4.1. 지급방식 비교
취약계층에 농식품을 지원하는 제도를 도입 시 검토 가능한 지급방식 대 안은 가격보조와 직접(현물 또는 현금)보조이다.
가격보조는 대상 재화의 가격이 실질적으로 하락한 것과 동일한 효과를 발생시켜 수요를 증대시킨다. <표 4-15>에서 X재화가 농식품이고 Y재화 가 비농식품 복합재(composite good)일 경우 X재화의 가격 인하는 최적소 비점을 A에서 B로 이동시키는 역할을 한다. 이 경우 소비자 효용은
에 서
로 향상된다. 한편 가격보조 대신 직접(현물 또는 현금)보조가 이루어 지는 경우는 최적소비점이 C로 이동하여 가격보조에 비해 농식품 수요는 감소(B→C)하는 반면, 효용은 향상(
)된다.32농식품 지원사업이 농식품 시장가격에 영향을 미치지 않을 것으로 가정
하고 현물보조와 현금보조의 효과를 비교하면, 현물보조는 사회적 적정수 준까지 수요 증대가 가능한 반면(A→B), 현금보조로 전환될 경우 현물보 조에 비해 수요가 크게 감소하고(B>C) 취약계층 효용수준은 약간 향상되 는 결과(
→
)를 도출할 것으로 예상된다. 이러한 예상에는 두 가지 가정 이 내포되어 있다. 첫째 현재의 농식품 수요(소비)는 사회적 적정수준 이하 라는 점이며, 둘째 현금을 지급할 경우 농식품 수요(소비)가 늘어나지 않을 것이라는 점이다. 첫 번째 가정은 취약계층의 영양섭취/상태가 심각한 점, 식품비 지출이 최저식품비의 71.8%에 불과한 점 등에 의해 뒷받침된다고 볼 수 있다. 두 번째 가정은 3장 4.1절에서 국민기초생활보장급여급여가 식품비를 통계적으로 유의하게 늘리지 못했다(revealed preference, 현시선 호)33는 추정결과에 의해 뒷받침된다.이러한 농식품 현물보조는 사회적으로 바람직한 수준의 식품소비를 효 과적으로 달성할 수 있으나 소비자 효용을 제한적으로 증대시킨다.34 반면 현금보조는 소비자 효용을 최대로 증가시킬 수 있으나 식품소비 확대를 통한 영양 개선 등의 정책목표를 달성하기는 어렵다. 소비자는 정보가 불안전하 고 중장기적으로 나타나는 건강‧영양개선 효과를 예측하기 어려우므로 단 기적인 소비자의 효용극대화보다 중장기적 사회적 목표 달성에 무게를 두 고 정책을 추진하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.
32 박광수(2009: 45) 참조.
33 소비자들이 시장에서 자신의 선호를 드러낸 결과로서 현시선호이론(revealed preference theory)을 3장 4.1절의 추정결과에 적용한다면, 소비자들은 현금보조 (국민기초생활보장급여)로 인해 소득이 증가했다 하더라도 농식품 소비를 증 가시키지는 않았음. 이러한 ‘드러난 선호’로부터 소비자들의 농식품-비농식품 복합재 간 효용함수를 추측해 본다면 준선형적인(quasi-linear, 예: ·
) 형태를 보일 수도 있을 것임.
34 수혜자 그룹이 전체 인구에서 차지하는 비중이 높지 않을 경우 수용할 수 있는 가정임.
<표 4-15> 지급방식 비교
측면에서 현금지급방식과 차별성이 있다. 또한 바우처는 소비자의 선택권을 보장하고 낙인효과를 감소시키며 운영비용이 적게 들고 시장 교란 위험이 적다는 측면에서 현물지급방식에 비해 우수하다.37 바우처의 목적은 정부 지원, 소비 장려, 공급자 경쟁강화, 민간부문 이용, 공공기관의 민간기업 통 제대안 등이다. 따라서 식품비 지급을 식품 바우처로 전환할 경우 ① 바우처 지급은 식품 소비의 확대를 통해 수혜자의 영양섭취 및 건강 개선, ② 사회 적으로는 소득 증대 효과를 통한 빈곤율 감소, ③ 농식품 소비 증가를 통한 생산 증대, 부가가치 향상, 취업 유발 등이 발생할 것으로 기대된다.
