프랑스 - 고령화사회의 사회경제적 문제와 정책대응방안 : OECD 국가의 경험을 중심으로

프랑스의 연금제도는 사적부문의 임금근로자를 위한 연금제도로 전체 근로자 의 65.3%를 차지하는 일반조합(general schemes)과 나머지 공적 부문 근로자들 과 자영업자를 위한 특별조합(special schemes)으로 나눠져 있다. 연금의 구조는 1층의 부가방식으로 운영되는 강제적 기초연금과 그 이상의 수준을 위해 1972 년에 도입된 2층의 강제적 보충연금제도가 있는데 이는 생산직 근로자 (ARRCO)와 비생산직 근로자(AGIRC)를 위한 제도로 나뉜다. 국가는 1층의 기 초연금에서는 중심적인 역할과 영향을 미치나 보충적 연금제도에서는 국가예산 을 지원하지 않고 단지 감독의 역할만 하고 있으나 이 둘 다를 공적연금제도로 간주한다(Legendre & Pelé, 2001:131～132). 그 밖에 취약계층을 위한 노령부조 체계(old age assistance system)¹⁷⁾와 공무원과 전문직종에게만 제한적으로 운영 되는 적립방식의 추가적 보충연금제도(supplementary pension plans)를 갖추고 있 다(Mandin & Palier, 2003:5).

프랑스의 연금개혁과정을 살펴보면, 먼저 1980년대 중반 인구노령화로 인한 의존비율의 상승을 우려하는 보고서들이 나오면서 연금문제가 대두되기 시작했 다. 그러나 연금개혁이 정치적으로 민감한 사안임을 감안, 정부는 정치적으로 보다 덜 위험한 방법을 선택하였는데, 바로 연금개혁을 미루고 기여를 증가시 키는 전통적인 처방법을 계속하는 것이었다. 이 과정에서 강제적 보충연금제도 의 기여율을 늘리고 급여를 삭감하였으나 비효율적이었고 결국 정치적으로 통 제하기 쉬운 노령부조수준만 감소될 뿐이었다(Mandin & Palier, 2003:5～6).

17) 프랑스에 거주하는 65세 이상 노인들에게 기여와 상관없이 급여를 지급하는 제도로 1956년 에 도입하여 최소한의 소득을 보장해주고 있다.

1993년에는 발라뒤르 정부에 의해 정치적 저항을 고려, 공공부문을 제외한 민간부문 근로자들의 급여수준을 삭감하였고 대신 직종별 노동조합의 납득과 합의를 위해 사회보험과 사회부조관련 비용의 분리를 제안하였다.¹⁸⁾ 그러나 기 여기간 증가로 많은 사람들이 60세 이후에도 근로를 지속해야 하나 노동시장 현실과 상응하지 않는 문제로 인해 결과적으로 민간부문 노동자들의 연금수준 이 삭감되는 결과를 초래하였다. 이후 1995년 알랭 쥐팽수상이 공공부문의 연 금제도 개혁을 시도, 공공부문의 노동자들도 민간과 같은 급여산정방식을 적 용¹⁹⁾하고자 하였으나 공공부문 노조의 거센 저항으로 무산되었다(Mandin &

Palier, 2003:7～8). 이어 1997년 집권한 리오넬 죠스팽 총리는 연금개혁을 위한 기초를 준비하였다. 1997년 4월에 발표한 Charpin 보고서에서 인구노령화로 인 한 연금제도의 심각성을 다시 강조하면서 민간부문 연금제도의 기여기간을 42.5년으로 늘릴 것을 제안하였으나 사회적 합의에는 실패하였다. 반면 1999년 에 발표한 Dominique Taddei와 Renė Teulade는 기여기간 연장과 조기퇴직간의 모순을 지적하면서 노동시장 현실에 맞는 기여기간의 감소를 주장하고 그 대 신, 비공식 부문의 노동도 연금기간에 포함시킬 것을 주장하였다. 많은 사람들 이 부가방식의 연금의 문제를 지적하면서 연금개혁을 지지하였으나 죠스팽 총 리는 2002년 선거 이후로 연금개혁의 주요 결정사항을 유보시켰고 기여기간의 확대를 통한 부가방식을 고수하였다(Mandin & Palier, 2003:8～10).

