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Functions by Urban Land Management System

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도시관리계획의 토지이용관리기능 제고방안 연구 - 토지개발 용도 및 밀도관리를 중심으로 Study on the Improvement of Land Use Control

Functions by Urban Land Management System

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국토연 2006­22

도시관리계획의 토지이용관리기능 제고방안 - 토지개발 용도 및 밀도관리를 중심으로 Study on the Improvement of Land Use Control

Functions by Urban Land Management System

박재길․박은관․박세훈․조춘만․안용진․오기현

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연 구 진

연구책임 박재길 선임연구위원

연구진

박은관 연구위원 박세훈 책임연구원 조춘만 책임연구원 안용진 연구원

오기현 전라북도 파견관

외부연구진 김의준 서울대학교 농업생명과학대학 교수

연구심의위원(주심) (내부심의위원)

(외부심의위원)

박양호 부원장 김현식 선임연구위원 염형민 선임연구위원 지대식 연구위원

이창수 경원대학교 도시공학과 교수 박민우 건설교통부 도시정책팀장

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P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E

발 간 사

우리 사회는 1990년대를 통하여 국토 난개발로 몸살을 크게 앓은 바 있다. 논, 밭 한가운데 아파트가 들어서고 기반시설도 없는 곳에 대규모 주거단지가 건설 되었다. 2002년의 국토계획법 제정은 난개발 방지를 위한 새로운 차원의 국토관 리로 도시‧농촌의 토지이용관리체제를 일원화시켰다.

2000년대 들어와 도시 광역화가 가속화되고 소득 수준 또한 높아지면서, 도시 주변부에 집중되던 개발압력이 도시지역에서 멀리 떨어진 농지 및 산지에까지 미치게 되었다. 도시계획도 이에 대응하여 광역적으로 수립되고 세부적으로 토 지용에 관여하게 되었다. 그러나 개발행위를 제대로 관리하기에는 아직도 도시 계획의 기능이 너무나 미약하다. 도시개발 압력이 미치는 곳은 그 이전에 이미 난개발 되어 있고, 지역사회가 공동적으로 만들어낸 개발 수요 및 잠재력이 조 잡한 수준의 부동산 개발로 그치고 있다.

국토를 계획적으로 관리하는 일은 보전할 곳은 잘 보전하고, 개발할 곳은 사업 시행에 효과적으로 대비하는 것을 말한다. 또 사회적으로도 도시계획이 토지소 유자 일부에 우발이득을 주고, 그 부담은 전체 사회가 대신 안는 불합리한 구조 를 불식시키는 일이 된다.

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본 연구는 선 계획- 후 개발을 포함한 국토의 계획적 관리를 위해 도시관리계 획의 토지이용관리기능을 제고하고자 하는 연구이다. 도시화 시대에 만들어진 개발 편향적 토지이용관리제도를 지금의 시대적 상황에 맞게 새롭게 정비할 필 요가 있다. 보전‧개발이 잘 조화된 도농통합형 정주체계 형성과 도시재생을 위해 서도 토지이용관리제도의 선진화가 시급하다. 토지이용을 관리하는 도시관리계 획의 기능이 본 연구를 통해 크게 개선되기를 기대해 본다.

끝으로 본 연구를 수행해 온 박재길 선임연구위원을 비롯하여 박은관 연구위 원, 박세훈, 조춘만 책임연구원, 안용진 연구원 그리고 오기현 전라북도 파견관 및 협동연구진의 열정과 노고에 심심한 사의를 표한다. 아울러 바쁜 가운데서도 본 연구의 수행 과정에 많은 도움을 준 원내외 심의위원 분들에게도 감사드린다.

2006년 12월 국토연구원장 최병선

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F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D

서 문

지난 2002년 도시계획법과 국토이용관리법을 통합 제정한 「국토의계획및이용 에관한법률」은 비도시지역의 난개발 방지와 함께 국토 보전과 계획적 개발을 위 해 「선계획-후개발」 을 표방하였다. 그러나 우리나라의 도시계획 및 도시개발의 현실을 둘러보면 여전히 계획 선도(plan-led) 개발보다 개발 추인 방식의 계획이 우선되고 있다. 개발에 앞서 장기계획을 발표하면 대상지 지가가 급등하고 주변 지역 난개발로 개발에 오히려 지장을 초래하게 된다. 그렇다고 밀실에서 신도시 입지를 정하여 추진하면 장기 도시계획 자체가 의미를 잃게 된다.

