PFI제도의 개념 및 역사

영국의 PFI(Private Finance Initiative)제도의 기본개념은 정부가 직접 인프라시 설을 건설하여 운영하지 않고 민간부문의 공급자로부터 필요한 공공서비스를 사 는 것이다. 따라서, 정부는 민간부문으로부터 사고자 하는 공공서비스의 내용을 상세하게 규정하며 정부가 원하는 공공서비스를 어떤 방법으로 공급할지에 대해 서는 민간부문 공급자의 창의성에 전적으로 일임한다⁶⁸⁾. 이러한 영국의 전형적 인 PFI Scheme은 공공서비스를 공급하기 위한 프로젝트를 계획하는 일에서부터 설계, 건설, 재원조달, 운영에 이르는 모든 사업범위를 포함하고 있으며 이러한 사업추진방식은 영국정부의 공공서비스 부문은 물론이고 영국경제의 중요한 한 부분으로 성장해 나가고 있다.

영국의 PFI는 1992년 재무장관의 추계성명(Autumn Statement)으로 시작되었다.

그 이전까지는 Ryrie Rule이 적용되었는데, Ryrie Rule이란 1980년대 영국의 재무

68) PFI사업에서의 공공서비스는 수용시설을 예로 들 경우 500개의 감방이 아니라 향후 10년간 죄수들 을 수용할 수 있는 서비스라고 정의된다.

성이 제정한 규칙으로서 공공서비스 부문에 민간재원을 조달하는데 적용되었으 며, 크게 다음의 두 가지 원칙으로 구성되어 있다. 첫째, 공공서비스 부문에 대한 민간재원조달은 공공이 직접 재원을 조달하여 사업을 추진하는 방안들에 비해 더 효과적임이 검증되어야 한다. 둘째, 민간재원을 조달하여 추진하는 사업은 정 부지출을 통한 공공부문의 투자재원 투자에 추가적인 재원으로 활용되어서는 안 되므로 각 주무관청의 장관들이 예외를 인정하는 경우를 제외하고는 민간부문으 로부터 재원(일부 또는 전부)이 조달되는 경우 민간부문으로부터 조달된 투자재 원의 양만큼 공공부문의 투자가 감소되어야 한다.

1992년 가을 재무장관 Norman Lamont는 민간사업자에 의해 수행되는 공공서 비스 공급사업 중 사업자체의 수익성만으로 재원조달이 가능한(self financed) 사 업들은 더 이상 공공부문의 대안들과 이론적인 비교가 필요가 없으며, 민간부문 이 사업을 추진함으로써 투자비용에 비해 더 큰 편익을 얻을 수 있고 사업위험의 민간부문으로의 이전이 보장되는 경우 민간부문은 임대방식을 사용하여 공공서 비스를 공급하는 더 많은 사업기회를 가질 것이라고 발표하였다. 2년 뒤인 1994 년에는 모든 공공부문의 사업들이 PFI의 대상이 된다고 발표하였다.

1997년 노동당의 새 정부가 들어섬으로써 PFI Scheme에 대한 재검토가 이루어 졌다. Malcolm Bates는 재무성내에 PFI사업을 책임지며 사업들을 승인하고 감독 하는 기능을 갖춘 Treasury Taskforce를 설치하도록 제안하였다. Bates는 1년 뒤인 1998년 두 번째 재검토를 통해 훗날 Partnership UK로 바뀐 민관합동의 사업관리 부 설립을 제안하였으며, 그의 제안에 따라 PFI사업을 관리하는 사업관리부가 설 립되었다.

또한 영국정부는 PFI에 대한 다각도의 연구를 진행하였으며, 이를 제도화하고 현실에 반영하려는 많은 노력을 기울여왔다. Peter Gershon으로 하여금 중앙정부 조달정책(central government procurement)을 재검토하도록 위임하는 한편, PFI사 업에 있어서의 Value for Money Test⁶⁹⁾에 관한 리포트 작성도 의뢰하였다. 이러한

69) 정부자금이 일부라도 투입되는 경우 자금의 유용성 검증이 시행된다. 자금의 유용성 검증은 가능한

노력을 통해 1992년 시작된 영국의 PFI정책들은 최근에 다시 재정립되었으며, 가 장 최근에는 공공정책연구원(Institute for Public Policy Research)이 민관협력 (Public Private Partnership: PPP)의 임무에 관한 보고서를 발간하였다.

