Fazakerley 및 Brideg end 교도소 사례

(1) 사업추진 개요

Fazakerley교도소와 Bridegend교도소에 대한 민간참여 사례로서 설계, 건설, 운 영, 자금조달(design, construct, manage and financing : DCMF)에 적용된 두 사업의 PFI체계는 다음과 같다. Fazakerley 프로젝트는 600B로 분류되는 죄수들을 수감 하기 위한 교도소로서 계약자는 안전보장회사인 Group4이며 건물의 건설은 Tarmac이라는 건설사가 담당하였다. Bridgend 프로젝트는 800B로 분류되는 죄수 들을 수감하기 위한 교도소로서 계약자는 Securicor, Siefert and W.S. Atkins이다.

Fazakerley 프로젝트의 계약은 1995년 12월에 체결되었고 Bridgend 프로젝트는 1996년 1월에 계약이 체결되었다.

이 두 개의 교도소 프로젝트는 25년간의 DCMF 계약으로 운영되며, 25년 후에 정부에 소유권이 이전된다⁷¹⁾. DCMF계약의 장점은 모든 서비스에 대한 실질적 인 책임을 민간에게 부담시킬 수 있으며 그로 인해 잠재적인 규모의 경제를 극대 화시킬 수 있다는데 있다. 이러한 DCMF계약의 純현재가치를 위험이 조정된 Public Sector Comparator와 비교해 볼 때, 5년간 10% 이상을 절감할 수 있는 것으 로 나타나고 있다. DCMF계약 체계 하에서는 사업제안자들이 적절한 수준의 설 계를 할 수 있으며 전문화된 공공서비스(산출물)가 가능해진다.

재무성의 교도소관리국(HMPS)은 최상의 DCMF 제안자는 교도소 설계팀과 일 을 함께하는 교도소 운영전문회사 컨소시엄이라는 사실을 발견하였다. 이들 컨 소시엄은 교도소시설의 Sight Line을 개선하고 새로운 전기잠금장치 등 혁신적인 설계를 도입하였다. 이 사업에 있어 죄수 각각에 대한 징계문제와 같은 중요한 공적 통제권한은 HMPS가 가지며, 공공서비스(산출물)에 대한 계약은 정부 (HMPS)와 사업제안 컨소시엄간에 직접 협약을 통해 이루어지며 컨소시엄의 대 주단-정부(HMPS)- 컨소시엄간 계약에 의해 보충된다. 삼자간에 이루어지는 후자 의 계약은 서비스의 지속적인 제공을 위한 것으로 컨소시엄 전체나 그 구성업체

71) 이러한 체계는 BOOT라고 부르며, 계약(운영)이 종료된 후에 정부로 소유권을 이전하는 이유는 교도 소의 기본설계 허가를 얻는데 따른 문제와도 관련이 있다.

중의 하나가 재정적인 문제가 있을 경우 일정 조건하에 교체되어야 함을 명시하 는 것이다.

협약기간은 25년이며 HMPS는 교도소시설의 기본설계 허가를, 계약자는 상세 설계 허가를 득해야 하는 책임과 관련위험을 부담하게 된다. 교도소는 협약으로 정한 날짜에 서비스를 시작해야 하며 서비스 시작 전에 산업표준에 따라 독립적 인 제3의 엔지니어로부터 건설되었는지의 여부를 인증받아야 한다. 아울러 서비 스 시작 전에 적정 기준에 따라 인증된 감방과 훈련된 운영인원 등 운영준비가 완료되어야 한다. 만약 협약으로 정한 날짜에 서비스를 시작하지 못할 경우 컨소 시엄은 수감자를 수용하지 못하거나 지연됨에 따른 손실에 대한 배상의무를 진 다.

정부는 그 감방이 다 채워지는지의 여부와 관련 없이 매월 단위로 가능한 수용 능력과 감방의 수, 운영요원, 의료시설, 식사 등에 근거하여 그 대가를 지불한다.