명실상부한 「선계획- 후개발」체제를 위해서는 장기계획도 구체적 개발사업 도 모두 제대로 수행될 수 있는 환경으로 토지이용관리체제를 구축하는 일이 반 드시 필요하다. 도시가 광역화되면서 개발 잠재력이 적소(適所)에 모이도록 토 지이용을 관리하는 일은 장기계획의 효용성과 개발 경제성을 위해서도 필수 불 가결하다.

본 연구에서는 도시관리계획과 개발행위허가제의 토지이용관리기능을 중심으 로 국토의 계획적 관리를 한 단계 높이고자 한다. 토지이용관리의 우선 과제로 토지개발의 용도와 밀도를 효과적으로 관리하는 데 중점을 두고 있다. 토지 개발 용도의 관리에 대해서는 개발행위허가를 중심으로 미시적 차원의 개별 토지 관 리 및 도시권 차원의 시가화 개발용지 관리의 두 가지로 구분하여 검토한다. 또

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한 개발밀도 관리에 있어서도 건축물 용적률을 중심으로 시‧군 전체의 조례용 적률과 지구단위계획의 용적률 제도를 같이 논의하고자 한다.

본 연구의 결과로 제시하는 제도 개선 방안 및 정책 제안을 놓고 학계 전문가, 공무원 간에 많은 논의가 이루어지기를 기대한다. 토지이용관리체제가 건실해지 면 질수록 장기 도시계획이 내실화되고, 도시개발 체제 또한 보다 효율적인 것으 로 된다. 선진화된 토지이용관리체제로 도시관리계획이 하루 빨리 자리 잡도록 하는 데 본 연구가 크게 기여할 수 있기를 기대해마지 않는다.

2006년 12월 박 재 길 선임연구위원

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S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

우리 국토가 경쟁력있고 지속가능한 정주공간(定住空間)이 되려면 국토의 계 획적 관리가 뒷받침되어야 한다. 2002년 국토의계획및이용에 관한 법률 제정시 표방한 선계획-후개발 체제는 바로 국토의 계획적 관리를 한번 더 강조한 말이 다. 그러나 이러한 체제로 계획과 개발이 기능을 수행하려면 그에 맞는 환경이 반드시 필요하다. 바로 계획과 개발이 작용하는 토지에 대한 합리적 관리 시스템 이 있어야 한다. 특히 토지개발의 용도와 개발밀도의 관리가 그 핵심에 해당한 다. 본 연구는 이러한 기능을 수행하는 현행 제도의 도시관리계획을 개발행위허 가제를 포함하여 연구하여 제도 개선 방향과 정책을 제시하고자 한다. 연구는 전체적으로 서론을 포함하여 5개장으로 구성하여 수행한다.

제 1장 서론

제 1장은 연구의 배경과 목적, 연구의 범위와 방법, 그리고 연구의 주요 흐름을 제시하여 연구 수행의 기본 틀을 밝히는 부분이다. 먼저 연구 배경을 통해서는 개발시대에 만들어진 현행 토지이용관리제도로는 선 계획-후 개발 체제를 수용 하기에 부족하다는 점을 밝힌다. 용도지역 등의 도시관리계획은 토지의 기존 상 황에 대한 관리는 방기(放棄)하고 개발에 대한 허용 폭만 키워왔다. 토지이용관 리기능이 실종되다시피 하여 현행 토지이용관리제도로는 계획이나 개발이 더 이 상 합리적으로 추진되기를 기대하기 힘들게 되었다. 기존 토지이용상황을 잘 보 전하면서 선 계획-후 개발도 추진할 수 있는 토지이용관리제도를 새로이 구축해

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가지 않으면 안 된다. 토지개발 용도와 밀도를 관리하는 기능이 확립되도록 도시 관리계획 제도와 개발행위허가제가 크게 변해야만 한다. 본 연구는 이러한 체제 구축을 위한 제도 개선과 정책을 논구하는 것을 목적으로 한다. 연구 범위로는 개발행위허가제를 대상으로 토지 개발의 용도 관리와 관련하여 개별 토지의 지 목변경과 도시권 차원의 시가화용지 개발을 다룬다. 한편 개발밀도 관리와 관련 하여서는 시‧군 차원의 조례용적률과 지구단위계획의 용적률에 대하여 문제점 을 조사‧분석한 후 대안을 제시한다. 연구방법으로는 핵심과제 별로 문헌조사, 청취조사, 사례조사, 계량분석 등을 실시한다. 특히 지목변경과 조례용적률에 대 해서는 시‧군 및 지역 사례를 반영하고, 지구단위계획의 용적률 운영에 대해서는 기준용적률 하향조정 대안으로 주택가격에 미치는 영향을 계량모형을 통해 분석 하였다