4.2. 전자바우처 시스템 운영방식
바우처는 기본적으로 종이바우처와 전자바우처로 구분된다. 종이바우처 는 쿠폰 형태로 지급되며, 전자바우처는 전용전자카드, 신용카드 겸용 전 자카드, 체크카드 겸용 전자카드, 모바일쿠폰 등의 형태를 갖는다. 전자바 우처 시스템은 온라인과 오프라인의 두 가지 방식으로 운영될 수 있다. 온 라인시스템은 가맹점의 POS(point-of-sale) 단말기와 중앙계정의 전자이체 가 이루어지는 시스템(급여액이 중앙컴퓨터를 통해 계좌에 적립)이며, 오 프라인시스템은 POS 단말기와 카드 자체에서 계산하는 방식(급여액이 POS 단말기에 적립)이다.
전자바우처 시스템은 사회복지 분야에서 특정 상품 지원을 종이방식이 아닌 전자방식으로 제공하는 것으로 공공서비스 수혜자가 개설한 가상계 좌에 지원금을 지급하고 해당 액수 내에서 사용하도록 하는 방식이다.38 국내에서 전자바우처 형태로 지불되는 대표적인 사례로는 노인돌보미사업, 장애인 활동보조지원사업, 지역사회서비스 혁신사업(신용, 체크, 전용카드) 등이 있다.
37 최성은‧최석준(2007: 36) 참조.
38 정광호(2010) 참조.
<그림 4-1> 전자바우처 운영체계
자료: 이계임 외(2013: 129)를 참고하여 수정.
바우처 형태 중에서 전자바우처는 종이바우처에 비해 비용 절감을 통한 효율성 증가, 감시기능 강화를 통한 부정 사용 억제, 수급자 및 공급자 정 보 수집 및 분석 가능, 타 서비스와 연계 가능, 수급자에 대한 낙인 감소 등의 효과가 있다. 반면 초기 기반조성 비용 부담, 운영비용 발생, 이용방 법에 대한 정보 부족에 따른 접근성 제약 등의 한계가 있다. 또한 전자바 우처 대상 식품을 제한하기 위해서는 POS 시스템 기반이 정비되어 있어야 하는데, 우리나라 POS 보급률은 2013년 기준 시 소매업(자동차 제외)의 20% 수준에 불과하여 농식품 바우처 운영에 제약 요인으로 작용한다.39 전자바우처 시스템 운영체계는 중앙부처, 지자체, 자치구 및 주민센터, 금융기관, 전담기관, 수혜자, 공급자 등 기관별 역할분담과 절차에 따라 구
39 2013년 기준 소매업체(자동차 제외)는 65만 1,327개이며, POS는 13만 756대로 조사됨(통계청 도소매업조사 2017).
성된다<그림 4-1>. 중앙부처는 사업의 기본계획과 운영기준을 수립하고 사업의 평가와 홍보, 국고보조의 역할을 담당한다. 지방자치단체는 지역별 예산 배정, 사업 관리감독, 수혜자 선정 및 공급기관 지정 등의 일선 업무 를 수행한다. 전자바우처의 특성상 금융기관이 비용 지급 및 결재내역 송 부 등의 역할을 수행해야 하며, 사업을 전문적으로 수행하는 전담기관을 지정하여 운영 시 바우처의 지급 및 정산을 대행하며 지방자치단체와 금융 기관의 업무까지도 일부 담당할 수 있다.
4.3. 바우처 인지도와 도입방향
4.3.1. 명칭 인지도와 예상되는 어려움
취약계층을 대상으로 바우처에 대한 인지도를 조사한 결과, 바우처에 대 해 들어본 적이 있거나 잘 알고 있다고 한 응답자의 비율은 75.6%에 달해 인지도가 높은 수준으로 나타났다<표 4-16>. 반면 바우처를 제외한 나머지 사회복지서비스 관련 용어는 수혜자들에게 대체로 생소한 것으로 조사되 었다. ‘사회복지서비스 이용권’, ‘푸드스탬프’, ‘식품구매권(식품권)’에 대해 모른다고 응답한 비율이 각각 57.3%, 73.1%, 61.3%이다<표 4-17>. 노인가 구, 1인 가구, 군지역 거주 가구의 경우 바우처 용어에 대한 인지도가 낮은 수준으로 나타났으며, 특히 독거노인의 경우 인지도가 10%대에 불과하다.