정부는 지불대가를 삭감할 수도 있는데, 점수제 평가를 통해 교도소 운영기준에 미달된 경우가 그에 해당한다.

지불되는 대가는 RPI(retail price index)에 2% 더한 것을 기준으로 한다. 이 대 가는 HMPS가 교도소 운용을 변경하라는 요구를 한다든지, 교도소 운영비용에 직접적으로 영향을 주는 법률이 변경되는 경우 또는 컨소시엄의 비용변화가 급 격해서 컨소시엄이 자체적으로 통제할 수 없는 사유가 발생하는 등의 경우에는 변경될 수 있다. 만일 가격에 대한 합의가 이루어지지 않을 경우에는 전문가에게 중재를 의뢰한다. 아울러 안전장치로서 다양한 보험에 가입하고 HMPS의 과실 및 태만을 배상하기 위한 다른 요구조건들도 부가된다. 사업자가 재정적 어려움 이 있을 경우 사업자는 다음 그림과 같은 절차를 거치게 된다.

<그림 3> 사업자가 재정적 어려움이 있을 경우 PFI의 수행 절차 Bridgend교도소는 ITT(Initial Invitation to Tender)의 3년 6개월 내에 운영에 들어 갔다. 그밖에 민간부문에 전가된 다른 위험은 상세설계 허가와 교도소 설비유지 책임, 일반적인 법규정의 적용에 따른 비용증가를 들 수 있다.

(2) 위험의 관리

Public Accounts Committee(House of Commons, 2001F)의 최근 회의에서는 Fazakerley Prison Service Limited가 Fazaketley 교도소 프로젝트의 실행과 관련된 위험을 정의하고 있는지에 대한 의문을 제기하였는데 이에 대한 답변은 다음과

같다.

① 건설비용 초과위험

계약자는 그 자신(Fazakerley Prison Service Limited)의 귀책이 아닌 사유로 발 생한 교도소 설계 및 건설관련 비용초과에 대한 책임을 지며, 이 위험에는 다음 과 같은 항목이 포함된다. ①설계 개선과 승인, ②시위자들에 의한 교도소 점거 및 파손, 교도소 서비스의 방해 ③파업 ④연료부족 ⑤지반상태 ⑥사회적 관계 및 계획여건의 변경, ⑦지질오염 및 기후, ⑧건물의 통제, ⑨건설 및 운영에 필요한 노동력 공급 ⑩전력 및 물품, 설비의 공급, ⑪인플레이션, ⑫법령 및 법정 서비스 공급의 변경, ⑬설계 관리, ⑭지하수, ⑮기타 예측 불가능한 사건들

② 건설기간 초과위험

계약자들에 대한 정부의 대가지불은 건설이 완료될 때까지 실행되지 않는다.

다만, 사업자의 귀책 또는 불가항력 사유가 아닌 이유로 지연될 경우에는 지불된 다. 대가가 지불되지 않는 공사지연 사유에는 다음과 같은 항목들이 포함될 수 있다. 시위자, 파업, 기후, 지반 상태, 계획여건, 설계의 완성도, 지질오염, 노동자 공급, 전력공급, 물품 및 설비공급, 법령의 변경, 설계 개선과 승인, 기타 예측 불 가능한 사건

③ 운영비용 초과위험

계약자는 교도소의 운영관리와 관련된 모든 비용초과에 대한 책임을 진다. 이 에 대한 항목은 다음과 같다. 노동력 공급, 임금상승률, 파업, 물품과 설비의 공 급, 공익설비, 인플레이션, 법령의 변경, 직장에서의 의료와 안전성(Human Rights Act 1998), 고용관련법

④ 서비스 개시위험

계약자는 교도소의 운영개시일과 관련된 비용초과 및 운영개시 지연에 따른 모든 책임을 진다. 이에 관련된 항목들은 다음과 같다. 운영지침의 승인, 서비스 개시와 밀접한 항목들, 운영요원의 고용과 훈련, 개시초기에 추가적으로 필요한 인원의 보충, 석방전 수감자들에 의한 수감환경 평가, 운영요원들의 능력, 수감자 수의 증가율, 운영요원 및 수감자들을 위한 일과 수립

