통신과 방송의 융합은 우리나라에 국한된 현상이 아니며 전세 계적인 추세이다. 그러나 융합에 대한 각국의 대응은 법령의 정 비, 정책 및 규제 기구의 정비를 국가별 특성에 따라 이루어가고 있다.
1. EU
융합시대에 대응한 유럽연합의 규제 프레임워크에 대한 논의가 본격화된 시기는 1997년 녹서Green Paper의 발표로 거슬러 올라간 다. 융합이 진행됨에 따라 서비스별로 차별화된 규제를 시행하던 기존 규제 프레임워크의 실효성이 저하되는 문제를 해결하고자 새로운 프레임워크의 윤곽을 그리기 위해 각국의 대표가 모여 규 준의 방향을 수립한 것이다. 프레임워크는 기존의 영역별 규제체 계를 네트워크/서비스, 콘텐츠의 계층별 수평구조로 전환하고 네 트워크와 서비스에 대해서 탈규제, 수평적 규제, 경쟁법 적용을 도입하는 것을 골자로 하고 있다.
<그림 4-5> EU의 네트워크와 콘텐츠 분리규제 논의
(1) 네트워크 규제
네트워크 부문에 대한 새로운 규제 프레임워크를 구성하려는 노력은 2002년 채택된 5개의 EU Directives로 결실을 맺게 된다.
Directive들은 전자커뮤니케이션 네트워크와 이를 통해 전송서비 스Transmission Service를 제공하는 전자커뮤니케이션서비스를 정의하 였다. 전자커뮤니케이션 네트워크는 통신과 방송을 제공하는 모 든 종류의 네트워크를 포함한다.36) 통신전자커뮤니케이션서비스 는 콘텐츠 제공의 플랫폼의 구성 및 운용을 포함하나 콘텐츠의 제공Service Provision이나 콘텐츠에 대한 편집행위Editorial Control Over Contents는 대상으로 하지 않는다.37) 각국은 2003년 7월까지 Direc-
36) “Electronic Communications Network” means transmission systems which permit the conveyance of signals by wire, by radio, by optical or by other electromagnetic means, including satellite networks, fixed and mobile terrestrial networks, networks used for radio and television broadcasting and cable television networks.
37) “Electronic Communications Service” means a service, normally provided for remuneration, which consists in the conveyance of signals on electronic com- munications networks. Services providing, or exercising editorial control over,
tive들을 법 제정 또는 개정에 공식 수용하는 계획을 제출하도록 요구되었다. 영국의 ‘전자커뮤니케이션법 2003’이나 프랑스의 ‘전 자커뮤니케이션과 시청각서비스에 관한 법’은 Directive들을 수용 한 대표적 사례이다.
2002년 9월에는 “전자커뮤니케이션 네트워크와 서비스에 대한 시장경쟁” Directive를 채택하여 경쟁촉진을 위한 방향성을 제시 하였다.
<표 4-4> 전자커뮤니케이션 네트워크 및 서비스 규제 프레임워크 추진 1997년 융합에 관한 녹서 발표
1999년 커뮤니케이션 리뷰 발표
2002년 3월 7일 Directive 2002/22/EC 발표 : 보편적서비스
2002년 3월 7일 Directive 2002/19/EC 발표 : 전자통신망 및 설비 접속, 상호접속
2002년 3월 7일 Directive 2002/20/EC 발표 : 전자통신망 및 서비스의 인가
2002년 3월 7일 Directive 2002/21/EC 발표 : 전자커뮤니케이션 네트워크와 서비스의 규제프레임워크
2002년 7월 12일 Directive 2002/58/EC 발표 : 개인정보와 프라이버시 2002년 9월 16일 Directive 2002/77/EC 발표 : 전자커뮤니케이션 네트워크
와
서비스에 대한 시장경쟁
(2) 콘텐츠 규제
반면 콘텐츠에 대한 규제 프레임워크에 대한 논의는 Directive 단계로까지는 발전하지 못했으나 원칙과 지침Principle and Guideline
을 제시하였고 ‘국경없는 TVTV Without Frontier’로 대표되는 시청 각 정책Audio-visual Policy을 수립하였다.
content transmitted using electronic communications networks and services are excluded.
