Development Tax, 100% relief would apply only when a conversion is for national or local government's public purpose, and 50% would apply in other cases, in principle. Secondly, any farmland conversion within the area designated for agriculture promotion would be excluded from the tax relief. Thirdly, the tax relief for the industrial purposes and other cases should be overhauled extensively. In principle, tax reliefs on public facilities and the farm-dedicated lands that have been reported are justifiable, but tax reliefs on industrial facilities are different cases because the relief is on the private beneficiaries. And remedial measures are needed related to the intentional removal of the status of Farmland Preservation Area solely for a purpose of tax relief. There are cases of such intentional removal for the tax relief purpose, and a tax based on the.

(9) ix original status ought to be imposed even when such a removal has been enacted. Tax collection rate is low with the Farmland Preservation Tax, and so surcharge should be introduced for overdue taxes. Through the measure late payments would be reduced and the total collected amount would increase. Based on the principles of the Farmland Preservation Tax Relief, cases of time-limited relief should be sorted out. In order to update the statistics related to agricultural administration in a timely manner, the system should be streamlined in such a way that Korea Rural Community & Agriculture Corporation is in charge of the related statistics related the conversions. Researchers: Tae-Gon Kim, Soo-Suk Kim, Yoon-Jin Heo and Joo-Nyung Heo Research period: 2007. 9. - 2008. 2. E-mail: taegon@krei.re.kr.

(10) xi. 차. 례. 제1장 서 론 1. 연구의 필요성과 목적 ·················································································· 1 2. 연구의 범위와 내용 ····················································································· 2 3. 연구 방법 ······································································································ 4 제2장 농지전용 실태와 특징 1. 농지문제의 현황 ··························································································· 6 2. 농지전용 실태와 특징 ················································································ 13 3. 휴경농지 및 유휴지 실태 ·········································································· 19 4. 일본의 농업진흥지역제도와 전용 실태 ··················································· 23 제3장 농지보전부담금제도의 변천과 특징 1. 농지보전부담금제도의 개요 ······································································ 28 2. 농지보전부담금제도의 경과 ······································································ 29 3. 농지보전부담금제도의 주요내용 ······························································· 32 4. 농지보전부담금의 부과 및 수납 실태 ····················································· 36 제4장 농지보전부담금 감면제도 1. 농지보전부담금 감면제도의 개요 ····························································· 45 2. 농지보전부담금 감면제도의 확대과정 ····················································· 46 3. 현행 농지보전부담금 감면제도 주요내용 ················································ 52 제5장 농지보전부담금의 감면실태 분석 1. 감면실태 분석 ····························································································· 86.

(11) xii 2. 농지보전부담금 부과실태 ·········································································· 90 3. 농지보전부담금 부과실태 분석(50%) ······················································· 93 4. 지자체 사례분석(100%) ··········································································· 107 5. 시사점 ········································································································ 120 제6장 각종 부담금의 운용 실태 및 감면제도 1. 부담금 제도 운용 현황 ············································································ 123 2. 각종 부담금 부과 및 감면 실태 ····························································· 134 3. 각종 부담금 제도로부터의 시사점 ························································· 141 제7장 농지보전부담금 감면제도의 개선방안 1. 농지보전부담금제도의 특징 ···································································· 146 2. 농지보전부담금제도 개선의 쟁점 ··························································· 149 3. 농지보전부담금 감면제도 개선방안 ······················································· 152 제8장 요약 및 결론 요약 및 결론 ·································································································· 158 부록 부록 1 농지보전부담금 감면대상 및 감면비율 개정경과 ························ 163 부록 2 농지보전부담금 감면조항 사례(화성시), 2007년 ·························· 163 참고 문헌 ··········································································································· 163.