제 2장 도시관리계획의 토지이용관리기능에 대한 이론적 논의

토지이용관리를 제도화하는 것은 공동체 환경을 보호하기 위해 지역사회가 약 속을 정하는 것으로 볼 수 있다. 토지이용관리의 핵심은 토지개발의 용도 및 개 발밀도의 관리에 있다. 이에 해당하는 우리나라의 제도적 장치는 용도지역제, 지 구단위계획, 개발행위허가제이다. 토지이용관리의 이론적 근거는 미국의 용도지 역제에 대한 논의에서 찾아볼 수 있다. 용도지역제는 초기에는 재산가치 보호설 (property vaule theory)에 많이 의존하였으나 점차 계획이론(planning theory)으 로 옮겨오게 되었다. 계획이론으로 오면서 용도지역제 도시기본계획 등의 계획 의 수단이면서도 수단 자체의 합리성과 정당한 절차를 갖추고 그 결정도 하나의 정치적 과정이어야 함을 밝힌다. 용도지역제는 자체도 1970년대의 ‘조용한 혁명 (Quiet Revolution)’에서 보듯이 공공성이 확대되어 주정부, 연방정부에까지 제 도 기능이 확장되어 오고 있다.

우리나라의 경우 토지이용관리기능은 지금까지 도시기본계획→도시관리계획

→도시개발사업의 수직 하향 패러다임 체제 하에 있어 왔다. 이제 계획‧개발이 기능을 온전히 다할 수 있는 환경의 수평 삼각 패러다임 체제 구축으로 도시관리

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계획의 토지이용관리기능이 새롭게 개편되어야만 한다. 토지이용관리기능은 ‘결 과로서의 개발(development of product)’과 ‘과정으로서의 개발(development of process)’에 대하여 각각 강화해간다. 결과로서의 개발은 개별 토지 차원의 지목 변경과 용적률을 다루고, 과정으로서의 개발은 도시권 차원의 시가화용지 개발 과 시, 군 조례용적률 등을 검토한다.

제 3장 토지개발 용도관리의 문제점과 개선방안

우리나라 토지이용관리체제의 문제점에 대하여 미시적으로는 개별 토지의 개 발용도 관리를 중심으로 조사 분석하고, 도시적 차원에서 시가화용지 개발에 대 한 선진국 사례를 비교 검토하였다.

개별 토지의 개발용도 관리에 대해서는 개발행위 허가시 지목 ‘대’로의 변경에 주목하여 지목 ‘대’는 곧 개발권 부여에 해당하는 것으로 검토할 필요성을 주장 한다. 실제 사례로 청주 상당구 택지개발예정지내의 개발행위 사례, 서울 평창동 의 임상지에 지목 ‘대’로 부여된 토지 사례 등을 통해 밝히고 있다. 그 밖에도 개발제한구역 집단취락 조정 해제, 장기미집행 도시계획시설의 매수청구권 부여 도 우리나라에서는 지목이 개발권 부여로 해석되고 있음을 보여준다. 한편 도시 권 차원의 시가화용지 개발에 대해서는 우리나라 용도지역제의 원형에 해당하는 미국에서의 도시성장경계와 함께 개발권선매제도, 개발권양도제의 동향을 검토 하여 시사점을 도출한다.

토지개발의 용도관리에 대한 문제점 분석을 통한 정책제안은 크게 세 가지로 구분된다. 개발용도 관리를 합리적으로 개선하기 위한 첫 번째 과제는 현행 개발 행위허가의 대상에 지목변경을 추가로 포함할 것을 제안한다. ‘대’로의 지목변경 자체는 개발권을 부여하는 것으로 단순히 토지형질변경의 사후적 행정절차로 그 칠 사항이 아니다. 도시개발 수요를 담을 수 있는 지목 ‘대’로의 지목변경은 개발 행위의 허가대상으로 하여 토지이용관리 질서의 기반으로 삼을 필요가 있다.