네트워크 부문이 경쟁 최대화Maximum Competition를 목표하고 있 는 반면 콘텐츠 부문은 공공의 이익Public Interest Objectives을 추구 한다. 콘텐츠의 공익성과 관련하여 표현의 자유/다원주의, 문화적 다양성, 소비자 보호 등을 세부 목표Objective로 설정하고 최소한의 규제Proportionality, 시장에서의 규제 불확실성 제거, 기술중립성을 추구하고 있다.
현재는 전자커뮤니케이션 프레임워크와 관련하여 방송부문에 대한 규제, 지상파 방송의 재전송 이슈에 대한 논의가 현재 진행 중이다.
<표 4-5> 분리규제 프레임워크하의 서비스 분류체계
분리단위 명칭 영역
규제틀
통신 방송
콘텐츠 콘텐츠
통신콘텐츠 (인터넷, 부가
콘텐츠
시청각 콘텐츠 (라디오, TV프로그램)
TVWF와 시청각 분야의 규제원칙
네트워크 (망/전송)
전자커뮤니케이션 서비스
통신, 케이블, 위성, 지상파 방송서비스 등의 전송부분
6 Directive 전자커뮤니케이션
네트워크
유선, 무선, 케이블, 위성, 인터넷 등 모든 네트워크 부문
2. 영국
영국은 기존 통신규제기관과 방송규제기관들의 기능을 통합하 여 통합규제기관인 Ofcom을 발족하였다. 통합규제기관 Ofcom의 출범을 결정한 것은 2000년 12월 발표된 커뮤니케이션의 새로운 미래A New Future for Communication라는 백서White Paper를 발표하면
서였다.38) 백서가 제시한 일정에 따라 Ofcom을 출범시키기 위한 준비작업이 차질 없이 진행되어 2003년 12월 29일자로 기존 5개 규제기관의 전권을 이양받았다.
<표 4-6> Ofcom의 기관통합
과거 커뮤니케이션 영역의 규제기관 통합 단일 규제기관 OFTEL
Radiocommunications Agency
OFCOM Independent Television Commission
Radio Authority
Broadcasting Standards Commission
38) 규제기구의 단일화는 1986년 BBC의 재원을 연구한 피코크위원회에 의해서 처음으로 제기되었다. 그러나, 당시의 제안은 방송과 통신규제기구의 통합이 아니라, 중복되어 있던 방송 관련 규제기구의 단일화에 관한 것이었다. 이러 한 지적들이 받아들여져 1990년 방송법에 의해 당시의 상업방송위원회 (Independent Broadcasting Authority)와 케이블위원회(Cable Authority)가 통합 되어 지금의 상업텔레비전위원회(Independent Television Commission, ITC)가 출범하게 되었다.
통신과 방송 영역의 규제기구들에 대한 통합 요구는 1998년 의회에서 처음 제기되었다. 당시 의회의 문화매체특별위원회는 향후 통신과 방송의 융합에 따라 정부내 관련 정책입안부서와 규제기구를 단일화하는 것이 필요하다고 보고 그에 대해 준비할 것을 제안하였다. 그 내용을 보면 통신과 방송의 정 책부서와 규제부서를 각각 통합하여 커뮤니케이션부(Department of Com- munication), 커뮤니케이션규제위원회(Communication Regulation Commission) 의 설치가 제안되었다. 통신정책기관인 DTI와 방송정책기관인 DCMS는 5개 규제기관과 2개 정부부처의 기능이 서로 중첩되는 등 규제의 효율성에 문제 가 있음을 인정하고, 공정성･예측가능성을 높이기 위해서 통합된 독립적 규 제기관이 필요하다는 판단 아래 녹서(Green Paper)를 통해 점진적인 방식의 전환을 제안하게 되었다.