<표 4-16> 바우처 관련 용어 인지도
단위: %
구분 잘 알고 있다 들어본 적 있다 모른다
바우처 46.5 29.1 24.4
사회복지서비스 이용권 12.5 30.2 57.3
푸드스탬프 6.7 20.3 73.1
식품구매권(식품권) 10.5 28.2 61.3
자료: 취약계층 설문조사 결과.
<표 4-17> 취약계층 특성별 바우처 인지도 비교
단위: 명, %
구분 응답자 수 잘 알고 있다 들어본 적 있다 모른다
거주지역 시/구 308 47.1 31.2 21.8
군 245 45.7 26.5 27.8
계층 수급자 184 47.8 23.4 28.8
비수급자 369 45.8 32.0 22.2
대상가구
일반 132 65.2 23.5 11.4
노인 142 18.3 23.2 58.5
아동 185 61.1 27.0 11.9
영양플러스 94 34.0 50.0 16.0
가구유형
독거노인 93 10.8 22.6 66.7
노인가구 31 32.3 22.6 45.2
편부모가구 52 51.9 38.5 9.6
일반가구 377 55.7 30.0 14.3
가구규모 1인 142 23.2 23.9 52.8
2인 이상 411 54.5 30.9 14.6
가구주 연령
30대 이하 132 47.7 38.6 13.6
40∼50대 268 59.0 28.4 12.7
60대 이상 153 23.5 22.2 54.2
자료: 취약계층 설문조사 결과.
취약계층을 대상으로 농식품 지원에 바우처를 이용 시 예상되는 어려움을 조사한 결과 응답자의 약 50%가 사용처가 제한될 것을 우려하는 것으로 조사되었다<표 4-18>. 그 밖에 바우처 사용법에 미숙함(14.8%), 분실 또는 도난의 위험(10.3%), 낙인감(9.6%)이 바우처를 도입하는 데 예상되는 어려 움으로 지적되었다.
<표 4-18> 식생활 지원에 바우처 이용 시 예상되는 어려움
취약계층 290(52.4) 82(14.8) 57(10.3) 53(9.6) 41(7.4) 30(5.6) 거주
지역
시/구 180(58.4) 31(10.1) 23(7.5) 28(9.1) 25(8.1) 21(6.8) 군 110(44.9) 51(20.8) 34(13.9) 25(10.2) 16(6.5) 10(4.1) 계층 수급자 105(57.1) 31(16.8) 12(6.5) 13(7.1) 12(6.5) 11(6.0) 비수급자 185(50.1) 51(13.8) 45(12.2) 40(10.8) 29(7.9) 20(5.4) 대상
가구
일반 91(68.9) 9(6.8) 8(6.1) 8(6.1) 14(10.6) 2(1.5) 노인 37(26.1) 56(39.4) 20(14.1) 11(7.7) 8(5.6) 11(7.7) 아동 107(57.8) 13(7.0) 11(5.9) 26(14.1) 17(9.2) 11(5.9) 영양플러스 55(58.5) 4(4.3) 18(19.1) 8(8.5) 2(2.1) 1(7.4) 가구
유형
독거노인 18(19.4) 44(47.3) 13(14.0) 7(7.5) 4(4.3) 7(7.5) 노인가구 14(45.2) 6(19.4) 4(12.9) 3(9.7) 2(6.5) 2(6.5) 편부모가구 36(69.2) 2(3.8) 2(3.8) 7(13.5) 4(7.7) 1(1.9) 일반가구 222(58.9) 30(8.0) 38(10.1) 36(9.5) 31(8.2) 21(5.6) 가구
규모
1인 50(35.2) 48(33.8) 17(12.0) 11(7.7) 7(4.9) 10(7.0) 2인 이상 240(58.4) 34(8.3) 40(9.7) 42(10.2) 34(8.3) 21(5.1) 가구주
연령
30대 이하 81(61.4) 8(6.1) 15(11.4) 12(9.1) 9(6.8) 7(5.3) 40∼50대 166(61.9) 19(7.1) 23(8.6) 29(10.8) 19(7.1) 12(4.5) 60대 이상 43(28.1) 55(35.9) 19(12.4) 12(7.8) 13(8.5) 12(7.8) 자료: 취약계층 설문조사 결과.
