자본의 유용성 검증 (VFM test )

(1) 개 요

영국정부는 공공부문이 직접 투자하는 것에 비해 민관협력체제(PPPs)가 양질

의 서비스를 제공할 수 있다고 판단되는 경우에 PPPs를 사용한다. PPPs 하에서 공공부문은 투자를 통해 얻고자 하는 산출물(서비스)의 수준을 상세하게 제시하 는 한편, 사업과 관련된 책임과 위험은 민간 파트너에게 이전시킨다. 사업 초기 단계에서부터 산출물의 수준이 명확히 제시되고 민간과 공공이 각기 맡게 될 위 험을 충분히 이해하게 되면 공공부문이 직접 투자하는 것보다 PPPs가 더 양질의 서비스를 제공할 수 있다고 본다. 이때, PPPs는 민간에게 자산을 구성하고 운영 하는 모든 과정에 관한 권한을 유연하게 부여함으로써 민간이 창의를 발휘할 수 있도록 한다.

특정 프로젝트의 잠재적 가치와 이를 수행하기 위한 여러 가지 대안들에 대한 평가는 Value for Money Test를 통해 이루어진다. 자금의 유용성이 달성되었는지 에 대한 평가는 Public Sector Comparator를 통해 이루어진다. 그런데, 프로젝트를 평가하는데 있어 어떤 프로젝트를 Reference Project로 하느냐가 매우 중요하다.

Reference Project를 찾는 주된 목적은 해당 Project의 기여도를 점검하기 위한 것 이다.

(2) 사업성에 기초한 VFM Test

PFI의 첫 단계는 사업에 대한 필요성을 찾는 것이다. 감옥을 예로 들면 투자를 요구하는 수준의 수용정원이 문제가 될 수 있다. 두 번째 단계는 다양한 대안 (options)들을 평가하는 단계로서 투자를 실행하기 위한 실질적인 대안들이 평가 대상이 된다. 대안을 평가하는 과정에서 투자가 효율적이라고 평가되면 정부는 다음단계로 PFI Scheme을 적용할 수 있는지 그 가능성을 조사해야 한다. PFI Scheme의 적용 가능성은 공공서비스 요구사항의 구체화 및 이론적인 Reference Project에 대한 검토를 통해 이루어진다.

Reference Project는 요구되는 공공서비스를 달성하는데 필요한 기본적인 원가 계산을 말하며, Reference Project에 대한 재무성의 지침은 다음과 같다. 1) Reference Project는 요구되는 공공서비스를 제공하기 위한 해결책으로서 자본의

투입과 운영, 유지관리와 기타 부수되는 서비스 전체를 말한다. 2) Reference Project는 각 연도별로 상세하고 신뢰할 수 있는 원가계산에 근거해야 하고 사업 에 내재되어 있는 주요한 위험들도 계량화되어 위험까지를 고려한 수행 가능성 이 있어야 한다. 3) Reference Project는 종종 공공부문의 전통적인 건축비, 운영 및 유지관리비를 근거로 만들어지기도 하나 PFI Project라는 가정 하에서 제 비용 이 추정되는 것이 바람직하다.

한편, VFM Test에서 각 대안에 대한 예비평가절차는 다음과 같으며, 세 번째 단계를 거치게 되면, 해당 Project가 재무적으로 수행 가능한지 여부와 민간금융 을 통한 재원조달이 가능한지의 여부가 추정될 수 있다. 재무적으로 사업이 수행 불가능하다면 재무성의 지침은 두 번째 단계로 돌아가 다른 대안을 검토하도록 되어있다.

첫째, 목적을 정의한다.

둘째, 대안을 고려한다.

셋째, 각 대안별로 원가, 편익, 위험과 불확실성을 인식하고 계량화한다.

넷째, 각종 정보를 분석한다.

다섯째, 결과를 보여준다.

(3) 위험(Risk)의 측정

VFM Test에서 또 하나 중요한 요소는 리스크를 추정하는 것이다. 공공투자사 업의 단점은 리스크를 잘 관리하지 못함으로써 발생하는 비용초과 및 완공지연 문제와 당초에는 비용으로 계상하지 않은 새로운 비용이 추가적으로 발생하는 것들을 들고 있다. 따라서, 정부는 PSC에 적정한 리스크비용을 포함하여 추정해 야 하고 민간부문에 전가될 리스크와 공공이 여전히 보유하게 될 리스크를 명확 히 해야 한다고 주장한다. 영국의 경우 관례적으로 리스크를 1) 사업의 비용과 편익에 대한 변동가능성(variability), 2) 낙관적 비용・편익 추정으로 구분하고 있다.