(12) xiii. 표 차 례. 제2장 표 2- 1 농지전용 실태, 2005～2006년 ······················································· 13 표 2- 2. 시도별 농지전용 면적, 1988～2006년 ·········································· 17 표 2- 3. 경기도 시군별 전용면적, 2002～2006년 ······································· 18 표 2- 4. 휴경농지 면적 추이, 1990～2006년 ·············································· 20 표 2- 5. 유휴지 면적 추이, 1990～2006년 ·················································· 21 표 2- 6. 일본의 농업진흥지역 지정현황, 2005. 3. 31 현재 ······················ 24 표 2- 7. 일본의 농지전용 면적 ····································································· 25 제3장 표 3- 1. 납부단체별 농지보전부담금 부과현황 ·········································· 36 표 3- 2. 시도별 농지보전부담금 부과현황 ·················································· 37 표 3- 3. 농지보전부담금 수납방식별 실적 ·················································· 39 표 3- 4. 사유별 농지보전부담금 환급현황 ·················································· 41 표 3- 5. 농지관리기금 운용 현황 ································································· 43 표 3- 6. 농지보전부담금 부과, 수납, 체납 추이 ········································ 43 제5장 표 5- 1. 경기도 농지보전부담금 부과실태, 2006년 ··································· 90 표 5- 2. 농지보전부담금 공시지가 적용율 구분 적용, 2006년 ················· 91 표 5- 3. 농지보전부담금 공시지가 적용율 조정, 2006년 ·························· 92 표 5- 4. 시도별 농지보전부담금 50% 감면실태, 2006년 ·························· 94 표 5- 5. 감면조항별 농지보전부담금 50% 감면실태, 2006년 ··················· 95.

(13) xiv 표 5- 6. 경기도 감면조항별 농지보전부담금 50% 감면실태, 2006년 ····· 98 표 5- 7. 전라남도 감면조항별 농지보전부담금 50% 감면실태, 2006년 ·· 99 표 5- 8. 전라북도 감면조항별 농지보전부담금 50% 감면실태, 2006년 100 표 5- 9. 충청남도 감면조항별 농지보전부담금 50% 감면실태, 2006년 101 표 5-10. 충청북도 감면조항별 농지보전부담금 50% 감면실태, 2006년 102 표 5-11. 농지보전부담금 공시지가 적용율 구분 적용, 2006년 ·············· 103 표 5-12. 농지보전부담금 공시지가 적용율 조정, 2006년 ························ 105 표 5-13. 농지보전부담금 감면율 조정, 2006년 ········································· 106 표 5-14. 농지전용 협의, 2007년 ································································· 108 표 5-15. 농지보전부담금 감면조항 분포 실태(시행령 제52조), 2007년 110 표 5-16. 농지보전부담금 감면조항 사례(화성시), 2007년 ······················· 111 제6장 표 6- 1. 각종 부담금 설치 현황 ································································· 124 표 6- 2. 부담금의 유형 구분 ······································································· 127 표 6- 3. 2006년 부담금 정비방안 ······························································· 132 표 6- 4. 석유수입판매부과금 및 농지보전부담금 부과․징수 실적 ······· 134 표 6- 5. 각종 부담금의 징수율 현황 ························································· 135 표 6- 6. 2006년도 부담금 귀속내역 ··························································· 135 표 6- 7. 각종 부담금의 감면조항수 분포 ·················································· 136 표 6- 8. 개발부담금의 감면사유 및 감면율 ·············································· 137 표 6- 9. 대체산림자원조성비의 감면유형별 감면조항 현황 ···················· 139 표 6-10. 연체요율 운용방식 현황 ······························································· 140.

(14) xv. 그 림 차 례. 제2장 그림 2- 1. 농지매매 추이, 1990～2005년 ······················································ 8 그림 2- 2. 농지감소 내역, 1968～2006년 ······················································ 9 그림 2- 3. 농지감소 내역 추이, 1975～2006년 ············································ 9 그림 2- 4. 주요 국가의 호당 경영규모 비교 ·············································· 11 그림 2- 5. 농가 호당 경영규모 추이, 1970～2005년 ······························· 11 그림 2- 6. 농지전용 추이, 1973～2006년 ···················································· 14 그림 2- 7. 용도별 전용면적, 1973～2006년 ················································ 14 그림 2- 8. 농진안밖별․논밭별 전용면적, 2001～2006년 ························ 15 그림 2- 9. 농지전용면적과 임야전용면적 비교, 1988～2006년 ················ 16 그림 2-10. 경지면적과 농용지구역안 농지면적 추이, 1975～2005년 ······· 25 그림 2-11. 일본의 용도구역별 농지전용면적, 2005년 ································ 26 제3장 그림 3- 1. 농지보전부담금제도 경과 ··························································· 31 그림 3- 2. 납부단체별 농지보전부담금 변화 ·············································· 37 그림 3- 3. 시도별 수납 실적, 2006년 ·························································· 40 그림 3- 4. 지자체별 농지보전부담금 체납현황, 2006년 ···························· 41 그림 3- 5. 시도별 농지보전부담금 환급현황, 2006년 ································ 42 그림 3- 6. 농지보전부담금 부과․수납․체납 추이 ··································· 44 제7장 그림 7 -1. 용도지역별 농지분포 ································································· 150.

