중앙정부

가. 프로그램 예산제도의 도입 배경과 과정

1) 도입 배경

중앙정부의 프로그램 예산제도는 재정개혁의 일환으로 추진되고 도입 되었다. 2003년부터 하향식 자율예산편성, 중기재정운용계획, 성과주의 예 산제도와 더불어 디지털 예산회계 시스템이 도입되었다. 이 중에서 디지 털 예산회계 시스템은 프로그램 예산구조의 개발과 더불어 통합적인 예산 회계 전산시스템을 개발하는 것을 목적으로 하였다.

프로그램 예산구조는 다른 재정제도 개혁의 하부구조를 마련하려는 목 적을 가지고 있었다. 첫째, 예산구조를 정책목표 중심으로 개편함으로써, 전략과 성과중심의 재정운용 기반을 마련하고 재정운용의 투명성을 제고 하려는 목적을 가지고 있었다. 기존의 품목별 예산구조는 통제 중심의 예 산구조로서 해당 정책목표를 위해 지출되는 정부 예산규모를 파악하기가 용이하지 않다는 문제를 안고 있었다. 프로그램 예산구조는 예산 수립 시, 정책목표별 우선순위를 설정하고 이러한 우선순위에 부합하도록 예산을 편성하는 것을 가능하게 한다. 그리고 국민의 입장에서도 정부가 어떠한 정책목표를 달성하기 위해 재정운용을 어떻게 하고 있는지를 용이하게 파 악할 수 있게 된다.

둘째, 정책목표에 따른 위계질서를 가진 예산구조를 제공함으로써, 하 향식 자율예산편성 제도 운영을 위한 기반을 제공한다. 중앙 예산당국과 사업부처가 예산편성 시 재량권을 가진 영역을 설정할 수 있는 기반을 제

98

공한다. 예를 들어, 프로그램 수준까지는 중앙 예산당국이 예산편성 과정 에 개입하고, 프로그램 이하 수준에서는 일선 부처가 예산편성에 자율권 을 가지는 방식으로 역할 분담을 할 수 있다는 것이다. 정책목표에 따른 위계질서를 가진 예산구조가 개발됨으로써, 이러한 하향식 자율예산편성 제도의 운영기반이 마련되었다.

셋째, 프로그램 예산구조가 개발됨에 따라, 해당 정책목표의 달성 여부 를 모니터링하고 평가하기 위한 성과정보를 연계시켜, 정부예산의 성과관 리가 가능하게 되었다. 성과 중심의 재정운용을 하기 위해 프로그램 예산 구조가 필수적인 것은 아니지만, 프로그램 예산구조는 체계적이고 포괄적 으로 예산사업을 모니터링하고 평가하는 것을 가능하게 한다.

2) 도입 과정

2003년에 디지털예산회계기획단을 설립하여 발생주의 회계의 도입과 프로그램 예산구조의 개발 그리고 예결산 과정을 포함하는 재정관리정보 시스템의 구축을 추진하였다. 재정의 범위를 설정하고, 재정경제부와 기 획예산처로 분리되어 별도의 시스템으로 운영되던 재정관리정보시스템을 통합하였으며, 발생주의 회계기준 마련을 위한 작업이 이루어졌다. 그 결 과로 2007년에 프로그램 예산구조의 개발이 완료되고 재정관리정보시스 템(dBrain)의 운영이 시작되었다. 발생주의 회계기준을 결산과정에 도입 하는 작업은 예정보다 지연되어 2009년 시범사업을 거쳐 2010년부터 전 부처에 도입되게 되었다.

중앙부처의 프로그램 예산구조의 개발과 도입은 재정성과관리제도와는 별개의 개혁과제로 추진되었다. 이론적으로는 프로그램 예산구조가 먼저 개발되고, 이를 기반으로 재정성과관리제도의 도입이 추진되는 것이 바람 직한 순서라고 볼 수 있으나, 우리나라의 경우, 프로그램 예산구조의 개발 과 재정성과관리제도는 별도의 조직에 의해 개발되고 운영되었다. 이는 동시 다발적으로 다양한 재정개혁 프로그램이 추진되는 과정에서 발생한 부작용이라고 볼 수 있다. 실제 프로그램 예산구조를 추진한 디지털예산

회계기획단 내에서는, 프로그램 예산구조의 개발의 목적이 재정성과관리 제도의 기반 조성에 있다는 인식보다는, 재정운용의 투명성을 높이고 하 향식 자율예산편성제도에의 활용에 있다는 인식이 더 강했던 것으로 보인 다¹⁰⁾.

기획단은, 프로그램 예산구조의 개발과정에서 실용주의적인 원칙을 채 택하였다. 국제기구와 외부 전문가들의 조언을 기반으로, 기존의 조직 구 조를 존중하면서, 프로그램을 조직의 경계와 일치시키는 방식으로 프로그 램 구조의 개발이 이루어졌다. 그리고 인건비와 같은 간접경비들은 하나 의 별도 프로그램으로 묶어서 설정하였다. 이런 접근법은, 조직의 경계를 넘어서는 프로그램의 별도 운용방안 설정, 조직 구조의 근본적 재검토 및 개편, 간접비 배부 원칙 개발 및 배부 등의 추가적인 쟁점들을 피하고, 신 속하게 프로그램 예산구조를 개발하고자 하는 실용주의에 근거한 것이다.

