총량적 재정규율을 준수하기 위해서는 다양한 부문별 예산에 대 한 결정이 이루어지기 이전에 지출(그리고 여타의 예산) 총액이 독 립적으로 결정되어야 한다. 만약 그렇지 않다면 지출총액은 각 부문 의 요구를 수용하기 위하여 필연적으로 증가하게 될 것이다. 총량 은 느슨한 목표가 아닌 엄격한 제한으로써 적정한 수준에서 확정되 어야 하고, 또 예산이 편성되는 기간뿐만 아니라 지출이 이루어지 는 연도 내내 준수되어야 한다. 더욱이 총량은 정부가 해마다 규율 을 준수할 수 있도록 하는 정책과 수단을 통하여 중기 또는 그 이상 의 기간 동안 지속가능해야 한다. [표 1.2]는 총량적 규율을 준수하 기 위한 기본 장치들을 제시한다.
[표 1.2] 총량적 재정규율 준수를 위한 제도적 장치
규범 총지출한도(경우에 따라서는 부문별 지출한도 포함)는 개별 지 출요구가 심사되기 전에 확정되어야 한다. 총지출은 명목화폐금 액으로 표현되는 GDP 대비 비율과 변화율이나 수입과 지출 간 수지로 나타낼 수 있는 한도에 부합해야 한다. 한도는 중기(3~5 년)로 설정되고 예산결정은 중기지출계획 내에서 이루어져야 한다.
역할 강력한 권한을 가진 재정부(finance ministry)는 지출부처와 의 양자협상과 내각회의(Cabinet discussion)에서 예산총량 을 결정하는 권한을 가져야 한다. 재정부는 지출요구와 여타 예산 관련 결정이 예산에 미치는 효과를 공식적으로 관리하는 역할을 한다. 예산의 집행과정에서는 재정총량에 위배되는 시 도를 억제하기 위해 개입(또는 정부에 통보)할 수 있다.
정보 중기지출계획은 정책변화에 따라 예산추계가 어떻게 변화하는 지를 측정하는 기준선을 제공한다. 예산편성 과정 전반에 걸쳐 기준선의 변화에 대한 정보가 제공된다. 예산의 집행과정에서 는 지출이 재정총량에 부합하는지 점검된다.
A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
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총량적 재정규율은 수입과 지출이라는 두 가지 변수 간의 상호 작용을 관리한다. 좁은 의미에서 보면 매년 지출이 (실질화폐금액 또는 GDP의 비율로) 증가할 때에도 수입증가로 보전된다면 규율 은 유지된다고 말할 수 있다. 그러나 보다 넓은 의미에서 보면 총 량적 재정규율의 준수는 수입이 지속적으로 증가하지 않도록 지출 한도를 강제한다. 이를 달성하는 첫 번째 방법은 총지출을 GDP의 일정 비율로 제한하는 것이다. 두 번째 방법은 총지출의 (명목화폐 금액으로 표시되는) 절대한도를 설정하는 것이다. 세 번째 방법은 전년도 수준 또는 기준선 대비 지출의 증가가 허용되는 최대금액 을 명시하는 것이다. 만약 총지출이 통제되지 않는다면 지출 제한 목표를 달성하지 못한 정부는 균형 재정상태를 유지하기 위하여 지출을 제한하기보다는 세금을 인상하거나 자산을 매각할 가능성 이 매우 높다.
예산과정에서 적법절차의 원리는 전통적으로 상향식(bottom-up) 환경에서 작동된다. 지출기관은 반복되는 예산과정 속에서 예 산을 요구하며, 통제기관은 각 요구들을 검토하고 상대적인 가치 를 비교한 뒤 일부 요구액을 삭감하여 지출액을 결정한다. 일부 국 가에서는 예산절차를 시작할 때 총지출 또는 특정 지출기관이 요 구할 금액에 대한 잠정적인 목표치를 제시한다. 하지만 이러한 제 한은 느슨한 경향이 있고 잠정적이며 종종 추가 재원을 요구하는 압력에 직면한다.