(15) 1. 제. 서. 1. 장. 론. 1. 연구의 필요성과 목적. 1.1. 연구의 필요성 ○. 우리나라는 농지전용 규제와 농업진흥지역제도를 통하여 우량농지의 전용 을 제한하여 일정량의 농지를 보전하고 있다. 또한 불가피하게 전용하는 경 우 농지보전부담금을 부과하여 농지의 개량이나 조성을 실시하거나 농업구 조개선사업의 재원으로 활용하는 농지보전부담금제도를 실시하고 있다.. ○. 농지보전부담금제도는 1972년 농지보전법에서 도입된 이후 수 차례를 개정 을 거치고, 또 농어촌발전특별조치법에 근거한 전용부담금제도와 통합되어 운용되면서 농지전용 억제를 비롯하여 농지조성, 농지개량, 농업구조개선사 업 등의 면에서 일정한 효과를 나타나고 있다.. ○. 그러나 농지를 둘러싼 농업여건이 변화함에 따라 제도 시행에 일부 문제점 도 나타나고 있다. 즉 지역간 농지의 전용수요 격차가 발생하고, 또한 농업 진흥지역 안과 밖간의 농지가격 격차가 확대되면서 고지가 지역에서는 농.

(16) 2 지전용부담금의 체납현상이 발행하고, 지가가 상대적으로 낮은 농업진흥지 역 안의 농지에 대한 전용압박이 높아지는 문제가 나타나고 있다. ○. 또한 농지보전부담금제도는 국가나 지방자치단체에 의한 공공사업, 기간산 업 육성, 농어민의 소득증대 등과 관련된 전용에 대해서는 감면제도를 도입 하여 확대 실시하면서 감면제도가 지나치게 방만하게 운영되고 있다는 문 제도 지적되고 있다.. ○. 세계적인 식량위기가 고조되는 상황에서 우량농지 보전과 농업구조개선이 라는 관점에서 이상에서 언급한 문제를 포함하여 농지보전부담금제도가 안고 있는 문제점을 파악하여 개선방안을 제시하는 연구가 필요하다. 특 히 실태조사와 관련 부담금제도의 검토를 통하여 당초 이 제도가 의도하 였던 목적을 달성하고 있는지에 대한 검증과 적절한 개선방안이 제시되어 야 한다.. ○. 따라서 이 연구에서는 농지를 둘러싼 문제파악을 비롯하여, 농지전용의 문 제, 농지보전부담금제도의 농지제도사적 검토, 부담금의 부과원칙에 대한 이해 등을 근거로 하여 농지부전부담금제도와 동 감면제도의 개선방안 제 시를 주요 연구내용으로 한다.. 1.2. 연구 목적 ○. 이 연구의 목적은 농업진흥지역 안의 농지보전과 농업구조개선의 관점에서 농지보전부담금제도의 실태 파악과 감면제도에 대한 개선방안을 제시하는 것에 있다.. ○. 구체적으로는 우선 현행 농지보전부담금제도의 개선방향을 제시하고, 감면.

(17) 3 제도에 대해서는 감면원칙의 제시, 농업진흥지역 안의 농지보전, 그리고 부 담금 체납에 대한 효율적인 관리, 기타 우량농지의 관리방안 등에 대한 개 선점을 제시한다.. 2. 연구 방법 및 내용. 2.1. 연구 방법 ○. 관련 문헌 및 자료 검토 - 농지보전부담금 및 각종 부담금 관련 국내외 연구 문헌 - 농지보전 및 농지보전부담금 관련 법률 검토 - 농지전용 및 농지보전부담금 관련 통계분석. ○. 현지 출장 조사 - 농지전용이 활발한 지역을 중심으로 농지관리 담당자 면담 - 농지보전부담금 실태 및 문제점에 대해 청취조사. ○. 전문가 자문회의 개최 - 농지보전부담금 부과방식 및 감면율 개편방안에 대한 전문가협의회를 통한 자문 - 시군 자치단체의 농지보전부담금 관련 실무자에 대한 개선방안에 대한 의견 청취 등.