프랑스는 인구고령화로 인한 연금재정의 지속가능성 문제와 조기퇴직으로 인 한 비용부담의 가중, 그리고 새로운 EU차원의 노인인구활성화 전략으로 인해 정책변화에 대한 압력이 증가해오고 있다. 그러나 프랑스는 연금제도가 단일화 되지 못하고 지나치게 많은 조합들로 구성되어 서로의 기득권을 고수하기 위해 연금개혁에 저항적이며, 이것이 정치적으로 매우 큰 힘을 발휘한다는 사실이

18) 이것은 급여가 더 이상 사회보험예산의 재정적 책임성과 관계없음을 의미하는 것으로 사회 부조를 위해 국가가 비기여급부에 대한 지불을 전적으로 도맡아야 한다는 직종별 노조의 입 장이 반영된 것이다.

19) 민간부문 근로자들은 1993년 개혁으로 급여수준이 최고납부기간 25년을 기준으로 40년의 기 여기간을 기본으로 소득대체율이 50%미만이었으나 공무원들은 최종 6개월의 임금을 기준으 로 급여를 산정, 임금대체율이 75%에 달했다.

연금문제 135

연금개혁의 장애가 되고 있다. 이는 1995년 대대적인 연금개혁을 시도하다 실 각한 알랭 쥐팽총리의 선례로 인해, 정치적 민감한 사안에 대한 연금개혁을 늦 추다 문제를 더욱더 심각하게 만들었다는 지적을 받고 있다.

최근의 프랑스 연금개혁의 논쟁은 2가지로 볼 수 있다. 첫째 1993년 개혁으 로 감소된 소득대체율의 보충을 위한 추가적 연금제도를 도입하는 것²⁰⁾이고 둘째, 50세 이상 노동자들의 낮은 노동시장 참여율의 증가와 조직퇴직 경향의 반전, 퇴직연령의 증가에 대한 것이다²¹⁾. 이러한 노인인구들이 노동시장참여활 성화정책은 기존의 유럽이 조기퇴직을 실업과 관련하여 노동력 통제를 위한 도 구로 사용해왔다는 점에서 패러다임의 변화를 말한다(Guillemard, 2002; Mandin

& Palier, 2003:14에서 재인용). 그러나 이러한 정부의 정책변화에 있어 어려움 은 실제 노인노동자가 노동시장에 잔류하는 것이 아니라는데 있다. 실제로 전 체 조기퇴직제도에 있어 약간의 감소가 있었을 뿐, 현재 55세 이상 전체 비활 동인구는 7%에 육박하고 있다. 이는 연금개혁이 노동시장정책을 수반하는 것 이어야 함을 의미한다(Jolivet, 2002: Mandin & Palier, 2003:15에서 재인용).

4. 영국

인구학적 구조변화의 압력과 부과방식 공적연금제도의 문제에 대한 영국정부 의 대응은 강력한 보험산업(insurance industry)의 강화로 특징 지워질 수 있다 (Tayior-Gooby, 2003:186). 연금제도의 발전과정에 있어 주요 개혁의 내용을 살 펴보면, 우선 대처수상이 집권한 보수당 정부에 의해 실시된 1980년대 사적연 금의 급진적 확대와 공적연금의 삭감을 들 수 있다. 이 당시 인구노령화에 의 한 공적연금의 지출증가에 대한 우려와 대처정부의 신자유주의적 시장중심의 이데올로기에 의해 연금제도가 일대 전환기를 맞게 되었다(Tayior-Gooby, 2003:172～173; Swank, 2002). 대처정부는 1980년 기초연금의 임금슬라이드를

20) 이러한 연금제도는 아직 그 운용을 적립방식으로 할 것인지, 국가와 사용자들로부터 기여금 을 갹출할 것인지, 강제적 또는 임의방식으로 가입시킬 것인지에 대해 논의중이다.

