국민연금의 장기적 재정불안정의 문제는 연금개혁의 가장 큰 동력으로 작용 하고 있다. 더욱이 인구고령화의 문제는 이러한 장기적 재정불안정의 문제를 더욱 심각하게 만들어 연금개혁의 필요성을 더욱 강조하고 있다. 정부에서도 앞서 설명한 바와 같이 안정된 연금재정의 운용과 보편적이고 실질적인 노후 소득보장을 위한 연금구조의 개혁을 위해 많은 대안들을 모색하고 있다. 그러 나 최근의 국민연금발전위원회에서 논의된 내용에 기초한 국민연금법 개정안은 연금기금의 고갈연도를 조금 늦추는 효과만 있을 뿐, 연금이나 노인인구의 소 득보장과 관련 문제의 근본적인 해결책을 제시하는 것은 아닌 것 같다. 보험료 인상을 통한 재정안정화의 노력은 한계가 있으며, 급여수준의 하향조정은 국민 들의 안정적인 노후소득의 보장에 역기능적이다.
실제로 인구의 고령화에 대한 연금개혁의 주요 이슈는 연금의 장기적 재정불 안정의 문제에 그 초점이 맞추어져 있어, 연금 기여수준의 상승과 급여수준의 인하 정도에 대한 논의가 전부인 것처럼 보인다. 이는 서구 유럽에서 존재하였 던 상황들이 우리나라에서도 반복되고 있는 것이지만, 우리나라 노인에 대한 전반적인 소득보장제도의 구조나 수준은 서구 유럽 여러 국가들의 그것과는 매 우 다르다. 국민연금제도의 기금이 2047년에 고갈된다는 것은 역설적으로 그때 까지는 연금기금이 안정적으로 운영된다는 것을 의미한다. 우리나라 연금제도 의 보다 중요한 문제는 인구고령화 시대에 노인이 되어서도 아무런 소득보장의 대책을 가지고 있지 않은 연금 수급권에 대한 사각지대가 넓게 퍼져 있다는 사 실이다. 따라서 인구의 고령화에 따른 연금의 문제는 연금기금의 안정적 운영
35) 이들은 현재의 저기여 고급여 구조는 연금기금의 장기재정불안정의 주요 원인이므로, 개정 안과 같이 ‘더 내고 덜 받기’로 개정되는 것이 유일한 해결책이라는 주장이다. 또한 현세대 가 이기적으로 제도를 개선하지 않는다면 후세대의 부담은 더욱 커질 수밖에 없으며, 오히 려 더 큰 문제를 발생시키게 될 것이라고 경고하고 있다.
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문제와 더불어 증가하는 노인인구에 대한 적절한 소득보장제도의 마련도 중요 한 문제로 인식되어야 한다.
본 연구는 우선 국민연금 기금의 안정화를 위해 국민연금의 급여수준과 적용 범위를 축소하고, 그 기능을 보충적인 급여로 제한하는 방안을 제안하고자 한 다. 이를 위해 국민연금의 급여수준을 40년 평균가입자 기준 소득대체율 20%
수준으로 낮추어, 장기적 재정불안정의 문제를 해결한다. 그리고 현행 국민연금 제도가 가지고 있는 급여의 산식 가운데, 균등부분을 삭제하여 왜곡된 소득재 분배의 효과를 삭제하고, 완전한 소득비례방식으로 운영한다. 또한 자영자에 대 한 정확한 소득파악이 되지 않고 있는 현실을 고려할 때, 자영자의 국민연금 가입도 자발적으로 전환할 필요가 있다. 그렇게 되면, 국민연금제도는 임금근로 자들을 중심으로 한 소득비례‧확정급여방식의 제도로 전환되고, 기금운용은 현 행 수정적립방식을 고수할 수 있으며, 운용하여야 할 기금의 규모는 대폭 축소 될 것이다.36)
그러나 본 연구에서 제시하는 이러한 국민연금제도의 적용범위와 급여수준의 축소는 새로운 형태의 기초연금제도가 도입된다는 것을 전제로 하는 것이다.