(18) 4. 2.2. 연구 내용 가. 농지보전부담금 제도운용 현황과 문제점 ○. 농지보전부담금제도의 운영 현황 - 농지보전부담금 제도 변천과정 - 농지보전부담금 부과 및 감면 현황 - 농지보전부담금 운영 현황. ○. 각종 부담금 제도의 현황 - 부담금 유형 - 부담금의 부과요건과 부과대상 - 부담금 산정기준과 부과 방식 - 부담금 용도 및 운용방식. ○. 농지보전부담금제도의 문제점 - 농지보전부담금 목적 및 용도 - 농지보전부담금 부과방식 및 운용방식 - 농지보전부담금의 농지전용에 대한 영향 - 농지보전부담금 감면과 한계. 나. 농지보전부담금 감면제도 개선방안 ○. 농지보전부담금 감면 대상 및 감면비율 개선 방안 - 농지보전부담금 감면 실태 분석 - 농지보전부담금 감면대상 및 감면비율 조정에 따른 변화 분석 - 농지 특성별(진흥지역, 경지정리 유무) 부담금 부과 방식의 개선 - 농지보전부담금 감면의 조정.

(19) 5 ○. 우량농지 보전을 위한 농지보전부담금 활용 방안 - 농지보전부담금 용도의 확대 방안 - 농지보전부담금 운용 방식 개선. ○. 보고서는 다음과 같이 구성된다. - 제2장에서 우리나라 농지문제의 실태를 파악하기 위해 농지문제의 현 황, 전용 실태와 특징, 휴경농지의 증가와 요인 등에 대해 살펴보고, 또 일본의 농업진흥지역제도와 전용실태에 대비하여 우리나라의 관련제도 의 문제를 파악한다. - 제3장에서는 농지보전부담금제도의 내용과 제도의 경과, 부담금 부과 및 수납 실태에 대해 살펴본다. - 제4장에서는 농지보전부담금 감면제도의 내용을 살펴보고, 특히 감면조 항이 확대되는 과정을 이해한다. - 제5장에서는 농지보전부담금제도의 감면실태를 분석한다. 여기서는 농 지전용이 활발한 경기도를 중심으로 감면통계를 분석을 통하여 그 실태 를 파악하고, 사례조사지역으로 경기도 화성시와 용인시를 대상으로 현 지 실태를 파악한다. - 제6장에서는 관련 부담금제도에 운용형황, 부담금 부과 및 감면실태 분 석을 농하여 농지보전부담금제도 개선의 시사점을 도출한다. - 제7장에서는 농지보전부담금 감면제도의 개선의 쟁점에 근거하여 개선 방안을 제시한다. 개선방안은 제5장의 실태분석과 제6장의 관련 부담금 제도에 근거하여 구체적인 방안을 제시한다..

(20) 6. 제. 2. 장. 농지전용 실태와 특징. 1. 농지문제의 현황. 1.1. 농지문제의 발생양상 ○. 농지문제를 정확하게 이해하기 위해서는 다음 세 가지 시각에서 파악할 필 요가 있다. 즉, 국토이용에서의 농업적 이용과 공업적 이용간 대립, 농업적 이용에서의 소유와 이용간 대립, 그리고 공공부문에서의 국가와 지자체간 대립이라는 시각이다.. ○. 국토이용에서의 농업적 이용과 공업적 이용간 대립은 고도 성장과정에서 공업적․도시적 토지이용 수요가 증대하는 국면에서 발생하며, 이러한 수 요를 충당하기 위하여 농지전용의 압력이 높아지는 것이 일반적인 현상이 다. 이에 대해 농지보전제도의 기능이 약화되는 가운데, 일정량의 우량농지 를 확보하여 보전하는 것이 농지정책의 과제이다.. ○. 농업적 이용에서의 소유와 이용간 대립은 안정성장기 또는 시장개방기에 농업수익이 감소하는 국면에서 발생하며, 농지에 대한 규제가 완화되는 가.