두 번째로 도시권 차원에서 시가지로의 신규 개발을 관리할 필요성에 대해서 는 미국의 도시성장경계와 개발권선매제도 등을 통해 시사점을 찾는다. 우리나

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라의 토지이용관리제도에 이러한 개념을 도입할 경우 국토계획법상 녹지지역, 농림지역, 관리지역(계획관리지역 제외) 등을 도시성장경계 밖의 지역으로 하여 일체적으로 관리하는 것이 될 것이다. 이 범위 밖의 시가화용지 개발은 원칙적으 로 대규모 개발에 한정시켜 개발을 허용하도록 한다.

세 번째로는 도시성장경계 밖의 토지에 개발시대의 용도지역제 운용으로 부풀 려 형성된 개발가능성을 재조정한다. 전국 차원의 개발수요 추정과 해당 개별 토 지의 특성 및 가격을 반영하여 개발권을 현실에 맞게 배분하고 이를 전제로 개발 권선매제도 및 개발권양도제를 운용할 것을 제안해 본다.

제 4장 개발밀도 관리의 문제점과 개선방안

제 4장에서는 토지이용강도를 의미하는 개발밀도 관리에 대해서 논의한다. 특 히 건축물 용적률을 개별 토지가 지역일원의 개발수요를 분담 수용하는 것으로 이해하고 검토한다. 본 연구에서는 국토계획법이 규정하는 법정용적률과 이에 근거하여 시, 군조례로 정하는 조례용적률, 그리고 실제 개별 토지에서 달성된 실현용적률을 각각 조사 분석하고, 용적률 관리의 문제점을 해결하기 위한 방안 을 검토한다. 크게는 용도지역별 시, 군 조례용적률 관리와 지구단위계획에 의한 용적률 관리로 구분하여 논의한다.

먼저 시‧군 조례용적률 관리에 대해서는 제3종일반주거지역과 일반상업지역 의 용적률 상한선을 사례로 타당성을 조사분석하였다. 사례 시,군을 선정하여 조 례용적률 대비 실현용적률을 충족도로 정의하고 충족도를 분석한 결과, 광양 등 비수도권의 도농통합형 시, 군은 일반상업지역, 제3종일반주거지역 모두 충족도 가 낮은 것으로 나타나, 이들 도시는 조례용적률이 너무 느슨하여 제대로 밀도 관리를 할 수 없음이 밝혀졌다. 그 배경에는 전국 117개 비수도권 도농통합형 중 62.4%인 73개 시, 군이 일반상업지역 및 제3종일반주거지역의 조례용적률을 시 행령이 규정하는 최대 상한선을 그대로 조례용적률로 정한 점도 작용하고 있다.

군산 등 비수도권의 도시형 시군에서도 일반상업지역의 조례용적률이 상한선을 과대 설정된 것을 알 수 있었다.

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용도지역제의 개발밀도 관리기능을 강화하기 위해서는 시, 군 조례용적률 상 한선을 도시특성을 반영하여 전반적으로 하향 조정할 필요가 있다. 그러나 시,군 스스로 조정하는 것은 지역의 토지소유자나 선거구민을 의식한 의회 등의 반대 로 어렵기 때문에 중앙정부가 직접 나설 수 밖에 없다. 본 연구에서는 중앙정부 가 먼저 기준을 정해 시, 군 지자체의 협조를 얻어 추진함을 전제로, 도시별 인구 규모와 인구밀도를 기준으로 시, 군별 조례용적률에 대한 하향 조정안을 예시적 으로 마련하여 제시하였다.

두 번째로, 지구단위계획의 용적률 운영에 대한 문제점을 적시하고 제도 개선 방안을 제시하였다. 지구단위 계획에서도 용적률 상향 조정이 구체적 개발행위 에 앞서 사전적으로 행해짐으로써 토지소유자에게 계획에 의한 우발이득을 부여 해 온 것을 볼 수 있다. 지구단위계획의 개발밀도 관리 기능을 톺이는 방안으로 현재 토지이용상황을 반영한 기준용적률과 장래 목표로 하거나 관리가능한 허용 범위의 계획용적률로 이원화할 것을 제안한다. 특히 기존의 계획용적률 보다 기 준용적률을 낮추어 설정할 때 주택가격에 미치는 영향에 대해서는 분석모형을 통해 별도로 검토하였다. 일반적으로 재건축 허용범위의 용적률을 10% 늘리면 주택가격은 11% 증가한다는 추정 결과를 참고할 경우, 서울의 조사대상 공동주 택단지의 경우 기준용적률을 현재 실현용적률과 도시및주거환경정비기본계획상 의 계획용적률과의 중간치로 설정할 때 예상되는 약 17.8% 정도의 주택가격 하 락은 지구단위계획에서 계획용적률을 앞으로 20% 이상 설정하면 보완될 수 있 을 것으로 보여진다. 기준용적률과 계획용적률의 이원적 용적률 제도로 지구단 위계획이 운용되면 개발밀도 관리기능은 현재보다 크게 제고될 수 있을 것으로 판 단된다.