그리고 프로그램 예산구조의 개발에 있어서 기본적인 구조는 기획단에서 개발되고, 사업부처의 의견을 받는 순서로 일이 진행되었다. 중앙 예산당 국이 일관성 있는 지침을 개발하여 전 정부 차원에서의 프로그램 예산구 조가 일관성 있게 개발되는 것은 바람직하지만, 한편으로는 사업부처의 자발적이고 적극적인 역할은 상대적으로 약하였다는 한계를 표출하였다 고 판단된다. 이러한 프로그램 예산구조 개발 추진방식은, 짧은 시간 내에 동시다발적으로 재정개혁을 추진하는 과정에서 불가피하게 채택되었다고 볼 수 있다.

나. 현황과 쟁점

1) 도입 범위

프로그램 예산구조는 정부의 예결산 과정에 모두 활용되는 형태로 도 입되었다. 그러나 예산과 결산과정에 활용되는 회계기준은 상이하다, 예

10) 당시 기획단 관계자와의 면담 내용에 근거하고 있다.

100

산은 현금주의 기준을 적용하고 있으며, 결산에 있어서는 2010년부터 발 생주의 기준이 도입되었다.

2) 사업구분단위

프로그램 예산구조 계층은, 전 정부 차원에서는 분야˃ 부문˃ 프로그램 ˃ 단위사업으로 구성되며, 부처 내에서는 프로그램˃단위사업으로 구성되어 있다. 기존 품목별 예산제도는 장-관-항-세항-세세항 등으로 구분되며, 세항은 각 부처의 실ㆍ국 단위, 세세항은 실ㆍ국에서 수행하는 세부사업 을 의미한다.「국가재정법」 제21조(세입세출예산의 구분)에서 세출예산 을 기능별ㆍ성질별 또는 기관별로 장-관-항-세항-목으로 구분하고 있다.

장-관은 정부가 수행하는 업무를 기능별로 분류한 것으로서 프로그램 예 산체계에 비추어 보면 장은 분야, 관은 부문이며, 항은 프로그램, 세항은 단위사업에 해당한다.

2011년 예산은 16개의 분야와 69개의 부문, 741개의 프로그램, 3,064개 의 단위사업으로 구성되어 있다. 프로그램은 동일한 정책목표 달성을 위 한 단위사업의 묶음을 의미하여, 단위사업은 프로그램의 목표를 달성하는 수단으로서 기존 세세항을 통합ㆍ단순화한 단위 또는 그 자체만으로 의미 있는 세세항을 의미한다.

3) 조직과 예산구분 단위의 일치

중앙정부의 프로그램 예산구조 개발의 주요 원칙 중 하나는, 조직과 예 산구분 단위를 일치시킨다는 것이다. 그리고 다수의 부처를 아우르는 다 부처 프로그램은 설정하지 않았다. 각 부처 내에서 프로그램은 실․국 단 위에 대응되고, 단위사업은 과 단위에 대응되도록 개발되었다.

프로그램에 대한 책임성 명확화를 위해 조직 구조에 대응되도록 프로 그램 예산구조를 설정한 것이다. 이와 더불어, 조직 구조 자체에 대한 근 본적인 검토가 이루어지지 않고 기존 조직을 최대한 존중하는 형태로 프

로그램 예산구조가 개발되었다. 이렇게 기존 조직에 대응되도록 프로그램 예산구조를 개발함에 따라, 성과관리 목적에 부합하지 못한 구조를 가지 는 문제를 내포하게 되었다.

4) 공통비 배분

행정지원경비 프로그램을 별도로 설정하여 부처 내에서의 경상경비나 인건비는 프로그램별로 배부되지 않게 되었다. 특정 사업이 외부기관에 위탁될 때는, 인건비와 경상경비가 별도로 분류되지만, 중앙정부가 직접 수행하는 사업의 경우는 공통비가 배부되지 않는 문제를 내포하게 된 것 이다. 중앙정부가 직접 수행하는 사업의 비중이 크거나, 정책 관련 업무가 대부분인 부처의 경우, 행정지원경비 프로그램이 전체 조직 예산에서 차 지하는 비중이 상당히 크다.

2010년 발생주의 회계가 실행되면서, 특별회계와 기금에 있어서는 프로 그램 수준에서 원가를 도출하도록 되었다. 그리고 일반회계에 있어서도 점진적으로 간접비 배부를 포함한 원가 도출이 이루어지도록 하겠다는 방 침이 선언되었다. 이러한 기획재정부의 정책 추진에 대해, 국회에서는 성 과관리의 단위가 단위사업으로 이루어지고 있으므로, 단위사업 수준에서 의 간접비 배부를 포함한 원가 도출이 이루어져야 한다는 문제점을 지적 하고 있다.

5) 성과관리와 연계

프로그램 예산구조 개발 초기에는 성과관리와의 연계가 이루어지긴 했 으나, 자동적으로 연계되는 구조는 아니었다. 프로그램 예산구조 개발과 재정성과관리제도 운영이 정부 내의 별도의 조직에서 추진됨에 따라, 성 과관리와의 연계가 초기에는 원활하게 이루어지지는 않았다. 재정성과관

프로그램 예산구조 개발 초기에는 성과관리와의 연계가 이루어지긴 했 으나, 자동적으로 연계되는 구조는 아니었다. 프로그램 예산구조 개발과 재정성과관리제도 운영이 정부 내의 별도의 조직에서 추진됨에 따라, 성 과관리와의 연계가 초기에는 원활하게 이루어지지는 않았다. 재정성과관