<표 4-19> 식품 구매 시 적합한 바우처의 형태
(18.7%), 분실 또는 도난의 위험(13.0%), 지불 과정의 불편함(11.2%), 바우 처 종류가 많아 혼란(8.2%) 등이 제시되었다.
바우처 카드를 하나로 통일할 필요성에 대해서 응답자의 절반 이상 (54.6%)이 동의하는 것으로 나타났다<표 4-22>. 군지역과 노인가구에서 통합의 필요성을 상대적으로 낮게 평가하였다.
<표 4-21> 식품 전자바우처 시행 시 적합한 정보관리시스템
단위: 명, %
구분 지자체 기관
응답자 수 비중 응답자 수 비중
시중 금융기관 51 39.5 90 39.6
농협 45 34.9 84 37.0
농림축산식품부에서 별도 구축 32 24.8 50 22.0
행복e음 1 0.8 1 0.4
기타 - - 2 0.9
합계 129 100.0 227 100.0
자료: 사업 담당자 설문조사 결과.
주: 즉시 도입이 어려운 이유는 1,2순위 가중평균 값임.
자료: 취약계층 설문조사 결과.
<그림 4-2> 농식품 바우처 도입 시기와 즉시 도입이 어려운 이유
단위: %
<표 4-22> 통합 바우처 카드의 필요성
취약계층 10(1.8) 39(7.1) 202(36.5) 149(26.9) 153(27.7) 3.72 거주
지역
시/구 7(2.3) 14(4.5) 90(29.2) 85(27.6) 112(36.4) 3.91 군 3(1.2) 25(10.2) 112(45.7) 64(26.1) 41(16.7) 3.47 계층 수급자 3(1.6) 8(4.3) 59(32.1) 55(29.9) 59(32.1) 3.86 비수급자 7(1.9) 31(8.4) 143(38.8) 94(25.5) 94(25.5) 3.64 대상
가구
일반 1(0.8) 9(6.8) 58(43.9) 35(26.5) 29(22.0) 3.62 노인 8(5.6) 7(4.9) 56(39.4) 36(25.4) 35(24.6) 3.58 아동 1(0.5) 19(10.3) 65(35.1) 46(24.9) 54(29.2) 3.72 영양플러스 0(0.0) 4(4.3) 23(24.5) 32(34.0) 35(37.2) 4.04 가구
유형
독거노인 3(3.2) 5(5.4) 42(45.2) 21(22.6) 22(23.7) 3.58 노인가구 1(3.2) 3(9.7) 9(29.0) 11(35.5) 7(22.6) 3.65 편부모가구 0(0.0) 5(9.6) 15(28.8) 19(36.5) 13(25.0) 3.77 일반가구 6(1.6) 26(6.9) 136(36.1) 98(26.0) 111(29.4) 3.75 가구
규모
1인 4(2.8) 6(4.2) 64(45.1) 39(27.5) 29(20.4) 3.58 2인 이상 6(1.5) 33(8.0) 138(33.6) 110(26.8) 124(30.2) 3.76 가구주
연령
30대 이하 2(1.5) 10(7.6) 42(31.8) 40(30.3) 38(28.8) 3.77 40∼50대 1(0.4) 19(7.1) 101(37.7) 69(25.7) 78(29.1) 3.76 60대 이상 7(4.6) 10(6.5) 59(38.6) 40(26.1) 37(24.2) 3.59 주: 5점 척도 기준.
주: 척도평균은 5점 척도 기준.
자료: 2017년 취약계층 조사결과, 2016년 소비자 조사결과.
자료: 2017년 취약계층 조사결과, 2016년 소비자 조사결과.