제 5장 결론

본 연구는 도시관리계획의 토지이용관리기능 제고에 대하여 토지개발 용도의 관리와 개발밀도 관리의 두가지로 나누어 제시하고 있다. 먼저 토지개발 용도의 관리에 대해서는 크게 세 가지를 결론적으로 제시한다. 개별 토지의 개발용도

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관리를 위해 지목변경을 개발행위의 하나로 제도화하고, 이중 재산권 보호 대상 이 되는 지목 ‘대’로의 변경에 대해서는 허가 대상으로 할 것을 주장한다. 두 번 째는 도시권 차원의 시가화용지 개발을 관리하기 위하여 기존의 용도지역 구분 을 토대로 도시성장경계선을 설정하고, 경계 밖의 시가화용지 개발은 일정 규모 이상 개발에 한하여 허용할 것을 제안한다. 세 번째로 도시성장경계 밖의 토지에 대해서는 개발시대의 용도지역제 운용으로 부풀려진 개발가능성을 조정하기 위 해 전국적 차원의 개발 수요 추정과 현재의 토지특성 및 토지가격을 토대로 개발 권을 각각 부여하고, 이를 토대로 개발권선매제도와 개발권양도제 실시할 것을 제안한다.

다음으로 개발밀도 관리에 대해서는 조례용적률의 합리적 조정과 지구단위계 획의 이원화된 용적률 제도 운용을 제시하고 있다. 첫 번째로 조례용적률에 대해 서는 도시특성 및 도시인구 규모와 인구밀도 기준으로 지자체별 용적률 상한선 대안을 제시하여 시군 조례 용적률을 재조정해 갈 것을 제안하고 있다.

지구단위계획의 용적률은 계획용적률과 별도로 현재 이용 상황에 근거한 기 준용적률을 새로 도입할 것을 제안하고 이를 전제로 주택가격에 미치는 영향을 분석하였다. 그 결과 각 필지로 현재의 실현용적률과 계획용적률을 평균한 수준 으로 기준용적을 제도화할 경우 다소 주택가격은 하락하나 계획용적률이 운용되 면 하락분은 대부분 보전될 수 있는 것으로 분석되었다.

본 연구가 주요 결과로 제시하는 정책 제안의 다섯 가지 사항은 앞으로 공론화 하여 제도 개선 과제로 다루어 갔으면 한다. 특히 조례용적률 조정은 중앙정부가 지자체 설득에 나서서 협력을 얻어 추진해야 할 사항이다. 또 개발권에 대해서도 사법부 등 관계기관이 포함되어 깊이있게 논의하면서 공감대를 얻어야 할 사항 이다. 학계, 정부, 지자체 관계자, 연구기관 관계자, 시민단체 모두의 집중적 논의 와 사회 전체의 지적 역량을 결집함이 필요하다.

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C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

차 례

발 간 사 ··· i

서 문 ··· iii

요 약 ··· v

제1장 서 론 1.연구의 배경 및 목적 ··· 1

1) 연구의 배경 ··· 1

2) 연구의 목적 ··· 3

2. 연구의 범위와 방법 ··· 4

1) 연구의 범위 ··· 4

2) 연구의 방법 ··· 5

3. 선행연구 검토 ··· 5

4. 연구의 흐름 ··· 8

제2장 토지이용관리의 의의와 도시관리계획의 기능 1. 토지이용관리의 의의와 도시관리계획의 정의 ··· 11

1) 토지이용관리의 의의 ··· 11

2) 도시관리계획의 정의와 유형 ··· 13

(16)