본 연구에서 제시하고자 하는 공적연금제도의 개선방안은 [그림 4-3]과 같다.
정부는 공적연금의 1층 구조로 기초연금을 도입하여 현행 1소득 1연금구조를 1인 1연금구조로 전환함으로써 전국민을 위한 공적연금체계를 구축하여야 한 다. 이미 서구유럽의 일부 선진국에서는 기초연금과 소득비례연금으로 분할된 연금제도를 운용하고 있고37), 국제기구에서 제시하고 있는 우리나라 연금개혁 에 대한 대다수의 권고안들은 다층구조의 도입을 권고하고 있으며, 국민연금제
36) 전국민주노동조합총연맹에서 현행 개정안을 반대하는 이유 가운데 하나도 운용하여야 할 연 금의 기금이 너무 크다는데 있다. 현행 정부의 개정안은 국민연금의 급여율을 2004년부터 인하하고, 보험료율을 2010년부터 인상하여 연금기금의 재정고갈 시점을 2047년에서 2070년 으로 순연시키는 방안이다. 정부의 개정안대로 기여와 급여율이 조정될 경우, 2054년에는 국 민연금의 적립금은 무려 5,820조가 쌓이게 되고, 이는 정부 예산의 3배가 넘는 큰 액수가 된 다(전국민주노동조합총연맹, 2003:5).
37) 수당형식으로 기초연금을 운영하는 국가들은 덴마크, 핀란드, 아이슬란드, 뉴질랜드이고, 보 험방식으로 기초연금을 운영하는 국가들은 룩셈부르크, 영국, 일본, 폴란드, 이스라엘 등이다.
도개선기획단과 공사연금제도개선실무위원회에서도 이에 대한 논의들은 충분히 이루어진 것으로 생각된다. 기초연금은 조세방식의 수당형식으로 운영되어야 하며, 소득대체율 20% 수준에 해당하는 정액 급여를 제공하는 것이 바람직 할 것이다. 이러한 구조의 기초연금이 도입되면, 지금과 같은 공적연금 수급권과 관련한 사각지대는 해소될 것이며, 고령화 사회에 새로운 문제로 부각될 수 있 는 빈곤 노인인구의 증가문제는 해결될 수 있다. 다만 공적연금제도가 가지고 있는 재정불안정의 문제는 정부의 과부담문제로 그 주제가 변화될 것이다. 수 당방식의 기초연금 시행에 정부의 재정상태가 문제가 된다면, 현재 저소득층 노인에게 월 35,000~50,000원 수준으로 지급하고 있는 경로연금(non-contributory old-age pension)의 적용대상과 급여수준을 점차로 늘려가는 점진적인 방식도 고 려할 수 있다. 혹은 기초연금 도입을 위한 특별 목적세의 시행도 또 다른 방안 이 될 수 있다. 김용하(2003)는 기초연금을 보험방식으로 운영하기를 주장하고 있으나, 기초연금을 보험방식으로 운영하게 될 경우 보험료 부담의 수준이 상 대적으로 낮아지더라도 연금에 대한 기본적인 신뢰 문제가 해결되지 않는 한, 현재와 같은 기여회피(contribution evasion)의 문제는 지속될 것이다. 또한 정액 의 보험료는 저소득자에게 큰 부담으로 작용할 수 있으므로, 납부예외자 문제 도 해결되지 않을 것이다. 그렇다면 연금수급권과 관련한 사각지대 문제는 영 원히 해결할 수 없는 숙제로 남게 된다.
