예산제도의 변화

예산이란 일정기간 동안의 기관의 수입과 지출에 관한 계획을 뜻한다.

즉, 일정기간 동안 기관이 수행하고자 하는 일을 하기 위해 얼마만큼의 지 출이 필요하고 이를 위한 재원을 어떻게 조달할 것인가를 금액으로 표시 한 것이라고 정의할 수 있다(하연섭, 2010). 예산은 단순한 수입과 지출에 대한 기록 이상의 의미를 가지고 있는데, 우선 기관이 수행하고자 하는 목 적과 이를 위해 필요한 재원을 숫자로 표현하고 있다. 따라서 목적 달성을 위해 얼마만한 재원이 필요할지에 대한 예측과 일정에 대한 계획이 모두 포함된 것이라고 볼 수 있다. 따라서 예산은 미래에 대한 예측이며 미래에 예상되는 수입과 지출을 기록해 놓는다는 점에서 회고적인 성격을 갖는 회계와 구별할 수 있다.

기관의 활동이 제대로 수행되기 위해서는 예산의 뒷받침이 필요하며, 예산을 어떻게 관리하고 배분하는지에 따라 기관의 활동 결과는 크게 달 라진다. 각국의 정부도 역사적으로 예산의 운용시스템을 개선하여 정부의 활동방식을 바꾸고 이를 통해 더 나은 서비스를 제공하기 위한 노력을 계 속해 왔으며 이와 같이 예산의 분류방식과 운용방식을 개선해 나가는 것 을 예산개혁이라고 한다. 예산개혁이란 예산운용에 있어서 ‘합리성'을 제 고해 나가기 위한 노력이라고 할 수 있으며, 1920년대 이후 가장 대표적인 예산개혁으로는 품목별 예산제도, 성과예산제도, 계획예산제도, 그리고 최 근의 결과중심 예산제도의 도입 순으로 전개되어 왔다.

가. 품목별 예산제도

품목별 예산제도(line-item budgeting)란 예산의 품목별 분류에 기반을

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나. 성과예산제도

품목별 예산제도의 가장 큰 한계는 조직의 사업과 기능에 대해서는 제 대로 된 정보를 제공할 수 없다는 점이었다. 미국에서 뉴딜정책의 시행으 로 정부기능이 확대되고 정부사업의 규모가 늘어나게 됨에 따라 사업에 대한 효율적 관리와 효율성에 대한 요구가 높아졌으며, 이러한 배경하에 등장한 것이 초기의 성과예산제도(old performance budgeting)이다. 미국 에서 성과예산제도는 제1차 후버위원회의 권고에 따라 이루어졌으며 1950년도 예산 및 회계절차법에 의해 공식적으로 도입되었다.

성과예산제도는 사업의 목표를 설정하고, 이러한 목표를 달성하는 데 소요되는 비용을 측정하며, 각 사업별로 수행된 과업과 성과를 측정하는 데 목적이 있다(하연섭, 2010). 성과예산제도는 조직의 활동과 비용을 연 계시켰다는 데 가장 큰 특징이 있으며 어떤 사업을 하는지에 초점을 맞추 며, 투입보다는 산출을 강조하고 있다.

성과예산제도는 사업과 산출물의 정의, 성과측정의 단위 정의, 성과측 정, 성과 보고의 네 가지 요소로 구성된다. 성과예산제도에서 예산편성의 초점은 지출의 대상이나 조직단위가 아니라 달성하고자 하는 결과와 이를 위한 활동(activities)이다. 따라서 조직이 수행하고자 하는 사업(program) 을 정의하고, 사업을 하위사업(sub-program)과 활동(activities) 등으로 분류를 하게 된다. 하나의 사업은 여러 개의 하위사업으로 구성되어 있다.

사업, 세부사업, 활동에 대한 정의가 이루어지면 각 활동의 성과를 측정하 기 위한 지표를 설정하게 된다. 이러한 지표를 중심으로 사업의 성과를 측 정하는데, 이를 위해 사업수행에 소요되는 비용을 측정하게 된다. 계획된 비용과 실제 소요된 비용을 비교하고 사업 목표와 실제 실적을 비교함으 로써 사업의 성과를 측정하고 보고할 수 있으며, 이러한 성과보고에 기반 하여 각 사업과 조직에 대한 예산배분이 이루어지는 것이 성과예산제도의 가장 큰 특징이다.