2. 도시관리계획의 실효성 제고에 관한 이론적 논의 ··· 16

1) 도시관리계획에 의한 토지이용관리의 의의 ··· 16

2) 도시관리계획의 효과와 기능 ··· 18

3. 토지이용관리기능의 수행 범위 ··· 21

제3장 개발행위 관리의 문제점과 개선방안 1. 개발행위허가와 개발권 ··· 23

2. 현행 개발행위 관리체제의 실태 ··· 27

1) 청주시 상당구 사례 ··· 27

2) 서울시 평창동 사례 ··· 33

3) 사례를 통해 본 문제점 ··· 36

3. 토지이용관리의 해외 사례 ··· 39

1) 미국 ··· 39

2) 영국 및 프랑스 ··· 47

4. 토지개발 용도관리 체제의 개선방안 ··· 49

1) 기본방향 ··· 49

2) 시가화용지로의 개발 관리 ··· 51

3) 개별토지의 개발용도 관리 ··· 53

제4장 개발밀도 관리의 문제점과 개선방안 1. 도시관리계획에 의한 용적률 관리의 의의 ··· 57

1) 도시관리계획내 용적률의 위상 ··· 57

2) 도시관리계획의 용적률 제한 ··· 59

2. 시군 조례용적률의 문제점과 개선방안 ··· 65

1) 실태와 문제 ··· 65

2) 개선방향 ··· 80

(17)

3. 지구단위계획의 용적률 관리 방안 ··· 87

1) 지구단위계획에 의한 용적률 관리의 실태와 문제점 ··· 87

2) 개선방향 ··· 91

4. 기준용적률 하향조정이 토지가격에 미치는 영향분석 ··· 94

1) 용도지역 변경에 따른 공시지가 변화 ··· 94

2) 기준용적률 동결시 효과 ··· 97

제5장 결론 및 향후과제 1. 결론 및 정책건의 ··· 101

1) 주요 결론 ··· 101

2) 정책건의 ··· 103

2. 향후 과제 ··· 104

참 고 문 헌 ··· 105

영 문 요 약 ··· 109

부 록 ··· 113

<부록 1> 영국과 일본에서의 개발개념 ··· 113

<부록 2> 개발행위허가제의 개요 ··· 117

<부록 3> 기준용적률 가이드 라인 작성(예시) ··· 120

<부록 4> 토지 특성함수 추정식 ··· 122

<부록 5> 시군 도시계획조례 용적률 적정수준에 관한 전문가 의견조사 ··· 124

(18)
(19)

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

표 차 례

<표 1-1> 주요 선행연구 분석 ··· 7

<표 2-1> 도시관리계획의 종류 ··· 13

<표 2-2> 도시관리계획의 각 종류별로 제한내용을 담는 해당 법률 조문 ··· 14

<표 2-3> 수단적 관점에서 구분되는 도시관리계획의 유형 ··· 16

<표 2-4> 토지이용관리기능 제고를 위한 제도상의 검토 과제 ··· 22

<표 3-1> 청주시 상당구 사례 주요경과 ··· 28

<표 3-2> 서울시 평창동 사례 주요경과 ··· 34

<표 4-1> 용도지역별 용적률 허용범위(2005년 현황) ··· 60

<표 4-2> 상업지역의 조례용적률 분포변화 비교 (수도권 사례) ··· 61

<표 4-3> 주거지역․준주거지역의 조례용적률 분포변화 비교 (수도권 사례) 62 <표 4-4> 지구단위계획구역 지정 현황(2005) ··· 63

<표 4-5> 지구단위계획계획 운용 용적률 종류 ··· 64

<표 4-6> 전국 시·도 유형 그룹화에 따른 해당 지자체 리스트 ··· 67

<표 4-7> 최종선정 사례 시·군의 일반특성 비교 ··· 67

<표 4-8> 유형별 사례 시·군 선정을 위한 일반특성별 Sub-grouping ··· 67

<표 4-9> 전국 시·도 유형 그룹화 및 평균 조례용적률 ··· 71

<표 4-10> 시·군별 사례 용도지역별 건축물 허가건수 비교 ··· 72

<표 4-11> 사례 시·군별 실현용적률 평균 비교(일반상업의 경우) ··· 73

<표 4-12> 사례 시·군별 최대 실현용적률 비교(일반상업의 경우) ··· 73

<표 4-13> 사례 시·군별 실현용적률 분포 비교(일반상업의 경우) ··· 73

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<표 4-14> 사례 시·군별 실현용적률 평균 비교 (3종일반주거의 경우) ··· 76

