지방정부

가. 프로그램 예산제도의 도입 배경과 과정

1) 도입 배경

우리나라에서는 지방재정의 성과관리를 위해 그동안 여러 가지 시도가 있었다. 중앙정부의 4대 재정개혁(하향식 자율예산편성, 국가재정운용계 획, 재정성과관리제도, 디지털 예산회계)과 마찬가지로, 지방정부에서도 중기재정운용계획의 수립, 복식부기, 발생주의 회계, 사업예산제도 등의 도입이 이루어졌다. 다시 말해, 프로그램 예산제도의 도입이 이러한 일련 의 지방정부 재정개혁의 일환으로 추진되었다는 것이다.

지방재정의 건전화와 효율성을 향상시키기 위해 다양한 노력들이 이루 어졌으나, 주로 지방재정 담당조직인 행정안전부의 주도로 주요 재정지표 를 중심으로 재정건전성을 관리하기 위한 수단이 주로 활용되었다. 각 지 방정부의 재정을 정책목표에 부합하게 편성하고 성과관리를 수행하는 작 업은 체계적으로 수행된 적은 없었다.

지방정부의 재정의 성과관리를 위한 최근 노력은 크게 두 가지 흐름이 있었다. 먼저 지방정부가 자발적으로 제도를 도입하고 운영한 경우가 있 었고, 최근에는 행정안전부에서 추진하고 있는 부분으로서, 기존에 도입 된 사업예산제도에 추가하여 성과관리제도를 운영하려는 시도이다. 행정 안전부에서는 지방정부의 사업예산제도를 활용한 성과관리제도의 도입 및 운영은 지방자치단체가 자율적으로 추진할 사항이라는 입장을 취하고 있지만, 이의 지원을 위해 지침을 개발하고 적극적인 자문활동을 하고 있 다. 2009년 예산에는 지방자치단체가 자율적으로 시행하고, 2010년 예산 에는 시범 지방자치단체를 선정하고 시범사업을 추진하였다. 2009년 예산 선도 기관은 서울․강원․전북이었다. 그리고 2010년에 전 광역단체를 대 상으로 성과예산서를 시범 작성하였다. 그리고 2011년부터 전 광역단체에 서 성과예산서가 작성되었다.

2) 도입 과정

지방정부의 재정개혁 중 재정성과관리의 기반이 되는 사업예산제도¹¹⁾ 는 2004년 시범운영을 거쳐 2008년부터 지방자치단체에서 전면적으로 시 행 중이다. 2004년도 자치단체 예산편성지침으로 사업예산 시범운영 기관 을 지정(2003년 7월)하였으며, 2003년에 3개, 2004년에 9개, 2005년에 50 개, 2006년에 전 지방자치단체를 지정하였다.

2004년 3월에 시행된 제41차 국정과제회의에서 지방정부의 예산회계제 도를 전면적으로 개편할 것을 결정하였다. 2004년 12월에 최초의 프로그 램 예산제도 매뉴얼을 개발하였고, 2006년 12월에는 2007년도 시범운영 매뉴얼을 마련하였다.

2005년 8월에「지방재정법」제5조를 통해 성과중심의 재정운용을 명시 하여, 프로그램 예산제도의 도입근거를 마련하였다.

※ 지방재정법 제5조(성과중심의 예산운용)

① 지방자치단체의 장은 지방재정을 운용함에 있어서 지출성과의 극대화를 위하여 노력하여야 한다.

② 행정자치부장관은 성과중심의 지방재정운용을 위하여 필요한 사항을 정하여 지방자치단체의 장에게 통보할 수 있다

2007년 3월에는 2007년도 품목예산서를 사업예산서로 전 지방자치단체가 시범 편성하여 지방의회에 제출하였다. 이를 바탕으로 2008년 1월부터는 지방자치단체 사업예산제도가 전면적으로 시행되었다.

11) ‘사업예산제도’ 또는 ‘사업별 예산제도’는 행정안전부에서 Program Structure를 번역하여 사용하고 있는 용어이다. 중앙부처에서는 프로그램 예산제도라고 부르고 있다. 프로그램은, 동일한 목적을 위해 추진되는 사업이나 활동을 묶 는 단위를 지칭하는 용어이므로, 통상 우리나라에서 통용되는 사업이라는 개념보다는 큰 개념이라고 판단된다. 다시 말해, 사업은 영어로는 project에 가까운 개념이라고 볼 수 있고, program은 다양한 project를 포괄하는 상위 개념으로 볼 수 있다. 본 연구에서는 일단 행정안전부에서 지정한 용어인 사업예산제도를 활용하기로 한다.

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그리고 사업예산제도를 활용한 성과관리제도의 도입 및 운영은 지방자 치단체별로 자율적으로 추진중이다. 2009년 예산에는 지방자치단체가 자 율적으로 시행하고, 2010년 예산에는 시범 지방자치단체를 선정하고 시범 사업을 추진하였다. 2009년 예산 선도 기관은 서울․강원․전북이었다.

그리고 2010년에 전 광역단체를 대상으로 성과예산서를 시범 작성하였다.

그리고 2011년부터 전 광역단체에서 성과예산서가 작성되었다. 우리나라 지방정부 중에서는 서울시가 제일 먼저 2001년부터 성과주의 예산제도 도 입을 통하여 성과와 예산의 연계를 도모하는 시도를 해 왔으며, 실제 행정 안전부에서도 서울시의 사례를 지방자치단체에게 소개했다.

