A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
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Aggregate Fiscal Discipline 제
3 장 총 량 적 재 정 규 율
고 할 것이며, 정치인들은 지출을 삭감하기보다는 수입을 증가시키 려고 할 것이다. 여러 재정총량 목표를 위해 다양한 재정규율 장치 를 함께 활용하면 이러한 행동을 억제할 수 있는데, 특히 자산매각 이나 수입·지출 이월의 영향을 받지 않는 정부 순자산을 총량 목표 에 포함시키는 방안이 효과적일 수 있다. 다만, 주지할 점은 현재 순 자산을 계산하는데 필요한 통합재무제표를 작성하는 정부는 거의 없다는 것이다.
많은 선진국들은 과거에 비해 GDP 대비 채무비율에 더 많은 관 심을 기울이고 있다. 이러한 변화는 채무부담의 급격한 증가와 함께 유럽통화동맹 가입조건으로 GDP 대비 정부채무 비율을 60% 미만 으로 유지해야 한다는 마스트리히트 조약에 의해 촉발되었다. 이 비 율은 만성적인 재정적자가 지속가능한지를 나타내는 지표로서, 재 정적자와는 달리 장기간에 걸친 재정상태의 변화를 보여준다. 이 비 율이 높아진다는 것은 채무부담이 경제성장보다 더 빠르게 증가한 다는 것을 의미한다. 그러나 GDP 대비 채무비율의 증가추세는 무한 정 지속될 수는 없고, 결국은 연간 적자규모를 GDP 증가보다 낮은 비율로 감축함으로써 하락세로 돌릴 수 있다.
GDP 대비 채무비율은 보통 총액을 기준으로 하므로, 이를 산출 하기 위해서는 정부가 부담하는 채무의 총액이 측정되어야 한다. 이 비율은 정부가 소유한 채권이나 기타 자산에 따라 감소되지 않는 다. 자산에서 부채를 차감한 순자산을 기록하는 대차대조표와는 달 리 총 채무액은 채무로 기록되는 부채만을 대상으로 한다. 이처럼 총 채무는 순자산을 반영하지 않기 때문에 정부의 재무상태에 대한 불완전한 지표라고 할 수 있다. 예를 들어 정부는 실물 또는 금융 자 산을 매각하여 채무의 일부를 상환함으로써 GDP 대비 채무비율을
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낮출 수도 있으나, 이러한 방식은 자산과 부채의 구성만을 변화시킬 뿐, 정부의 순자산에는 아무런 영향이 없다.
총계기준과 순계기준 역시 총지출을 규율함에 있어서 중요한 의 미를 갖는다. 거의 모든 국가의 정부는 이용료 부과, 국영기업 운 영, 기타 영리행위에서 어느 정도의 수익을 창출한다. 만약 총계기 준을 적용하면 이러한 수익은 수입으로 계상될 것이지만, 순계기준 으로 하면 수익의 일부 또는 전부는 지출과 상계될 것이다. 이처럼 총계기준과 순계기준은 적자규모에는 영향을 미치지 않더라도, 총 지출 규모에는 영향을 미치게 된다. 따라서 어떤 회계기준을 적용 하는가는 정부가 총지출에 한도를 부과할 때 중요한 의미를 가진 다. 일부 국가에서는 순계기준을 더 선호하는데, 이는 정부가 총지 출 한도를 더 용이하게 준수하도록 하는 한편, 집행기관에게 서비스 에 대한 사용료를 징수하도록 유도하는 효과가 있기 때문이다. 그 러나 스웨덴은 최근 총지출을 산정할 때 순계기준을 폐지하고 총계 기준으로 전환하였다. 스웨덴 시스템에서는 유럽공동체(European Community: EC)에 지급된 금액은 지출로 계상되고 유럽공동체로 부터 수령한 금액은 수입으로 계상된다. 두 가지 현금흐름은 상계되 지 않는다. 스웨덴이 이러한 방식을 채택한 것은 총지출에 대한 통 제를 강화하기 위함이다.
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3 장 총 량 적 재 정 규 율
[사례 3.2] 스웨덴의 재정규율 강화
스웨덴 정부와 공공부문은 1970년대 중반 이후로 지속적인 재정적자를 겪 었다. 이에 대해 스웨덴 정부는 지출삭감과 수입조정을 통해 적자규모를 관리 가능한 수준으로 줄이거나 완전히 없애는 엄격한 방식을 채택하였다. 예를 들 어, 1982년도에 시행된 위기대응 프로그램(crisis program)은 점진적으로 적 자를 줄일 수 있었으며, 80년대 말까지 완전히 없애는데 성공하였다.
그러나 1990년대 초 불황과 함께 금융시장 혼란이 겹침에 따라 재정적 자가 GDP 대비 약 13%까지 치솟았는데, 이는 이전에 경험한 불균형 수준 보다 훨씬 높은 수준이다. 이 시기에 위르겐 폰 하겐(Jürgen von Hagen) 이 주도한 예산관행에 대한 국가간 비교연구가 나왔는데, 결론은 스웨덴의 예산 절차가 다른 유럽연합 정부들에 비해 매우 취약하며, 스웨덴의 방만한 예산 절차가 높은 수준의 재정적자와 공공채무의 증가와 밀접하게 연관되어 있다는 것이다.
스웨덴은 1996년 위르겐의 재정엄격성 평가지수(fiscal stringency scale)를 25에서 58로 2배 이상 높이는 예산개혁을 시행하였다. 개혁 이전 에 스웨덴의 평가지수는 13개 유럽공동체 회원국 중 12위에 불과하였으나, 개혁 이후에는 3위로 상승하였다.
이 개혁의 핵심은 두 단계의 예산절차이다. 첫 단계로서 정부는 봄철에 향 후 3회계연도 각각의 다년도 지출한도를 설정한다. 한도는 명목치로 표현되 고, 27개 지출분야로 구분된다. 적용 첫 해에는 지출 초과분과 예상치 못한 상황에 대처하기 위해 중앙정부 지출의 약 2%에 해당하는 여유분이 포함되 었다. 지출한도는 총계 기준이며, 정부는 지방정부에 대한 지출한도도 함께 제출한다. 첫 번째 단계는 의회가 지출한도를 채택하는 것으로 끝이 난다.
두 번째 단계는 행정부의 연간 예산안 편성과 의회의 지출승인 (appropriation) 의결이다. 예산안과 지출승인은 모두 사전에 승인된 지출 한도를 준수해야 한다. 그 결과 일선부처와 재정부 사이의 쌍방협의는 이전 처럼 지속되었지만, 행정부의 예산안 편성은 하향식(top-down) 과정에 더 가까워졌다. 의회에서 지출승인에 대한 업무는 위원회가 수행하는데, 각각 의 위원회는 각자의 지출한도를 가지고 있다. 과거와 달리 예산안을 수정하 려면 이를 상쇄시키는 조정을 통해 총지출 한도를 준수해야 한다.
개혁은 승인된 금액을 초과하는 지출을 통제함은 물론, 예산운용 성과에 대한 면밀한 모니터링과 정기적인 보고를 포함하고 있다.
새로운 제도가 도입된 첫 해에 스웨덴의 재정상태는 큰 폭으로 개선되었 다. 다만, 이러한 성과가 경제상황의 전반적인 개선에 따른 것인지, 엄격한 재정규칙 때문인지 정확히 판단하기는 아직 이르다.
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