<표 4-15> 사례 시·군별 최대 실현용적률 비교 (3종일반주거의 경우) ··· 76

<표 4-16> 사례 시·군별 실현용적률 분포 비교 (3종일반주거의 경우) ··· 78

<표 4-17> 시․군 유형별 조례용적률 충족도 종합 ··· 80

<표 4-18> 인구규모·인구밀도 간 가중치에 관한 전문가 설문조사 결과 ··· 82

<표 4-19> 적정 시․군 조례용적률에 관한 전문가 설문조사 결과 ··· 83

<표 4-20> 제3종일반주거지역에 대한 시·군별 제안용적률 ··· 84

<표 4-21> 일반상업지역에 대한 시·군별 제안용적률 ··· 85

<표 4-22> 용도지역 변경에 의한 지가변화율 ··· 95

<표 4-23> 용도지역 변경 유형별 결정지가 평균치 비교 ··· 96

<표 4-24> 시나리오별 주요내용 ··· 98

<표 4-25> 시나리오별 평당 주택가격 변화(만원, %) ··· 99

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C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

그 림 차 례

<그림 1-1> 연구흐름도 ··· 9

<그림 2-1> 도시계획 운용체제의 변화 ··· 20

<그림 3-1> 청주시 상당구 운동동의 건축허가 및 신고 건수 추이 ··· 30

<그림 3-2> 청주시 상당구 운동동 일대 지목별 지가변동 추이 ··· 30

<그림 3-3> 청주시 상당구 운동동 일대 난개발 전경-1 ··· 31

<그림 3-4> 청주시 상당구 운동동 일대 난개발 전경-2 ··· 31

<그림 3-5> 해당 지역 사진 ··· 34

<그림 3-6> 해당 지역 지적도 ··· 34

<그림 3-7> 평창동 원형택지 주변의 지목별 지가추이 현황 ··· 35

<그림 3-8> 성장관리의 개념도 ··· 52

<그림 3-9> 개발행위허가 신청서 제출시의 제출도면-2 ··· 55

<그림 3-10> 개발행위허가 신청서 제출시의 제출도면-2 ··· 56

<그림 4-1> 용적률에 따른 아파트 단지조감 비교 ··· 59

<그림 4-2> 전국 시·군 도시지역 면적비율 분포에 의한 5개 지역 ··· 66

<그림 4-3> 법정 최대상한선(300-1300)적용 시·군 ··· 70

<그림 4-4> 제3종일반주거 조례용적률 ··· 71

<그림 4-5> 일반상업 조례용적률 ··· 71

<그림 4-6> 실현 및 조례용적률 비교(대전-일반상업) ··· 74

<그림 4-7> 실현 및 조례용적률 비교(용인-일반상업) ··· 74

(22)

<그림 4-8> 실현 및 조례용적률 비교(화성-일반상업) ··· 75

<그림 4-9> 실현 및 조례용적률 비교(군산-일반상업) ··· 75

<그림 4-10> 실현 및 조례용적률 비교(광양-일반상업) ··· 75

<그림 4-11> 실현 및 조례용적률 비교(대전-3종주거) ··· 78

<그림 4-12> 실현 및 조례용적률 비교(용인-3종주거) ··· 78

<그림 4-13> 실현 및 조례용적률 비교(화성- 3종주거) ··· 79

<그림 4-14> 실현 및 조례용적률 비교(군산-3종주거) ··· 79

<그림 4-15> 실현 및 조례용적률 비교(광양_-3중주거) ··· 79

<그림 4-16> 과천지구단위계획상의 용적률 ··· 90

<그림 4-17> 종전 용도지역의 용적률 적용 방안 ··· 92

<그림 4-18> 도시‧가구(block) 여건 반영의 기준용적률 설정 ··· 93

<그림 4-19> 개발권 동결후 기준 용적률 적용 ··· 94

(23)

1

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1

서 론

제 1장에서는 연구의 배경과 목적, 연구 범위와 방법을 기술하고, 선행연구와 연구의 주요 흐름을 설명한다. 본 연구는 개발시대 맞춤형인 현행 토지이용관리제도로는 선 계획-후 개발을 포함한 국토관리의 선진화를 이루기 어렵다는 인식에서 출발하고 있 다. 국토의 계획적 관리체제 구축의 가장 핵심적 부분인 토지이용관리기능 제고 방안 을 연구하고자 한다.

1. 연구의 배경 및 목적

1) 연구의 배경

지난 2002년 도시계획법과 국토이용관리법을 통합하여 제정한 「국토의계획및 이용에관한법률(이하, ‘국토계획법’이라 한다)」은 비도시지역의 난개발 방지와 함께 국토 보전과 계획적 개발을 위해 「선계획-후개발」 체제의 정립을 표방한 바 있다. 선계획-후개발은 보전할 곳은 철저히 보전하고 개발할 곳은 사전에 세워진 계획에 따라 개발한다는 것으로 국토의 계획적 관리를 극히 간명하게 표현한 말 이다. 선계획의 ‘계획’은 앞으로 지향할 도시발전의 미래상, 또는 목표로 삼을 공 간구조가 될 수 있고, 토지이용상의 전략적 목표도 될 수 있다. 개발은 또한 구체

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적 개발계획이나 개발사업 또는 그에 의한 물리적 행위를 포함한다.