PFI사업의 진행과정은 다음과 같으며, 보다 구체적인 사업추진 과정과 절차, 평가방법 등에 대해서는 뒤에서 상세하게 설명하기로 한다.

<그림 1> PFI 사업의 진행과정

모든 대안들과 정부자금이 투자되는 경우를 비교하는 방법으로 이루어진다. 정부의 재원조달이 가 능하지 않을 경우 민간부문으로부터의 재원조달 이외에 생각할 수 있는 모든 대안을 상정하여 비교 한다.

2 ) 영국의 사회간접자본시설에 대한 투자의사 결정구조

영국의 경우 정부지출의 우선 순위는 전과정이 재무성의 감독을 받아 결정된 다. 이러한 영국의 공공지출 의사결정구조는 지속적으로 변화를 겪어 왔으나 1997년 5월 선거로 정권이 보수당에서 노동당으로 교체됨으로써 가장 큰 변화를 겪게 되었다. 종래에는 매년 실시되는 공공지출조사(Public Expenditure Survey)에 근거하여 공공지출의 우선 순위가 결정되는 체계를 유지하고 있었으나, 노동당 정부는 그러한 방법 대신 Comprehensive Spending Review라는 새로운 체계로 바 꾸었다. 2년마다 실시되는 Spending Review에는 향후 3년 앞의 계획이 포함되어 있다.

그 밖에 노동당정부는 Golden Rule과 Sustainable Investment Rule이라고 하는 두 가지 재정규칙을 도입하였다. Golden Rule은 정부가 현재의 공공지출이 아닌 투자목적으로 채무를 질 때의 기준을 말하고, Sustainable Investment Rule은 純공 공채무가 경제주기를 따라 안정적으로 신중하게 GDP의 일정비율로 유지되도록 하기 위한 것이다.

어느 나라든 공공투자는 양질의 사회간접자본시설을 제공하여 경제내 생산성 을 향상시키고 우수한 공공서비스를 공급하기 위한 자본재를 생산하여 공공서비 스의 질과 비용을 개선시키는 역할을 한다. 60년대 초부터 시작된 공공지출체계 는 영국경제의 한 특징이 되었지만 성과물과 효율성보다는 투입요소의 거래계약 을 조정하는 입찰에 초점을 두고 있다. 이는 과도한 관료주의 공공과 민간간의 갈등, 미래를 위한 투자로서의 성과보다는 현재 소비에 대한 왜곡을 초래하기도 하였다고 평가하고 있다. 앞서 언급한 영국정부의 정책방향과 규칙들은 정부의 공공지출계획과 통제체계의 결함들을 극복하기 위한 것들이다.

한편 영국정부는 2001년 4월부터 새로운 공공지출계획 운용방법을 적용하고 있다. RAB(Resource Accounting and Budgeting)라고 불리는 공공지출계획지침은 지난 1994년 Green Book과 1995년의 백서로 논의가 시작되었으며, 종전의 현금

주의 정부회계체제를 대체하고 있다. 이 RAB는 두 가지 큰 특징을 가지고 있다.

첫 번째는 현금주의가 아닌 발생주의로 투입자원을 회계 처리하는 것이고 두 번 째는 자본을 비용의 일부로 보는 것이다.

3 ) 영국의 S OC 투자예산 확보체계

영국의 전반적인 정부지출계획은 경제 및 재정전략보고서(Economic and Fiscal Strategy Report)에 제시된다. 공공부문내 모든 지출은 Total Managed Expenditure 로 정의되고 이는 경상예산(current budget) 지출과 자본예산(capital budget) 지출 로 분리되어 운영되고 있다. 또한, Total Managed Expenditure는 Departmental Expenditure Limits와 Annually Managed Expenditure로 구성(TME = DELs + AME) 된다. Departmental Expenditure Limits란 정부 각 부처에서 Comprehensive Spending Review의 3년 단위의 정부지출계획을 수립하는 것을 말하고 Annually Managed Expenditure는 각 부처의 지출계획 한도 내에서 수행하기는 부적절하거 나 불가능한 프로그램에 대한 정부지출계획을 말한다. 모든 정부지출계획은 Comprehensive Spending Review 체계 속에서 3년 단위로 수립된다.