이러한 기초연금에 의해 개인과 부부는 각각 20%와 40%의 급여를 제공받을 수 있다. 이 경우, 임금근로자는 2층 연금인 국민연금에서 20% 수준의 보충적 인 급여를 제공받을 수 있으며, 자영자의 경우 법정개인연금을 통해 같은 수준 의 급여를 제공받을 수 있다. 자영자를 위한 법정개인연금은 강제적 개인연금 구좌(PSA: personal saving account) 방식으로 운용하되, 확정기여방식으로 민간 보험회사에서 운용하는 것도 대안이 될 수 있다. 공사연금제도개선실무위원회 의 대표적인 개선안들의 대부분은 자영자에 대한 2층 구조를 자발적인 개인연 금으로 구성하고 있는데,38) 본 연구는 개인연금의 운용은 민간부분에서 담당하
38) 공사연금제도개선실무위원회에서 제시된 모형들은 자영자는 65세 이후에도 일을 할 수 있거 나, 고소득 자영자일 것으로 가정하고 있다. 그러나 자영업자 가운데도 저소득 자영자는 분
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더라도 연금에의 가입은 법적으로 강제화하는 것을 제안하고 싶다. 이는 저소 득 자영자의 노후생활을 보장할 수 있는 실질적인 대안이 될 수 있기 때문이 다. 특수직종사자들을 위한 2층 구조는 현행 특수직연금을 개선하여 명목확정 기여방식(NDC)으로 운용하면서, 약 20~35%수준의 급여를 제공한다. 다만 여러 가지의 혼합된 기능을 가지고 있는 특수직연금의 기능을 소득보장으로 국한하 고, 연금수급개시 연령을 국민연금의 수준으로 단계적으로 조정하며, 급여의 산 정기준도 현행 국민연금과 같이 전 가입기간 평균보수기준으로 조정하여 연금 지출의 규모를 축소하여야 한다.
〔그림 4-3〕 공적연금제도의 개선방안 현행 개인연금 퇴직금
특수직 연금 (50~76%) 국민연금 (60%)
경로연금
근로자 자영자 특수직역 종사자
↓ ↓ ↓ 개선안
개인연금 기업연금 (20%)
신 특수직연금 (30~40%) 국민연금 (20%) 법정 개인연금 (20%)
기초연금 (개인 20%; 부부 40%)
근로자 자영자 특수직역 종사자
명히 존재하며, 이들에 대한 다층구조의 소득보장체계도 필요하다.
임금근로자의 소득을 보장하기 위한 3층 구조는 기업연금인데, 이는 노사의 자율적인 결정에 의해 가입할 수 있는 민간운용, 확정기여방식의 연금이 바람 직 할 것이다. 이는 현행 법정퇴직금제도를 새로운 기업연금제도로 전환하는 것이며, 시행하는 과정에서 퇴직금제도의 점차적인 페이스 아웃(phase-out)을 유 도하는 방식이다. 그 후, 임의의 기업연금제도가 어느 정도 정착되면 법정기업 연금제도로 전환할 수 있다. 그리고 모든 국민들은 연금구조의 4층에서 민간에 서 운영하는 개인연금에 자발적으로 가입하여 노후의 안락한 생활을 위한 소득 을 보장받을 수 있다. 결국 본 연구에서 제안하는 모형은 4층 구조로 이루어져
임금근로자의 소득을 보장하기 위한 3층 구조는 기업연금인데, 이는 노사의 자율적인 결정에 의해 가입할 수 있는 민간운용, 확정기여방식의 연금이 바람 직 할 것이다. 이는 현행 법정퇴직금제도를 새로운 기업연금제도로 전환하는 것이며, 시행하는 과정에서 퇴직금제도의 점차적인 페이스 아웃(phase-out)을 유 도하는 방식이다. 그 후, 임의의 기업연금제도가 어느 정도 정착되면 법정기업 연금제도로 전환할 수 있다. 그리고 모든 국민들은 연금구조의 4층에서 민간에 서 운영하는 개인연금에 자발적으로 가입하여 노후의 안락한 생활을 위한 소득 을 보장받을 수 있다. 결국 본 연구에서 제안하는 모형은 4층 구조로 이루어져