Ofcom의 특징은 기존 규제기능의 통합에 따른 거대 조직화 속 에서도 효율성을 제고하기 위하여 민간기업의 조직원리를 상당부 분 도입한 점과 완전한 독립성을 확보한 점이다. Ofcom 조직의 구성원은 공무원이 아니며, 조직의 형태는 Public Corporation(공 적인 분야를 담당하는 기업)이라고 볼 수 있다. Ofcom의 독립성 확보를 위하여 수장은 정부에서 임명하지만, 그 외의 조직 내부 구성이나 예산 등에 있어서 독립성을 유지하고 있다.39) Ofcom 위원회Board는 6명의 비상임위원과 3명의 상임위원 등 총 9명Board members으로 구성된다.40) 위원회의 역할은 Ofcom의 일반적 의무 와 법적 책임의 수행에 대한 감독, Ofcom의 전반적 재정에 대한 감독, 2003년 커뮤니케이션법에 적시된 내용들을 구체화하는 주 된 기관으로서 Ofcom의 전략적 방향 수립을 담당한다.
위원회에 참석하는 3인의 상임위원의 역할을 고려할 때 정책집 행국Ofcom Executive이 Ofcom의 사실상의 중심이며, 특히 시장 및 경쟁, 콘텐츠 및 표준 그룹이 핵심기능을 담당하고 있다.41) 콘텐 츠의 규제를 위해서 Ofcom 위원회는 자문기관인 콘텐츠위원회the Ofcom Content Board42)의 자문을 구하도록 되어 있다.43) 위원회는
39) Ofcom은 운영 실적을 국회에 보고하고 Ofcom 관련정책 방향설정에 있어 장관들과의 협의를 거치게 된다.
40) DTI 장관과 DCMS 장관의 합의를 통해 통신과 방송부문을 고루 경험한 전문 가들로 6명의 비상임위원들(Members)을 임명하고 비상임위원들은 3명의 상임 위원(Staff Members)들을 구성한다. 3명의 상임위원은 Ofcom 집행국(the Executive)을 구성하는 핵심으로서 정책집행부의 경쟁 및 콘텐츠 그룹 수장인 집행국장(the Chief Executive of Ofcom), 정책(policy)그룹내 전략팀(Strategy) 수 장, 정책그룹내 시장 및 경쟁팀과 콘텐츠 및 표준팀의 공동수장을 맡게 된다.
41) 1인에 의해 통합지휘됨.
42) 시민과 소비자의 권익을 보호할 수 있도록 하는 핵심적인 독립단위로서 제 안된 콘텐츠위원회는 위원회가 임명한 13명의 위원으로 구성된다. 다수가 비상임으로 비전문인과 방송계 전문가 등 다양한 경력자들을 혼합하여 선발
콘텐츠위원회에 일부 콘텐츠 이슈에 대한 정책결정권을 위임하고 있다.44)
<그림 4-6> Ofcom 조직도
Other Ofcom Committees Ofcom Board and
Executive Board & Other Advisory Bodies
The Ofcom Finance Committee
The Ofcom Audit Committee
The Ofcom Remuneration Committee
Ofcom Board
Ofcom Executive
The Ofcom Content Board The Consumer Panel Advisory Committees for
the Nation Advisory Committee on
Elderly and Disabled Regulatory Assessment
Committee
Policy Operation External Relations
Strategy and Market Developments Competition and
Markets Content and
Standards
Operations Commercial
Human Resources
External Relations Communications
Office of the CEO
한다. 다만 위원회 부위원장(Deputy Chairman)이 의장을 맡으며, 최소 2인의 비상임위원과 경쟁 및 콘텐츠 팀의 수장인 상임위원이 포함된다. 콘텐츠위 원회는 방송과 라디오 품질 및 표준 이슈에 대한 포럼을 제공함으로써 경쟁 관점에서 소홀하기 쉬운 공익성(시청자의 권리 및 이익)을 수호하는 기능을 수행한다.
43) 정책집행국의 콘텐츠 및 표준그룹이 방송규제, 공공방송 및 라디오포맷, 소 비자정책 등 실무를 담당한다.
44) 콘텐츠위원회는 콘텐츠 내용규제(폭력, 유해, 정확성, 불편부당성, 사생활보 호 등 이슈에 대한 네가티브 규제), 콘텐츠 제작 총량규제(독립TV사 제작물, 지역별 제작물, 영국 제작물에 대한 쿼터), 공공방송 규제(ITV, Channel 4, Channel Five)를 담당한다.
