우리나라의 도시관리계획과 같은 토지이용관리제도의 필요성에 대해서는 도 시계획 태동기에 도시계획 규제로 일컬어지는 토지이용관리가 태어나면서 오랫 동안 논쟁이 있어 왔다. 결론적으로 말하자면 영국의 공중위생법(1848년) 이래 위생 및 보건을 위해 불가피하게 자유를 제한하는 것으로 받아들이고, 나아가 도 시전체의 쾌적성과 효율성을 위해서도 필요한 것으로 받아들이고 있다. 그러나 도시관리계획이 토지의 기본권을 일부 제한하면서까지 사회적으로 필요한 것으 로 인정받았음에도 불구하고, 기대되는 기능을 제대로 발휘하지 못하고 또 나아 가 장기계획 수립이나 개발사업의 합리적 추진에 지장을 주는 경우도 나타나고 있다. 필요성과는 또 다른 차원에서 제도의 효용성을 높이는 노력이 필요하다.
우리나라의 도시관리계획의 효력은 해당 토지의 필지 내에서 개발 가능한 범 위를 제한하는 것으로 나타난다. 도시개발사업도 해당 지역에 정해진 도시관리 계획의 범위에 따르므로 개발사업의 경제성을 도시관리계획이 쥐고 있는 셈이 다. 개발사업을 하지 않더라도 도시관리계획 변경 만으로 해당 토지의 토지가격 이 오르기 때문에 토지소유자는 사업 실시 자체보다도 도시관리계획의 유리한
6) 박재길 외, 2005, 도시계획결정과 사회적 정의에 관한 연구, 국토연구원.
변경에 더 관심을 가지게 된다. 즉, 도시관리계획에 따라 도시개발사업의 성패가 좌우되며, 도시개발의 계획 내용 보다 일단 최대한 허용 폭이 넓은 도시관리계획 으로의 변경에 힘쓴다. 과거를 보더라도 지금의 도시관리계획에 해당하는 국토 이용계획의 변경, 즉 ‘국변’이 개발자에게 최대의 관심사가 되며, 그것이 성사되 어 가격이 오르고 변동된 토지가격 만큼 이득을 취하는데 바로 이 이익의 대부분 은 용도지역 변경에 의한 계획이득에 해당된다7).
한편 법률이 규정하는 바에 따라 도시관리계획에 대한 지침계획으로 수립하는 20년 장기의 도시기본계획은 도시관리계획에 지침이 되는 계획내용을 담기 보다 사실상 토지가격의 상승을 기대할 수 있는 도시관리계획을 사전에 약정해 주는 역할에 그치고 있다. 즉, 향후 도시관리계획을 변경할 만한 곳의 목록을 받아주 는 역할을 도시기본계획이 하고 있는 셈이다. 도시기본계획이 장기계획으로 가 져야 할 지역사회의 비전이나 달성할 목표를 찾아 주는 일에 소홀히 하고, 목표 를 달성하는 수단 및 과정을 체계적으로 그려주는 기능도 미흡하다. 도시발전 목 표와 방향을 찾아주는 도시기본계획의 역할이 실종된 셈이다. 한편 토지 가격에 급격한 변화를 줄 수 있는 도시관리계획도 스스로 가져야 할 엄밀성, 절차적 공 정성, 결과적 형평성을 결여한 채 장기계획 형식의 도시기본계획을 내세워 결정 을 합리화하고 있다. 이와 같이 우리나라는 도시관리계획의 잘못된 운용에서 비 롯된 토지시장의 왜곡과 계획성 부재의 문제를 구조적으로 안고 있다.
도시관리계획에 대해서는 이해 관계자들이 보다 개발이 용이한 것으로의 변 경, 용적률 완화, 용도 완화, 높이 규제 완화 등을 압박하고 있다. 이에 따라 지역 일원의 토지이용상황이나 실제 가능한 개발수준 이상의 허용 폭으로 도시관리계 획이 느슨해짐으로써 부동산 개발의 잠재 가치는 높아지지만, 토지이용행위를 제대로 관리할 수 있는 기능은 그만큼 상실하고 있는 실정이다. 실제 개발된 상 황 및 개발될 수 있는 수준과 도시관리계획의 큰 허용 폭간에 간극이 크면 클수 록 그 차이는 토지에 거품 가격을 부풀리는 결과만 낳고, 토지이용 상황을 관리
7) 그러나, 용도지역 변경에 의한 이득은 미실현 이득으로 개발이익환수 대상이 아니다. 따라서 토지를 소유하거나 사용권을 가지고서 용도지역 변경을 추진하여 사업이 시행되더라도 개발이익환수는 사업 착수 시점부터 계산되기 때문에 용도지역변경에 따른 이득은 토지소유자 및 개발자의 몫이 된다.
하는 역할은 제대로 하지 못하게 된다.
필지 단위의 개발행위나 지역 일원의 개발 사업이 해당 도시의 소망대로 일어 나고 또 장기계획의 도시기본계획이 계획 기능을 제대로 발휘하려면, 도시관리 계획의 토지이용관리기능이 제대로 발휘되어야 한다. 또 이를 전제로 도시기본 계획 및 도시개발사업과의 관계도 새로이 정립되어야 한다. 이는 곧 <그림 2-1>
과 같이 도시기본계획, 도시관리계획, 도시개발사업의 3가지 요소로 구성된 우리 나라 도시계획체제의 기존 패러다임에 대한 변화를 필요로 한다.
<그림 2-1> 도시계획 운용체제의 변화 (박재길,2005:94, 대한민국정부, 2005:111)
지금까지 우리나라의 도시계획체제는 도시기본계획→도시관리계획→도시개 발사업의 수직 하향적인 것으로 운용되어 앞에서 언급한 바와 같은 기능 부전(不 全) 상태에 있다. 수직 하향적 체제의 원인은 바로 도시관리계획이 토지이용관 리기능을 제대로 수행하지 못하고 있기 때문이다. 이러한 수직 하향적 체제 때문 에 도시기본계획은 미래 지향적 계획으로 나아가지 못하고 도시관리계획을 사전 에 약정하는 역할에 그치고 있다. 도시개발사업 또한 도시관리계획으로 사전에 확정된 위치와 범위에서 경직적으로 운용될 수밖에 없다.
도시계획체제가 제대로 정립되기 위해서는 도시기본계획, 도시관리계획, 도시
개발사업의 삼자간 관계가 각각의 고유한 기능과 역할을 전제로 수평적으로 상 호 내용이 연관될 수 있는 삼각 패러다임으로 전환되어야 한다. 이러한 체제로 전환해 가는 데 바로 도시관리계획 제도의 토지이용관리기능 정립이 핵심적 단 초를 제공한다. 도시관리계획의 토지이용관리기능이 제대로 정립되어야만 도시 기본계획이 장기계획으로 새롭게 태어날 수 있고, 도시개발사업 또한 지역사회 로부터 합의를 도출할 수 있는 여건을 맞이하며, 사업경영의 효율화도 기대할 수 있다.