(21) 7 운데, 고지대ㆍ고지가가 유발되어 경영규모 확대에 제약요인으로 작용한다. 이 시기에는 농지의 규모화와 단지화 등 농업구조개선을 도모하는 것이 농 지정책의 과제이다. ○. 공공부문에서의 국가와 지자체간 대립은 지자체가 지역산업 육성을 중시하 는 국면에서 발생하며, 특히 수도권의 공업적․도시적 수요가 높은 지역에 서 무질서한 토지이용이 증폭되는 문제가 대두된다. 토지의 유휴화와 불법 적인 토지이용 등에 대한 감시 강화와 계획적 토지이용이 농지정책의 과제 이다.. 1.2. 농지문제의 실상 ⑴ 소유규제 완화에 따른 투기적 소유 증가 ○. 우리나라의 농지정책은 농지법(1994년 제정, 1996년 시행)에 근간을 두고 있다. 농지법은 이전의 농지제도에 비해 농지소유규제를 대폭 완화하는 대 신, 농지처분명령제도와 같은 이용규제를 강화한 것이 특징이다. 농지법 시 행 이후 농지소유자격 완화로 인하여 농지거래가 증가하고 있다. 이 과정에 서 도시민의 농지소유가 대폭 증가하였다. <그림 2-1>. ○. 농지소유자격이 대폭 완화됨에 따라 농지거래면적은 농지법 시행이전 연간 약 4만ha에서 최근 10만ha로 증가하고 있으며, 거래가 늘어나는 도시근교 지역에서 투기적 소유가 증가하고 있다. 투기적 농지소유는 농지 유휴화를 초래하는 경향이 강하다.1. 1. 김정부․김태곤․김홍상, 「농지의 효율적 보전방안에 관한 연구」, 한국농촌경제연 구원, 1998.

(22) 8. ⑵ ‘유휴․유실 등’에 의한 농지감소 증가 ○. 우리나라 농지면적은 1968년 이후 농지전용의 증가와 농지의 유휴․유실 등의 요인으로 계속 감소하고 있다. 1968～2006년간 농지의 변화를 보면, 개간․간척 등에 의한 증가면적이 46만 7,000ha, 전용 및 유휴․유실 등 에 의한 감소면적은 100만 8,000ha로서 순감소 면적은 54만 1,000ha에 달 한다.. ○. 감소내역은 ‘농지전용’이 47만 2,000ha’, ‘유휴ㆍ유실․기타’ 등이 53만 6,000ha로서, 유휴․유실 등에 의한 감소가 농지전용을 상회하고 있다. 향 후 농업종사자의 고령화가 진전되고 농업의 채산성이 악화되는 동시에, 투기적 농지소유 등이 늘어나고 있는 점을 감안하면, ‘유휴ㆍ유실 등’에 의한 농지감소에 적극적으로 대응할 필요성이 높다. <그림 2-2>, <그림 2-3> 그림 2-1. 농지매매 추이, 1990～2005년 천건, 천필지, 천ha 800 700 600 500 400 300 200 100 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 건수. 자료：농림부 농지과. 필지수. 면적.

(23) 9 그림 2-2. 농지감소 내역, 1968～2006년 1968년. 2006년. 2,342 천ha. 1,801 천ha 순감소 541 467 개간·간척. 농. 지. 1,008. 비농지. 472. 467. 전용 536 유휴·유실·기타. 자료：국립농산물품질관리원,「경지면적통계」의 경지증감내역을 기초로 작성. 그림 2-3. 농지감소 내역 추이, 1975～2006년 ha 40,000. 30,000. 20,000. 전용면적. 10,000 유휴 유실 기타 0 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005. 자료：국립농산물품질관리원,「경지면적통계」의 경지증감내역을 기초로 작성.

