무화하면서 2000년 3월에 지구지정을 하여 3년간의 과정을 거쳐 계획이 확정된 경우이다.
지구단위계획을 수립할 당시의 각 단지별 공동주택 용적률은 12개 단지 전체 평균은 98.1%이었으나, 단지별로 기준용적률로는 대략 1.2~2배 정도, 허용용적률 로는 1.5배~2.5배 높여서 용적률을 계획하였다44). 그러나 실제 재건축 사업이 확 정된 곳은 3단지와 11단지이고 나머지 10개 단지는 목표 연도만 2011년으로 되 어 있을 뿐 개발사업이 구체화되지 않은 곳이 대부분인 점에서 서울시와 마찬가 지로 주택단지의 허용용적률만 사전에 상향조정하여 토지소유자에게 계획에 의 한 우발이득을 누리게 하는 결과를 초래하였다.
(2) 문제점
서울시의 상세계획 운용 및 과천시의 지구단위계획 수립은 구체적인 개발사업 이나 정비사업이 아직 검토되지 않은 단계에서 용적률을 먼저 상향 조정하여 계 획에 의한 우발이득을 토지소유자에게 발생시키는 불합리한 결과를 초래한 사례 이다. 이는 결국 토지와 주택의 부동산 가격을 올리는 요인이 되고 경제 활동 및 시민들의 거주 안정성도 위협하게 된다.
이와 같은 결과 초래가 명약관화함에도 불구하고 불합리한 계획행위가 이루어 지는 데는 몇 가지 구조적 요인이 자리하고 있다. 첫 번째는 용적률 규제를 포함 하는 도시관리계획의 운용이 도시기본계획을 하향적으로 구현하는 하위계획으 로 잘못 인식하고 있는 점이다. 이는 본 연구의 연구배경 등에서 밝힌 바와 같이 도시관리계획은 토지이용을 관리하는 수단으로서 도시기본계획 등의 계획과 부 합하면서 기능을 다하는 <그림 2-1>의 도시기본계획- 도시관리계획-도시개발사 업의 수평 삼각 체제의 한 요소로 인식하여 시정해 가야할 사항에 해당된다.
두 번째로는 현재 토지이용상의 용적률은 건축허가와 준공을 통해 개발권이 확정된 것으로 볼 수 있으나, 용도지역 지정이나 지구단위계획으로 추가로 허용
44) 과천시(2003), 과천지구단위계획, 191쪽
되는 용적률은 해당 토지에서 개발이 가능한 범위를 객관적으로 보여주는 것일 뿐 권리의 개념으로 볼 수 없다는 점이다. 따라서 현재의 기 개발된 상황을 기준 으로 하는 형태의 용적률이 먼저 규정되고 앞으로 허가될 수 있는 조건과 범위를 수반하는 또 다른 용적률이 계획적 개념 하에 운용될 수 있어야만 계획에 의한 우발이득 발생을 방지할 수 있게 된다. 세 번째는 앞으로 재건축사업을 실제 시 행할 구체적 단계에는 해당 사업이 주변지역 및 도시전체에 대한 영향을 감안하 여 사업 범위와 크기에 대한 논의를 주변지역 주민과 시민을 포함하여 이루어지 도록 하여야만 한다. 이를 통해 개발사업자가 부담할 범위도 명확히 하고, 계획 용적률 등 계획안에 대한 사회적 합의도 이루어질 수 있다. 이미 지구단위계획을 통해 용적률 등을 사전에 확정해버린 가운데 나중에 개발자가 나서서 지자체나 주민들과 다시 기반시설 부담 등을 조건으로 허용용적률 인정 여부를 논의하기 에는 매우 어렵기 때문이다.
<그림 4-16> 과천지구단위계획상의 용적률
2) 개선방안 (1) 기본방향
지구단위계획구역(도시및주거환경정비기본법의 정비구역도 포함)으로 지정된 도시개발구역 또는 정비구역 단위에서 실제 상황보다 과도하게 높게 설정되어 있는 조례용적률 적용을 유보하고, 현재의 토지이용상황을 최대한 효과적으로 관리하는 기준용적률을 1차적으로 설정한다. 다음으로 목표로 하는 바람직한 시 가지 정비수준의 확보와 이해관계자간의 합의 형성을 통해 도달할 계획용적률 을 정하고 그 달성에 노력한다.
이로써 도시기본계획, 도시및주거환경정비기본계획 등에서 설정하는 시가지 정비목표에 맞추어 도시정비사업을 추진할 수 있는 여건을 형성하고, 개발사업 추진이 가시화되면서 기준용적률과 조례용적률 사이에서 개발을 허용하는 용적 률로서 계획용적률을 다시 설정하여 토지이용가치가 변화함에 따른 계획이득 (planning gains) 발생을 공정하고 투명하게 관리하는 체제를 구축한다.
