프로그램 예산제도의 기대 효과와 이슈

3) 성과관리

예산이 프로그램의 구조를 갖추도록 하였다면, 그 다음 단계로는 각각 의 프로그램을 성과관리와 연계하는 것이 필요하다. 프로그램 예산제도는 예산이 사용되는 프로그램과 사업단위를 성과단위(정책목적, 목표 또는 예상 산출물, 성과)와 직접 연계시켜 줌으로써 예산집행의 결과인 산출물 과 성과를 정책목표와 비교하여 평가할 수 있기 때문이다. 따라서 프로그 램 수행을 통해 달성하고자 하는 정책목적과 성과목표를 구체적으로 명시 하고, 이러한 성과목표를 달성하기 위해 소요되는 비용, 그리고 프로그램 의 산출물에 대한 정보를 통합적으로 연계하는 것이 필요하다. 프로그램 예산제도를 효과적으로 운영하기 위해서는 성과관리의 단위를 어느 수준 까지 할 것인가에 대한 명확한 정책 판단이 필요하다. 성과관리 단위를 세 분화하면 할수록 성과에 대한 풍부한 정보를 제공할 수 있다는 장점이 있 지만 반면 정보비용(information cost)이 커지기 때문에 적정한 성과단위 를 선정하는 것이 필요하다.

3. 프로그램 예산제도의 기대 효과와 이슈

가. 프로그램 예산제도의 기대 효과

프로그램 예산제도 도입의 기대효과로는 첫 번째, 예산 투명성 제고를 꼽을 수 있다. 기관의 예산이 프로그램별로 분류되어 있고 단위사업과 세 부사업으로 위계적으로 구조화되어 있으며, 각각에 대한 부서와 조직이 할당되어 있기 때문에 프로그램을 중심으로 어떠한 조직이 어떠한 사업을 집행하고 있는지를 체계적으로 감독할 수 있다. 또한 목표와 연결되는 프 로그램 단위를 예산관리의 중심점으로 설정하므로 기관의 목표가 어느 조 직에서 어떤 사업으로 집행되고 있는지 그리고 성과는 어떠한지를 일목요 연하게 파악할 수 있는 장점이 있다. 두 번째로는, 예산 절감이 가능하다.

개별사업의 성과목표를 중심으로 예산의 규모와 우선순위(구조)가 결정

되므로 기존의 비효율적인 운영으로 인해 낭비될 수 있는 예산이 크게 줄 어들게 되는 효과가 있다. 세 번째로는, 효율적 자원배분이 가능해진다.

프로그램 직접사업비뿐만 아니라 부처별, 국별로 일괄 편성되어 있는 인 건비, 기본경비 등 간접비를 배부하여 사업에 소요되는 비용을 정확히 계 산할 수 있다. 이렇게 계산한 프로그램 예산을 이용함으로써, 예산배정의 우선순위를 효과적으로 결정할 수 있게 된다. 네 번째로는, 사업운용의 자 율성과 책임성이 확보된다. 사업수행기관이 투입에 대한 세부적인 통제로 부터 벗어나 사업의 투입구성과 수행방법에 대해 상당한 자율성을 가지게 된다. 사업수행기관의 자율성 확대는 궁극적으로 사업 수행의 효율성을 제고하는 데도 도움이 된다. 또한 각 프로그램에 대한 성과평가가 객관적 으로 이루어지기 때문에 예산운영의 책임성이 동시에 확보될 수 있다.

나. 프로그램 예산제도의 이슈

프로그램 예산제도를 도입하는 데 있어 주요 이슈 중 첫 번째로는, 예산 체제(과목구조 등) 속에 프로그램의 구조를 구현하는 예산구조 개편작업 을 꼽을 수 있다. 프로그램과 그에 속하는 단위사업을 예산체계 속에 잘 접목시키는 작업은 예산지출 계획을 정책의 목적별로 정교하게 체계화하 는 일이라고 말할 수 있다. 정책목표에 따라 예산사업의 위계질서를 정의 하고 조정하는 것은 기술적인 문제가 발생할 가능성이 높은 매우 어려운 작업이다. 이를 위해서는 프로그램과 단위사업에 대한 정의를 분명히 하 고 프로그램별로 정책목표와 예산배정을 연계시키는 방법이 적절히 제시 되어야 한다. 프로그램 구조를 구현하기 위한 가이드라인의 첫 번째는 위 계질서 구조의 논리 적절성을 꼽을 수 있는데, 배타성, 포괄성, 인과성에 따라 위계질서가 개발되도록 해야 한다. 두 번째 가이드라인으로는 프로 그램 위계질서 구분의 기준 정립이다. 프로그램 위계질서의 구분을 위해 사업영역(대상, 지역), 사업수단의 기준을 이용할 수 있으며, 회계구분은 별도 꼬리표를 표시할 수 있다.