영국의 Ofcom 발족 사례의 시사점은 규제기관의 성공적 통합 을 위해서는 통합 과정에서의 갈등을 해소할 수 있는 강력한 정 치적 의지와 관련 부처간의 긴밀한 협력관계 형성이 중요하다는 점이다. 통상산업부(DTI: Department of Trade and Industry)와 문 화매체스포츠부(DCMS: Department of Culture, Media and Sports) 의 장관들이 통합에 대한 의지를 갖고 통합의 대원칙에 합의하고, 상호협력을 첫 번째 목표로 삼아 통합을 추진하였고, 이용자, 사 업자간의 컨센서스를 이루는 데 4년 이상이 소요되었다. 또한, 통 합 과정에서의 갈등을 해소하기 위해 DTI와 DCMS가 공동으로 통합 추진기구를 구성하여 운영하였다.45)
3. 일 본
총무성은 일본의 통신과 방송에 관련된 행정 및 규제업무를 담 당하는 가장 중요하고 핵심적인 최고 행정기구이다. 일본의 총무 성은 2001년 1월 총무성, 우정성 및 자치성을 모체로 탄생하였다.
총무성의 내각으로부터의 독립성은 높다고 볼 수 없다.
중･참의원의 국회의원 중 국회의 의결로 지명되고 양원의 협의 를 거쳐 임명되는 내각총리대신이 총무성의 수장인 총무대신을 지 명해 임명하므로 총무대신은 내각의 영향을 받게 되기 때문이다.
45) 통합 추진기구의 예산 공동편성, 기구의 업무는 양 부처에 보고, 기구의 책 임자는 양 부처에 동시에 소속.
<그림 4-7> 일본 총무성의 정보통신관련 부서조직
자료 : 안창현, 방송･통신 융합시대의 미디어 정책, KBS 해외방송정보
총무성은 통신･방송에 대한 정책수립 및 경제적 규제를 담당하 고 방송 프로그램에 대해서는 방송사의 자율규제에 맡기고 있다.
총무성의 주요 업무는 행정에 관한 기본제도의 관리･운영, 21세 기 지방자치의 확립, 고도정보통신사회의 구축과 신세기 우편사 업의 전개 등으로 정보통신정책의 종합적 추진, 방송의 디지털화
추진, 전기통신사업의 발전을 위한 환경정비, 전파의 공정하고 능 률적인 이용의 확보 및 증진 등을 목표로 설정하고 있다.
총무성의 핵심 조직은 대신관방과 휘하의 10국으로 조직되어 있다. 사업면허의 감리 등 소프트 면은 과거 우정성 통신 3국(통 신정책국･전기통신국･방송행정국)을 2국(정보통신정책국･종합통 신기반국)으로 재편하였고 산업진흥이나 기술개발 등의 하드 면 은 과거 통산성의 기계정보산업국이 경제산업성의 상무정보정책 국으로 이전되었다.
4. 미 국
1934년 커뮤니케이션법에 의해 설립된 미국의 연방통신위원회 (FCC: Federal Communication Commission)는 지상파 텔레비전, 라디오, 위성방송, 케이블 방송 등의 방송부문과 전화 등의 통신 부문을 모두 책임지는 전문규제기관이다. FCC는 직접 의회에 대 해 책임을 지는 독립된 행정기관으로서 커뮤니케이션 관련법에 의해 구체적인 규정을 제･개정 및 수행함에 있어서 행정부 혹은 입법부의 직접적인 통제를 받지 않고 독자적으로 결정할 수 있다.
그럼에도 불구하고 FCC의 정책적 결정에 있어서 가장 중요한 변 수는 위원들의 당적 구성이다.46)
FCC가 관할하는 영역은 라디오, TV, 유선, 위성, 케이블에 의 한 모든 주간 및 국제 통신 등에 걸쳐 매우 다양하다.47) FCC의
46) FCC의 결정에 대해 영향력을 행사하는 그룹으로는 대통령(위원 임명권), 의 회(상원인준권과 국정감사 또는 청문회 출석요구권), 법원(예를 들어 미디어 소유규제 등 중요사안에 대한 판결), 업계(정치헌금), 시민단체(의회와 FCC 에 대한 압박) 등을 꼽을 수 있다.
47) 주내 통신과 유선방송사업자의 사업구역 신청 등은 PUCs의 관할사항이며,