그러나 정부조직에서 성과예산제도를 활용하는 데에는 여러 한계점이 있었다. 첫째, 정부조직의 경우 산출물을 정의하기 어려운 활동이 많으며

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(Planning-Programming-Budgeting System:PPBS)

최근에 운용되는 프로그램 예산제도의 원형은 계획예산제도(Planning- Programming-Budgeting System:PPBS)라는 이름으로 1960년대 미국 연방정부에 본격적으로 도입된 제도이며, 이후 세계적으로 약 50개 국가 에서 프로그램 예산제도를 도입하였다. 프로그램 예산제도는 계획(plan)-사업(program)-예산(budget)을 연결시키는 예산제도를 뜻한다. 즉 조직

이 추구하고자 하는 목표를 설정한 후, 이 목표를 달성하기 위한 계획을

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에 대해 비용과 편익을 분석하여 합리적인 대안을 선택하도록 한다. 또한 성과예산제도는 성과에 대한 평가를 중시하지만, 프로그램 예산제도는 사 업에 대한 평가를 더욱 강조한다. 이를 위해 비용-편익 분석과 같은 다양 한 기법이 활용된다.

프로그램 예산제도는 앞서 도입되었던 품목별 예산제도와 성과예산제 도의 한계를 극복하기 위한 시도였고 이에 따른 장점이 있었던 반면 다음 과 같은 한계점이 지적되었다. 프로그램 예산의 핵심인 조직의 목표와 산 출물이 명확하지 않은 경우, 프로그램 예산제도를 적용하기가 어렵다는 단점이 있다. 또한 프로그램을 조직의 경계를 넘어 동일한 목표를 갖는 세 부사업으로 정의하였는데, 이와 같이 프로그램 단위와 조직이 일치하지 않는 경우 프로그램 예산제도가 효과적으로 적용되지 않는다는 한계가 있 다. 예산은 프로그램 단위로 편성되지만 조직이 프로그램과 일치하지 않 을 경우 예산의 집행과 책임성에 대한 이슈가 발생하게 된다. 또 다른 이 슈는 공통비 배분의 문제이다. 다수의 사업에 공통으로 발생되는 비용의 경우, 각각의 사업에 기여도만큼 정확하게 배분하기가 어렵기 때문에 사 업의 정확한 비용을 산출하는 것이 어려워진다. 이러한 한계점으로 인하 여 PPBS 방식의 프로그램 예산제도는 미국에서 1971년도에 폐기되었다.

하지만, 프로그램 예산제도의 기본 요소들은 여전히 현재의 예산제도에도 큰 영향을 미치고 있다.

1980년대 이후 대부분의 OECD 국가에서는 재정적자의 발생과 국가채 무의 누적이라는 재정위기가 나타나기 시작했으며 이러한 재정위기에 대 응하기 위하여 예산관리 시스템의 다양한 변화들이 시도되고 있다. 최근 의 예산개혁은 임무중심 예산제도(mission budgeting) 혹은 결과중심 예 산개혁(budgeting for results)이라고 할 수 있으며 성과주의 예산제도라 고 표현되기도 한다. 미국에서는 1993년 정부성과 및 산출법(Government Performance and Results Act)의 제정을 통해 새로운 프로그램 예산제도 가 시행되었다. 새로운 프로그램 예산제도는 과거의 PPBS의 요소인 계획 에 기반한 프로그램에 따른 예산분류를 포함하고 추가적으로 예산의 성과 평가와 환류에 중점을 두고 있다. 최근 채택되어 활용되는 프로그램 예산

제도의 특징은 기능보다는 조직을 중시한다는 것이다. 따라서 기존의 조 직을 기반으로 하여 프로그램 예산구조를 만들고, 프로그램별로 조직의 성과를 관리한다는 특징을 가지고 있다. 또다른 특징은 분권화와 인센티 브에 대한 강조이다. 예산사용에 대한 재량권과 자율성을 확대하고 반면 예산운용 결과에 대한 책임을 강화하는 것이다. 우리나라 중앙정부에 ‘성 과주의 예산제도'라는 명칭으로 도입된 예산제도도 이러한 결과중심의 새 로운 프로그램 예산제도의 특징을 가지고 있다고 볼 수 있다.