(24) 10. ⑶ 농업진흥지역 안의 농지전용 확대 ○. 농업진흥지역은 우량농지를 장기적으로 보전하기 위하여 기반정비가 이루 어진 일정한 규모 이상의 단지화된 농지를 대상으로 설정된 지역이다. 농업 진흥지역은 2004년 106만 5,000ha(전체 농지의 62.8%)에서 2007년 현재 89 만ha2(2006년 현재 전체 농지의 49.4%)로 감소하고 있다.. ○. 최근 5년간(2002～06년) 농지전용면적(73,801ha) 중에서 농업진흥지역 안 의 농지는 21.4%(15,782ha)를 차지하고 있다. 이와 함께 농지전용에 의한 지정여건의 변화와 농업진흥지역 재정비 등에 의해 농업진흥지역은 대폭 감소하고 있다. 농업진흥지역 안의 농지를 보전하되, 전용은 농업진흥지역 밖의 농지로 유도하는 것이 농지보전정책의 중요한 과제이다.. ⑷ 토지이용형 농업의 규모확대 지체 ○. 우리나라 농업은 영세한 농업구조이다. 경쟁력을 갖추기 위해서는 경영규모 가 확대되어야 한다. 우리나라의 농업은 시설채소나 축산 등 ‘시설형 농업’ 의 경영규모는 빠르게 확대되고 있으나, 쌀을 비롯한 논농업과 밭농업 등 ‘토지이용형 농업’은 영세할 뿐만 아니라 규모확대 속도도 지체되고 있다.. ○. 1970～2005년간 호당 경영규모 확대추이를 보면, 낙농은 5.7배, 양돈 56.5 배, 양계 44.5배 등으로 시설형 농업은 빠르게 확대되고 있다. 그러나 평균 경지면적은 1.5배, 쌀농업은 1.8배 증가에 불과하다. 향후 토지이용형 농업 의 규모확대가 농지정책의 중요한 과제이다. <그림 2-4>, <그림 2-5>. 2. 2007년 6월 30일 농업진흥지역 조정에 의해 대폭 감소되었다..

(25) 11 그림 2-4. 주요 국가의 호당 경영규모 비교 ha 200. 178.35. 150. 100 57.33 50 1.43. 1.65. 한국. 일본. 45.28. 41.21. 프랑스. 독일. 0 미국. 영국. 주：한국․일본은 2005년, 미국은 2002년, EU는 2003년, 중국은 2004년임. 자료：한국,「농림통계연보」, 2006 일본,「식료․농업․농촌백서참고통계표」, 2006 미국, 2002 Census of Agriculture EU, Agriculture in the EU, 2005. 그림 2-5. 농가 호당 경영규모 추이, 1970～2005년 h a, 두, 수. 0 경지면적 쌀재배면적 비육우. 20. 양계. 60. 0.93 1.43 0.67 1.19 1.1. 80 1970. 9.5 8.0. 낙농 양돈. 40. 100 2005. 53.2. 1.3. 747 17.7. 자료：농림부,「농림업주요통계」를 근거로 작성. 806.

(26) 12. ⑸ 농지분산에 따른 비효율적인 이용 ○. 우리나라 농업은 경영규모가 영세하면서, 농지가 필지별로 분산되어 있는 소위 ‘영세분산 필지형’ 농업구조라는 점에서 유럽이나 미국 등 선진국의 ‘농장제’ 농업과는 다르다. 규모확대를 실현해도 농지가 분산되는 문제로 인 하여 비효율적인 농지이용을 초래하는 구조적인 한계를 가지고 있다.. ○. 한국과 일본의 쌀 농업의 계층간 생산비 격차(최상위계층/최하위계층)를 보 면, 일본은 50.1%이나 한국은 16.7%에 불과하다. 요인은 농지분산, 생산비 에 대한 토지용역비(지대) 비중의 차이 등을 지적할 수 있다. 농지분산문제 를 해결하기 위해서는 지연성 조직경영 등과 같은 ‘농지단지화’가 필요하다.. ⑹ 농지임대차 확대와 이용권 약화 ○. 우리나라는 농지임대차가 확대되고 있다. 2005년 현재 임차농지비율이 42.3%3(임차농지면적 77만 2,000ha)에서 45.3%4(동 82만 6,000ha)에 달한 다. 호당규모 7ha 이상 계층은 74.3%가 임차농지이다. 농지임대차는 농가의 경영규모 확대의 중요한 수단으로 작용하고 있다.. ○. 한편 임대차가 확대되는 과정에서 문제도 발생한다. 즉 ① 임차료의 비농업 부문으로의 유출, ② 직접지불금의 부재지주 이전, 또한 ③ 이에 의한 생산 비 증가 등의 문제이다. 경영규모의 확대와 농지의 단지화를 위하여 농지 임대차를 투명화 하는 것이 과제이다.. 3 4. 「농가경제조사」표본농가 기준 「농산물생산비조사」표본농가 기준.