⑤ 일반적인 운영위험

계약자는 일반적인 운영위험에 대한 책임을 진다. 탈옥, 운영요원들에 의한 수 감자 폭행, 운영요원들이 관여된 수감자들간의 폭행, 인질극, 정신적 불이익, 예 측 불가능한 사건, 수감자의 바늘소지로 수색 중에 발생하는 운영요원의 피부상 해위험 또는 바늘이 무기로 사용되는 위험, 부당한 항의, 비위생적 관리, 운영요 원들의 알려지지 않은 건강상의 위험, 인정되지 않은 거래집단의 불법적 거래 등 이 포함된다.

기타 운영에 영향을 미치는 위험요인들로서 교화프로그램, 면회, 식사, 직업교 육, 건강 등이 있으며, 정신적 스트레스 유발위험 요인으로서 자살과 자해사건, 다른 요인에 의한 수감 중의 사망, 수감자들에 의한 폭행위험, 수감자들의 동맹, 지속적인 불침번 배치 필요성 등의 책임을 진다.

⑥ 유지관리위험

또한, 계약자는 교도소의 유지관리와 관련된 모든 위험을 진다. 당초의 설비가 특정화되지 않은 경우, 인건비와 물품비가 적절히 평가되지 않은 경우, 자산 대 체품목의 부적절한 평가 및 교체시기에 대한 부적절한 예측 등이 포함된다.

⑦ 재정적 위험

계약자는 예측한 수입의 부족 위험을 진다. 자금 차입비용의 증가, 부적절한

운영으로 인한 수입부족에 기인한 자금 차입기간의 부족, 협약조건에 의해 중지 된 배당금, 부적절한 운영으로 인한 지분잠식, 세율의 변화, 법령의 변경에 의해 커버되지 않는 과세체계의 변경, 인건비 및 물품구입비에 대한 인플레이션을 커 버하지 못하는 불충분한 수수료 지급조건

⑧ 운영수입위험

운영비용 증가위험과 더불어 계약자의 수입이 감소할 수 있다. 계약자는 Prison Service의 기준상의 이용가능성 기준을 충족하지 못하면 수입이 감소될 수 있다. 이용가능성 기준은 다음과 같다. 일일 3식(1식은 온반), 깨끗한 의복, 깨끗 한 식수, 깨끗한 침대와 이불, 특정 수준만큼의 난방과 조명, 일일 1시간 운동, 매일 목욕/샤워 및 온수 제공, 의료진과의 접촉 가능성 보장, 우편(외부 우편발송 포함), 법률자문가와의 면담 보장, 휴식시설, 감방의 전화시설, 만족할만한 안정 보장, 교도소규칙 준수

또한 다음과 같은 항목에 있어 일정한 실행기준에 미치지 못하면 운영수입을 감하여 지급한다. 탈옥, 밀입된 물건, 잠금장치 파손, 운영요원에 대한 수감자의 폭행, 운영요원의 수감자에 대한 폭행, 인질극, 자해, 마약, 안전과 건강관리 실 패, 수감자의 불평사항 방치, 청결유지 실패, 주요 프로그램을 제공하지 않은 경 우, 교육기회 미제공, 법률자문가의 부족 등이 이에 해당한다.

이 사업에서 민간에게 전가되지 않은 중요한 위험은 규모의 위험이다. 민간 계 약자는 수감자 수의 부족에 대한 책임을 지려고 하지 않았다. 따라서, 이 문제는 HMPS에 의해 철저히 관리되도록 되어 있다. 이는 문제를 가장 잘 아는 전문기관

이 사업에서 민간에게 전가되지 않은 중요한 위험은 규모의 위험이다. 민간 계 약자는 수감자 수의 부족에 대한 책임을 지려고 하지 않았다. 따라서, 이 문제는 HMPS에 의해 철저히 관리되도록 되어 있다. 이는 문제를 가장 잘 아는 전문기관