프로그램 예산제도와 관련된 두 번째 이슈는, 프로그램의 구조와 조직

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구조의 관계 설정이다. 사업의 목표는 여러 조직을 포함하는 것일 수가 있 기 때문에, 프로그램의 경계와 조직의 경계를 어떻게 설정하는가가 중요 한 문제이다. 프로그램과 조직은 예산배분을 결정하는 단위로서는 조화를 이루기가 어렵다. 조직의 경우에는 활동이 추구하는 목적과는 상관없이 비슷한 기능을 수행하게 되면 같은 조직에 포함되어 있는 반면, 프로그램 의 경우에는 활동이 어떤 조직에서 이루어지는가에 상관없이 동일한 목표 를 추구한다면 같은 프로그램에 포함되기 때문이다. 이 문제를 해결하는 방법으로는 프로그램의 범위에 맞추어 조직을 재편하는 방법이 있을 수 있고, 프로그램의 범위를 조직에 맞추는 방법이 있을 수 있다. 최근에 운 용되고 있는 정부의 프로그램 예산제도에서는 프로그램의 범위가 정부부 처의 경계를 넘지 않도록 하고 있다. 즉 하나의 프로그램이 몇 개 부처의 예산을 포함하지 않도록 하는 것이다. 프로그램이 몇 개 부처의 예산을 포 함할 경우에는 사업의 운영과정에서 부처 간 갈등이 나타날 위험성이 있 을 뿐만 아니라 지출의 결과에 대한 책임을 따지기도 쉽지 않기 때문이다.

조직의 경계를 넘어 사업별로 지출이 이루어질 경우에는 지출의 책임소재 를 가리기가 쉽지 않다는 것이 주요 논점이다. 이러한 이슈를 해결하기 위 해서는 규모의 경제, 전문성, 업무의 독립성 등을 고려한 조직 구성의 논 리 수용이 필요하다.

프로그램 예산제도와 관련된 세 번째 이슈로, 프로그램 총원가 산정을 꼽을 수 있다. 프로그램 총원가란 “프로그램을 시행하기 위해 투입되는 모든 자원의 화폐적 표현”으로 정의할 수 있다. 구체적으로 총원가(full cost)란 산출물에 직, 간접적으로 기여한 부문에 의해 소비된 자원의 원가 와 다른 책임부문이나 다른 조직으로부터 제공받은 확인 가능한 지원서비 스 원가의 합으로 정의된다. 프로그램 총원가 산정과 관련해 발생주의 원 가의 산입 여부 및 직접비, 간접비 구분 등이 주요 이슈이다. 발생주의 원 가의 산입 여부와 관련하여서는 현금지출을 수반하지 않는 원가의 산입 여부에 대한 판단이 필요하다. 예를 들어 감가상각비의 경우는 현금지출 은 없지만 발생주의 관점의 비용으로 이에 대한 인식을 어떻게 할지에 대 한 판단이 필요하다. 원가의 흐름과 현금의 흐름이 일치하지 않는 경우,

현금주의에 의한 원가의 산정은 원가를 과소계상할 가능성이 높게 되며 이에 따라 비합리적 의사결정이 이루어질 수 있기 때문이다. 직접비, 간접 비 구분 이슈를 보면 프로그램 원가 계산과 관련하여 프로그램과 원가의 추적 가능성에 따라 직접원가와 간접원가로 구분하고 있다. 이때 직접원 가는 해당 프로그램에 직접 부과하며, 간접원가는 합리적 배부기준에 따 라 원가배분이 이루어져야 한다. 프로그램 원가 산정의 핵심은 합리적인 간접비 배분으로, 배부율이 정확하지 못할 경우 프로그램 활동이 소비하 는 자원을 제대로 포착하지 못할 위험이 있기 때문이다.