느슨한 총액목표는 전후(戰後) 케인지안(Keynesian) 시대에 유 행하였다. 당시 많은 국가들이 경제상황 변화에 유연하게 대응할 수 있는 신축적인 목표를 선호하여 (균형예산원칙과 같은) 고정된 예산 규범을 포기하였다. 이는 정부소비와 정부투자가 상대적으로 감소
An Overview 제
1 장 개 요
하고, 급여지출(entitlement)과 이전지출(transfer)이 크게 증가하 는 방향으로 정부지출의 비중이 근본적으로 변화하면서 나타난 현 상이었다. 정부지출의 새로운 구성은 케인지안의 목표에 기여하였 는데, 이는 일반적으로 금액이 제한되는 소비 및 투자지출과 달리 급여지출은 통상 법적으로 승인된 요구액 전체가 충족되어야 하므 로 지출이 제한 없이 증가하였기 때문이다. 이러한 특징 때문에 급여 지출은 경제상황 변화에 즉각적이고 자동적으로 반응하는 효과적인 안정장치(stabilizer)와 안전망(safety net)이 되었다.
돌이켜보면, 거의 모든 민주주의 체제에서 느슨한 재정 목표치 와 공공지출의 구성 변화가 전후시기에 GDP 대비 공공지출 비율이 증가하는데 기여했다는 사실은 분명하다. 그러나 많은 정부들이 만 성적인 재정적자와 구조적인 경제적 취약성에 직면하자 케인지 안의 수요관리정책에서 후퇴하여 고정적인 재정목표를 채택하였 다. 재정적자가 GDP의 3%를 초과할 수 없다는 마스트리히트 기준 (Maastricht-norm)은 이러한 변화 추세를 잘 보여준다. 공공지출 관리는 이러한 움직임에 따라 단순한 재정수지가 아닌 지출총액도 목표로 하였다.
지출총액에 대한 새로운 제한은 얼마나 엄격할 것인가? 지출총액 의 제한을 주장하는 사람들이 원하는 만큼 엄격해야 하지는 않지만, 과거의 목표처럼 느슨하지도 않다. 현대 정부는 공공지출이 이전지 출보다 소비와 투자에 집중되던 수십 년 이전으로 되돌아갈 수는 없기 때문에 새로운 제한이 실질적으로 경직된 것은 아니다. 또한 선진국이든 개발도상국이든 간에 불황과 여타 경제위기가 재정을 불안정하게 만드는 영향으로부터 초연할 수는 없다. 따라서 정부가 중기(3~8년) 경기 사이클보다 더 긴 기간 동안 엄격한 재정적 제한
A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
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을 준수할 역량을 갖고 있는지가 문제로 남아있다. 이를 시도한 정 부도 별로 없으며, 극히 일부만 성공하였다. 총량적 재정규율의 성 공여부는 수입 감소와 경제적인 어려움으로 인해 공공지출이 증가 하고 재정적자가 악화되는 불황기에도 규율을 지속적으로 유지하는 가에 달려있다.
그러나 호황기에도 재정규율의 성공을 담보할 수는 없는데, 정부는 경제가 호황이고 조세수입이 증가할 때 더 많이 지출하라는 압력을 받기 때문이다. 정부는 호황기에 엄격한 제한을 통해 새로운 지출요 구를 단호히 억제할 수 있으며, 그렇게 함으로써 주기적으로 찾아오 는 경제 불황이 재정에 미치는 영향을 완화할 수 있다.
공공지출관리는 재정총량에 대해 확고하지만 경직되지 않고, 단 호하지만 완고하지 않는 태도를 취한다. 공공지출관리가 효과적으 로 운용된다면 정치적 또는 경제적인 불가항력에 의해 재정규율이 약해질지라도 총량제한이 없을 때보다는 재정적자와 총지출을 더 욱 줄일 수 있을 것이다.