나. 현황과 쟁점

1) 도입 범위

프로그램 예산구조는 중앙정부와 동일하게 정부의 예결산 과정에 모두 활용되는 형태로 도입되었다. 그러나 예산과 결산 과정에 활용되는 회계 기준은 상이하다, 예산은 현금주의 기준을 적용하고 있으며, 결산에 있어 서는 2010년부터 발생주의 기준이 도입되었다.

2) 사업구분단위

지방정부의 사업예산제도 지침에 의하면 다음과 같은 구조를 가지고 있다. 자치단체의 기능을 13분야 51부문으로 구분하였다. 조직별 임무에 근거하여 전략목표 및 성과목표를 수립한 이후, 이를 달성하기 위한 수단 으로서 정책사업, 단위사업 및 세부사업을 설정하였다. 조직별 임무, 전략 목표 및 성과목표는 목적을 의미하고, 정책사업․단위사업․세부사업은 이를 실현하기 위한 수단이다.

[그림 Ⅴ-1] 지방정부 사업예산제도의 구조

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3) 조직과 예산구분 단위의 일치

지방정부도 중앙정부와 동일하게 조직의 경계와 프로그램 구조를 일치 시키는 접근법을 취하였다. 하나의 실․과에서 다수의 정책사업을 설정할 수는 있으나, 정책사업은 단일 부문으로만 구성되어야 한다. 정책․단 위․세부사업의 설정 원칙은 다음과 같다.

구분 주요 원칙

정책사업

▪1개의 정책사업은 단일 부문으로만 구성

▪1개의 정책사업은 단일 조직(실․과)에서만 운영(본청과 산하기관 의 경우는 원칙적으로 유사 정책사업을 단일화가 원칙이나 별도 설정도 가능)

단위사업 ▪1개의 단위사업은 동일 회계 또는 기금으로만 구성

세부사업

▪광역자치단체는 원칙적으로 직접사업과 지원사업을 구분하나 하나 의 세부사업으로도 가능

▪보조사업과 자체사업을 구분함이 원칙이나 혼재 가능

▪특정 사업유형에 해당되는 세부사업은 별도 구분 관리

특히 정책사업이 다수의 조직에서 수행될 경우에는, 정책사업명을 다르 게 하여 명시적으로 분리하도록 하였다. 그리고 단일 정책사업 내의 단위 사업들이 다수의 실․과와 관련되는 경우 하나의 실․과 조직만 관련되도 록 정책사업을 조정하도록 하였다.

4) 공통비 배분

지방정부도 중앙정부와 유사하게 간접비 성격이 강한 인건비와 기본경 비를 행정운영경비라는 별도 프로그램으로 설정하였다. 공통비 배분을 별 도로 추진하지 않았다는 것이다. 행정운영경비 프로그램은 지방자치단체 행정조직 운영을 위한 최소한의 경비로서, 총액인건비제도에 따른 인력 운영비와 관서 운영을 위한 기본경비로 구분된다. 다만, 기존 품목별 예산

에서 편성하던 일반 운영비와 여비는 가능한 한 사업에 포함하여 편성하 도록 하였다.

5) 성과관리와 연계

지방정부의 경우, 사업예산제도를 성과관리와 명시적으로 연계시켜 도 입하도록 행정안전부에서 지침을 마련하였다. 성과관리제도와의 연계 운 영은 근본적으로는 지방정부의 자율에 일임하였으나, 시범지자체 선정, 유인제공, 운영 매뉴얼 제공 등을 통해, 적극적으로 성과관리와 연계시켜 사업예산제도를 운영할 것을 권장하였다. 모니터링 용도의 성과계획서와 보고서를 주된 수단으로 활용하는 제도를 확산시켜 왔다.

2010년에는 전 광역자치단체에서 성과예산서를 시범 작성하였으며, 2011년에는 전 광역단체에서 성과예산서를 작성하였다. 2010년 10월에 e-호조의 성과예산 시스템 구축이 완료되어 성과예산서 작성의 하부구조를 제공하였다. 2011년에는 28개의 선도 기초단체를 선정하여, 2011년도 성 과예산서를 시범 작성하였다. 그리고 2011년 예산에 대한 광역단체의 예 산 성과보고서를 시범 작성하였다. 한걸음 더 나아가, 2012년 12월까지 사 업예산 성과관리제도의 지방재정법 개정을 추진할 계획이다. 만약 법 개 정이 성공적으로 이루어진다면, 성과예산서 및 성과보고서의 의회 제출이 2014년 예산안부터 의무화될 예정이다.

이상의 추진경과에서 보이듯이, 지방자치단체에 있어서 프로그램 예산 제도가 아직 구체적으로 의사결정에 활용될 정도로 성과관리와 연계되어 운영되고 있는 것은 아니다. 지금까지는 정보공개와 책무성 강화 수준에 서 프로그램 예산구조에 성과정보를 추가하여 개발하고, 연간 계획과 보 고를 수행하는 체제를 갖추어 나가는 데 초점을 두었다.

다. 프로그램 예산제도의 활용

지방정부도 중앙정부와 동일하게, 프로그램 예산구조의 원활한 활용을

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위해, 프로그램 예산구조가 재정관리정보시스템을 통해 구현되었다. 이를

위해, 프로그램 예산구조가 재정관리정보시스템을 통해 구현되었다. 이를