본 연구에서는 지구단위계획을 통한 개발밀도 관리방안으로 단기대책과 중기 대책을 검토한다. 먼저 단기대책으로는 현행 도시계획관련 법률을 개정하지 않 고 운영가능한 방안이며, 장기대책은 도시계획 관련 법률개정 및 개발할 수 있는 권리의 획득에 관한 명확한 규정 마련과 같이 추진되어야 한다.
(2) 용적률 제도 개선방안 및 특징45))
① 단기대책
해당 용도지역이 다른 용도지역으로 상향조정(up-zoning)되더라도 용적률은 변경전 용도지역의 용적률을 그대로 유지한다. 다만, 변경전 용도지역의 용적률 을 상회하여 개발을 허용할 때에는 그에 따라 발생하는 개발이익을 환수하도록 한다. 예로서 제2종일반주거지역에서 제3종일반주거지역으로 용도지역이 상향
45) ① 박재길 외, 2005: 110-115 ② 최수 외, 2006
조정되더라도 용적률은 제 2종일반주거지역 당시의 용적률(200%)을 그대로 적 용하여 가구별, 필지별 기준 용적률을 산정한다.
이러한 개념의 용적률 운영은 이미 서울시에서 주거지역 등이 상업지역으로 용도지역을 변경할 때 적용하고 있는 방식이다. 즉, 상업지역으로 변경되더라도 기준용적률은 종전 용도지역의 조건하에서 설정하여 허용용적률을 운영하는 사 례와 같은 맥락이다. 이러한 방식을 상업지역으로의 용도변경 뿐만 아니라, 다른 용도지역에도 확대 적용하여 다른 광역시 및 시․군에서도 확대 시행해 간다.
<그림 4-17> 종전 용도지역의 용적률 적용 방안
이 경우는 용도지역을 상향조정하는 경우에 한하여 적용함으로써 하향조정 (down-zoning)과 달리 반발이 작을 수 있고, 현실화하기에는 용이하나 용도지역 변경이 있을 경우에만 한정되므로 적용 사례가 적을 수 있다.
② 중기대책(1): 도시‧가구(block) 여건을 반영한 기준용적률 설정
지구단위계획이나 개별정비구역 단위에서 현재의 도시 및 가구(街區) 여건, 기 반시설 여건 등을 수용할 수 있는 수준으로 기준용적률을 설정한다46). 이는 기준
46) 이 때 도시기반시설 능력을 감안하여 도시 전체 차원에서 가구 및 획지에 적용할 기준용적률 가이드 라인을 제시할 필요도 있다. 서울시 차원에서 2003년 상황을 기준으로 기준용적률 가이드 라인을 시뮬레이션 해본 결과, 현재 실현용적률과 미래 수요의 장래용적률을 기준으로 했을 때, 전자의 경우 조례용적률 대비 66%, 후자는 88%로 각각 나타났다. 자세한 것은 <부록 > 참조
용적률 범위내의 개발은 해당 토지소유자의 기득권으로 인정하여 개발을 허용하 고, 기준용적률 이상의 개발은 공공이 관리하는 것으로 하여 개발이익을 환수하 는 것을 의미한다. 이와 유사한 외국사례로, 프랑스의 법정개발밀도상한제 (P.L.D.)를 들 수 있다. 프랑스는 이 제도를 도입하여 일정 한도(파리시 1.5, 기타 지역 1.0) 초과의 건축 개발권은 공유화하고자 하였다.
이 방안은 일반적인 하향조정(down-zoning) 수법에 해당하는 것으로 받아들 일 수 있기에 용도지역에 의한 개발가능성을 완전히 배제하는 개념의 중기대책 (2)에 비해 현실적으로 수용하기 용이하다.
<그림 4-18> 도시‧가구(block) 여건 반영의 기준용적률 설정
③ 중기대책(2): 개발권 동결후 기준용적률 적용
용도지역 등에 개발가능성 부여를 완전히 배제하고 기 개발된 부분만 토지소 유자의 권리를 인정하여 추가적인 개발에 대해서는 전부 공공이 관리하는 것으 로 한다. 따라서 현재의 기반시설 여건으로 가능한 가구 및 필지의 용적률인 기 준용적률까지도 개발부담금 징수를 전제로 개발행위를 허가하고, 기준용적률 이 상의 개발에 대해서는 조례 용적률 범위 내에서 공공계획의 경우에만 허용하는 것으로 한다. 이 방안은 개발할 수 있는 권리 부여를 명확히 하여 토지이용관리 를 체계화함으로써 장기 도시계획이 제대로 수립될 수 있고, 도시계획 및 도시정 비사업 추진과정에 전반적으로 형평성을 확보하며, 도시계획에 의한 개발이익 사유화 방지가 가능하다.
<그림 4-19> 개발권 동결후 기준용적률 적용