(27) 13. 2. 농지전용 실태와 특징 ○. 농지의 비농업적 수요가 증가함에 따라 농지전용은 그동안 확대되어 왔다. 2006년도에는 총 1만 6,215ha가 전용되어 전년대비 556ha(3.6%)가 증가하 는 등 최근에는 1만 5,000ha 전후로 농지전용이 이루어지고 있다. - 최근 5년간 연평균 전용면적은 1만 4,766ha이다. 표 2-1. 농지전용 실태, 2005～2006년 2005. 구분 면적(ha) 진흥지역안 진흥지역밖. 2006. B/A (%). 계(A). 논. 밭. 계(B). 논. 밭. 15,659 3,826 11,833. 8,743 3,070 5,673. 6,916 756 6,160. 16,215 2,904 13,311. 8,159 2,116 6,043. 8,056 788 7,268. 104 76 112. 63,167. 97. 건수(건). 65,188. 자료：농림부 농지과. ○. 최근의 농지전용면적 증감요인을 보면, 도로․철도 등 공공시설에 편입되 는 농지전용면적은 2005년까지는 매년 증가하여 왔으나 2006년은 전년대 비 24% 감소하였다. 국민임대주택 건설을 위한 택지면적 등 주거시설 용도 는 증가하고 있다. 농어업시설도 시설규모화 및 가공처리시설 설치 등의 영 향으로 증가하는 추세이다.. ○. 장기적인 전용추세를 보면, 1980년대 중반 이후 전용면적이 급격히 증가하 기 시작하여 1995년 1만 5,000ha를 상회하였다. 금융위기를 계기로 1998년 이후 급감하였다. 2000년 이후 공공시설용과 주거시설용 전용이 주도함에 따라 증가 추세로 반전하여 최근은 1만 5,000ha 전후로 추이하고 있다. - 허가․협의에 의한 전용이 전체 전용을 주도하는 특징이 있다. 농업인 에 의한 신고전용은 경기변동에 상관없이 장기적으로 2,000ha 전후로 추이하고 있다..

(28) 14 그림 2-6. 농지전용 추이, 1973～2006년 ha 18,000 전용합계. 15,000 12,000 9,000. 허가협의. 6,000. 신고전용. 3,000 0 1973. 1976. 1979. 1982. 1985. 1988. 1991. 1994. 1997. 2000. 2003. 2006. 자료：농림부 농지과. 그림 2-7. 용도별 전용면적, 1973～2006년 ha 10,000 공공시설. 8,000. 6,000 주거시설 4,000 농어업시설 2,000 광공업시설. 기타. 0 1973. 1976. 1979. 1982. 1985. 1988. 1991. 1994. 1997. 2000. 2003. 2006. 자료：농림부 농지과. ○. 한편 농업진흥지역의 농지전용 추이를 보면, 2006년은 전체 전용면적 1만 6,215ha 중, 농업진흥지역 안이 2,904ha, 농업진흥지역 밖이 1만 3,311ha로 서 전체의 17.9%가 농업진흥지역 안에서 전용되었다..

(29) 15 ○. 최근 5년간 평균을 보면, 전체의 21.4%가 농업진흥지역 안의 농지에서 전 용되고 있다. 특히 농업진흥지역 밖에서는 밭이 논을 상회하고 있으나, 농 업진흥지역 안에서는 논에서 주로 전용이 행해지는 특징이 있다. 따라서 농 업진흥지역 안의 논에 대한 적절한 전용규제가 필요하다.. ○. 농지전용과 임야전용을 비교하면, 농지전용은 비농업적 농지수요에 의해 변동이 많은 편이나 임야전용은 9,000ha 정도에서 안정적으로 추이하고 있 다. 임야전용은 주로 택지, 도로, 공장, 골프장 등이며, 농지로의 전용, 즉 개간도 소폭이기는 하지만 계속되고 있다. - 2002～06년간 5년간 연평균 농지로의 전용은 438ha, 초지로의 전용은 34ha로서 합계 472ha가 농업용으로 전용되고 있다.. ○. 시도별 전용추이를 보면, 수도권을 중심으로 전용수요가 높은 것을 알 수 있다. 2006년 경기지역이 전체 전용의 27.3%에 상당하는 4,426ha를 비롯하 여, 충남(2,092ha), 강원(1,507ha), 경북(1,394ha) 순이다. <표 2-2> 그림 2-8. 농업진흥지역 안팎별․논밭별 전용면적, 2001～2006년 ha 18,000 전용합계. 16,000 14,000 12,000. 10,209. 13,275. 12,966. 10,157. 10,186. 10,000. 15,686. 12,562. 15,659. 16,215 13,311. 11,833. 농진밖. 7,833. 농진밖밭. 8,000 6,000 4,000. 2,376. 3,118. 2,810 농진안 3,124. 2,000. 농진안논. 3,826 농진밖논 2,904 농진안밭. 0 2001. 자료：농림부 농지과. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006.