21) 이를 위해 프랑스는 퇴직연령과 기여기간을 연장하고 취업훈련 강화를 통한 노동시장 참여 율 활성화를 유도하고 있다.

물가슬라이드로 전환시키고, 1986년 소득비례연금(SERPS)의 급여수준을 삭감하 였으며,²²⁾ 소득비례연금을 사적연금으로의 대체하는데 있어 운영방식을 DB방 식의 기업연금(Occupational Pensions)으로 한정하지 않고 DC방식과 개인연금제 도(Personal Pensions)까지로 확대하였다. 대처정부는 세금인센티브를 통해 많은 젊은 근로자들이 소득비례연금을 탈퇴하고 개인연금으로 이동하도록 독려함으 로써 사적 연금부문의 규제폐지를 통해 사적 연금체제를 강화한 것이다. 두 번 째 주요 연금개혁으로는 메이져 정부에 의한 1995년의 연금개혁을 들 수 있다.

메이져 정부는 기초연금과 소득비례연금의 여성 연금수급연령을 60세에서 65세 로 남성과 동일하게 조정하고, 급여산정방식을 복잡하게 변화시킴으로써 소득 비례연금의 수준을 더욱 삭감시켰다(Disney, 2001:89～92).

가장 최근의 개혁인 세 번째 주요연금개혁은 1999년과 2000년 사이 새로운 블레어 총리의 노동당정부에 의해 일어났다. 블레어 정부는 새로운 Stakeholder Pension과 기존의 소득비례연금을 대체하기 위한 제2국가연금(State Second Pension), 그리고 소득지원제도(index income support)를 도입하였다(Emmerson &

Johnson, 2001:299). 노동당은 최저한도의 연금수준을 보장하기 위해 가격이 아 닌 소득에 연동하는 방식을 제안했는데, 이를 통해 실질소득 성장과 관련하여 최저 연금급여 수준의 가치가 침식되는 것을 막고자 하였다. 또한 소득비례연 금을 대체하기 위해 새로운 소득비례방식의 제2국가연금 제도를 만들었다. 이 연금제도는 연간소득이 9,000파운드 이하의 사람들에게는 급여의 수준을 증 가시키고, 최대 연간소득 18,000파운드까지 점차 그 수준을 감소시키도록 구성되어 있는데, 이는 장애인과 노동시장에서 제외된 사람들과 보호의 책 임 때문에 기여를 할 수 없는 사람들과 같은 저 소득층을 보호하기 위한 것 이다(Disney, 2001:93; Tayior-Gooby, 2003:180). Stakeholder Pension제도는 mis-selling scandal²³⁾문제와 높은 비용, 그리고 전체 계약기간동안 기여를 지속

22) 소득비례연금의 급여산식을 변경하여 소득대체율을 25%에서 20%로 감소시키고, 소득대체율 의 기준도 생애 최고 20년간의 소득에서 생애소득으로 전환시켰다.

23) 1990년대 초반 사적 보험회사들이 판촉을 위해 소비자들에게 의도적으로 허위정보를 주었던 일을 의미한다.

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하지 못한 개인들에 대한 나쁜 처우 등의 문제가 제기되면서 개인연금제도의 보완을 위해 신설된 제도이다. 이것은 궁극적으로 제2국가연금에서 탈퇴한 연 간소득 9,000파운드 이상의 사람들이 선택할 수 있도록 만든 사적연금제도 로서 연금운용에 들어가는 비용을 통제하여 연간 기금가치의 1% 이상 초 과하지 못하도록 하면서, 기여의 중단이나 변화 등과 관련하여 아무런 불 이익이 없도록 구조화한 제도이다(Emmerson & Johnson, 2001:312). 이러한

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