(4) Risk의 계량화

PFI의 리스크는 크게 3가지 유형으로 나누어지고 있다. 첫째, 민간에 이전 가 능한 리스크로서 이전하는데 따른 비용보다 이전함으로써 얻는 편익이 더 큰 리 스크 둘째, 보유 가능한 리스크로써 민간에 이전함으로써 얻는 편익보다 이전비 용이 더 큰 리스크 셋째, 협상 가능한 리스크로서 민간에 이전할 수도 있고 정부 가 보유할 수도 있는 리스크이다.

리스크에 대한 정의가 이루어지면 그 다음 단계는 그 위험이 발생할 수 있는 시기와 비용을 추정하는 것이다. 리스크에 대한 평가는 대안적 산출물의 산출 가 능성과 결과의 기대치를 추정하고 그에 따른 비용을 측정하는 방법으로 이루어 진다. HM Treasury(1999a, p.34)는 두 가지의 산출물이 나오는 사업(IT시스템사업) 을 예로 들어 위험을 계량화하는 방법을 제시하고 있다. 첫 번째 산출물의 경우 는 0.6의 가능성이 있으며 그 비용이 1,000만 파운드로 추정되고 두 번째 산출물 의 경우는 가능성이 0.4이며, 그 비용은 4,800만 파운드가 소요될 것으로 추정된 다. 따라서 이 사업의 기대비용은 (￡10m×0.6)+(￡48m×0.4) = ￡25.2m이 된다.

(5) 낙관주의로 인한 문제

영국에서 공공사업 중 낙관적 추정으로 인해 비용이 증가하는 사례는 자주 발 생한다. Scotland Faslane의 Trident Submarine시설은 당초 사업비로서 1억 파운드 를 예상했으나 최종적으로는 3억 1,400만 파운드가 소요되었고, 준공도 계획보다 2년 반이나 늦어졌다. Woodhill Prison의 경우도 당초 사업비로서 7,800만 파운드 를 예상했으나, 1억 200만 파운드로 사업비가 증가했으며, 준공도 15주 정도나 늦어졌다. 런던 지하철노선인 Limehouse Link도 당초 1억 4,200만 파운드가 소요 될 것으로 예상했으나, 그 두 배가 넘는 2억 9,300만 파운드로 사업비가 증가했고 4개월이나 준공이 지연되었다. 지난 1994년부터 1995년까지 공공부문에서 추진 한 사업 중에서 약 13% 정도가 전형적인 사업비 증가를 나타내었다.

이러한 현상이 발생하는 이유는 민간부문의 경우 리스크를 잘 관리할수록 주

주의 이윤이 극대화되는데 반해 공공부문의 경우는 리스크 관리에 대한 인센티 브가 거의 없기 때문이다. 영국에서는 리스크 중의 일부를 민간에게 이전하는 계 약을 체결함으로써 리스크 관리가 진전되고 있다. 그러나 민간부문에서도 정책 과 관련된 리스크는 관리할 수 없기 때문에 민간이 이를 관리하려고 하지 않고 있고 민간이 관리하는 경우에는 극도로 높은 프리미엄이 부가되게 된다. 예를 들 면 Fazakarley prison의 경우 민간사업자가 그들이 수용하게 될 죄수들의 수에 대 한 리스크를 관리하려 하지 않았는데 그 이유는 특정 감옥으로 보내지는 죄수의 수는 정부의 직접적인 통제하에 있기 때문이었다.

2 ) 공공부문 시행과의 비교 (Public S ector Comparator: PSC)

(1) PSC의 개념 및 의의

PSC란 PFI가 아닌 공공부문이 직접 사업을 추진한다고 할 때 이용할 수 있는 가장 일반적인 추정원가를 제시하는 것을 말한다. PSC는 공공부문이 직접 사업 을 추진할 때 갖게 될 모든 위험도 고려한다. 추정원가에는 PFI로 추진할 경우 민간에게 이전될 모든 위험을 비용화하고 위험을 관리하는 비용도 포함된다. 고 객인 정부가 PSC를 사용하려고 할 경우 적절히 조정된 Reference project를 PSC로 사용할 수 있다. 이 때는 처음 Reference Project를 선정하기 위해 수행한 위험분 석보다도 더 정밀하고 충실한 분석이 요구된다.

그러나, PSC가 Value for Money test 결과를 판단하는데 유일한 고려요소는 아 니다. 더 작은 PSC 비용이 추정된다 하더라도 민간으로 이전되는 계량화될 수 없는 Risk가 있고 그 Risk 비용이 PSC에 포함되지 않을 경우 PFI가 PSC보다 Value for Money를 달성하고 있다고 할 수 있기 때문이다. 정부는 사업의 유형에 따라 PSC를 고려하게 되는데 공공부문의 보조 없이 사업자체의 수익성만으로 사업이 추진될 수 있는 경우(financially free standing projects)에는 PSC가 고려되 지 않는다. 즉, 공공부문의 보조가 필요한 사업인 경우에만 PSC가 고려된다.

<그림 2> PSC 비용이 더 적더라도 PFI를 거부할 수 없는 경우

Cost

PFI

PSC