(30) 16 그림 2-9. 농지전용 면적과 임야전용 면적과의 비교, 1988～2006년 ha 18,000 농지전용면적. 15,000 12,000 9,000 6,000. 임야전용면적. 3,000 0 1988. 1990. 1992. 1994. 1996. 1998. 2000. 2002. 2004. 2006. 자료：농림부 농지과. 표 2-2. 시도별 농지전용 면적, 1998～2006년 단위：ha. 경기 충남 강원 경북 전북 충북 경남 전남 울산 부산 광주 대구 제주 인천 대전 서울 합계. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 3,607 2,076 961 1,814 1,858 1,155 994 1,740 46 100 102 260 138 213 64 13 15,141. 3,269 1,311 750 1,151 972 942 1,033 1,703 87 55 125 104 201 111 86 117 12,017. 3,050 1,025 617 979 706 655 880 787 270 180 68 94 172 114 172 114 9,883. 2,694 1,245 694 795 729 829 718 1,104 80 395 119 231 288 175 87 26 10,209. 4,387 1,279 800 885 839 751 1033 2,154 105 239 46 134 196 254 94 79 13,275. 3,602 1,415 731 1,282 1,280 1,492 845 927 197 231 167 281 187 232 97 30 12,996. 5,491 1,469 569 1,617 1,062 1,039 1,558 1,212 114 91 619 138 207 244 97 159 15,686. 5,213 1,864 1,117 1,230 1,050 922 1,135 1,078 263 463 118 187 184 193 408 234 15,659. 4,426 2,092 1,507 1,394 1,380 1,324 1,292 1,156 376 268 245 204 202 197 97 55 16,215. 자료：농림부 농지과.

(31) 17 ○. 경기도의 시군별로 전용실태를 보면, 서울 인근 시군에서 전용이 집중하고 있다. 2006년은 파주시(625.9ha)를 비롯하여, 화성시(517.7ha), 남양주시 (352.3ha), 김포시(333.0ha), 용인시(256.4) 등에서 광공업시설용지, 주거용 지 등으로의 전용이 높다. 반면에 최근 용인시는 개발제한 등으로 감소하는 추세이다. <표 2-3> 표 2-3. 경기도 시군별 농지전용 면적, 2002～2006년 단위：ha. 시군. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 파주시 화성시 남양주 김포시 용인시 수원시 안성시 평택시 의정부 여주군 연천군 양평군 이천시 양주군 포천군 성남시 오산시 가평군 광주시 고양시 부천시 안양시 동두천 군포시 하남시 구리시 안산시 시흥시 의왕시 과천시 광명시. 163.7 702.2 262.1 238.9 420.6 61.3 176.8 226.2 18.4 202.9 42.2 215.4 118.8 169.9 202.3 23.6 16.4 56.0 271.4 154.8 1.7 3.6 13.6 2.9 5.2 20.2 15.9 11.8 6.0 19.0 3.2. 260.1 269.2 224.1 200.8 262.6 54.9 231.7 204.6 30.5 125.8 25.4 154.5 126.0 214.6 134.2 73.8 20.8 72.6 183.2 235.0 58.8 4.9 17.5 47.5 100.1 19.6 72.6 37.4 34.6 12.6 92.0. 632.0 771.8 269.4 192.1 644.4 77.0 204.0 393.2 16.8 133.9 90.5 169.9 175.9 282.1 101.8 414.3 204.3 88.1 152.7 113.9 15.0 3.3 19.2 2.1 18.0 4.3 12.9 101.6 10.1 3.7 14.8. 333.8 597.5 168.7 66.3 304.1 64.6 205.7 1,301.6 13.7 188.3 127.7 204.5 332.0 196.0 161.1 29.5 297.0 107.7 93.8 98.4 22.9 5.3 14.3 3.1 10.7 14.3 11.8 93.1 51.1 4.4 98.5. 625.9 517.7 352.3 333.0 256.4 255.1 235.0 226.6 212.3 205.9 182.9 181.3 116.8 100.2 95.9 76.1 74.8 68.0 63.3 48.2 44.0 33.6 25.0 23.8 19.7 18.4 12.4 10.7 5.1 4.3 1.6. 자료：농림부 농지과.