그러나 국토계획법 제정 이후 4~5년이 경과한 지금, 과연 선 계획- 후 개발 체제가 제대로 정착되고 있는가 하면 반드시 그렇지 않은 듯하다. 광역도시계획 이나 도시기본계획과 같은 장기계획에서 개발예정 지역을 담아 발표하면 해당 지역 일원의 지가가 바로 급등하여 부동산 시장에 큰 혼란을 초래한다. 개발구역 이 확정되기도 전에 먼저 지가가 올라 실제로 개발 사업을 할 때에는 사업에 지 장을 받게 된다. 이러한 지가 상승은 주변으로 확산되어 사회 전체적으로 토지비 용을 증대시키기도 한다. 토지소유자 일부만 계획 발표로 우발이득을 누리게 되 는 셈이다. 그렇다고 중요 도시개발계획을 장기계획 없이 밀실에서 만들어 발표 하면 장기계획은 있으나마나한 것이 되고 계획의 나침반 기능은 상실되어 버린다.

또 선 계획-후 개발은 계획이 없으면 개발도 없다는 원칙을 말하는 것이지만 지금 현실을 보면 물리적으로 허가조건만 충족하면 얼마든지 개발이 가능하게 되어 있다. 이에 따라 게릴라식으로 소규모 개발 행위가 특정 지역에 몰리면서 간선도로나 학교 등 커뮤니티시설이 없는 곳도 생겨난다. 1990년대 중반 수도권 난개발로 상징되는 준농림지역의 발생 구조가 현재의 토지이용관리체제에서도 여전히 잔재하고 있다.

계획없이 개발할 때 문제가 발생하는 것은 어쩌면 당연한 일이나 계획을 먼저 수립하여 개발하고자 할 경우에도 또 다른 어려움이 있는 것이 바로 현실이다.

딜레마(dilemma)의 근본적 원인은 계획이나 개발이 제대로 기능을 다할 수 있는 환경이 되어있지 않음에 있다. 계획의 대상이고 개발의 대상이기도 한 토지에 대 한 이용관리 체제가 시대에 맞지 않은 불합리한 것이기 때문이다.

과거 개발편향 시대에는 도시개발사업을 전제로 단기적인 것은 물론 장기적 사업에 대해서도 토지이용관리는 미리 이를 위해 허용 범위를 완화하는 역할을 하였다. 사업 대상지의 개발잠재력을 높여 투자를 집중시키기 위해서이다. 이와 같이 한편으로는 개발 가능성을 높여주는 장치가 되었지만, 다른 한편으로는 보 전이 필요한 곳은 일방적으로 결정하여 규제를 하는 등 토지이용관리의 운영 원 리가 반드시 명확하지는 않았었다. 선 계획-후 개발 체제는 임기응변적으로 결정

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하되, 경직적으로 운영되는 토지이용관리체제로는 이루어질 수 없다.

토지이용관리체제를 제대로 구축해야 비로소 선 계획-후 개발이 가능한다. 현 재 우리가 직면하는 과제를 비슷하게 고민해 온 영국은 제 2차 세계대전 후 1947 년에 개발권 국유화를 통해 선 계획-후 개발이 가능한 새로운 토지이용관리체제 를 구축하였다. 계획허가를 받아 이에 근거하여 개발하는 체제로 완전히 전환된 것이다1). 나라마다 상황이 다르기는 하지만 선진국으로 가는 과정에 개발시대 의 토지이용관리체제를 극복하는 것이 관문의 하나로 되고 있다.

현재 우리나라의 토지이용관리제도가 놓여있는 상황은 체제 전반의 구조개편 으로 비로소 극복 가능하다. 과거 준농림지역과 같이 느슨하게 토지이용관리를 하다가는 난개발을 맞게 되고, 그렇다고 녹지지역, 농림지역, 관리지역 등의 변경 을 엄격히 하고, 허용되는 범위로 개발행위를 경직되게만 운용하다보면 이 또한 변화에 대한 적응성 부족으로 사회 경제활동이 지장을 받게 된다. 토지이용관리 의 원칙이 새로이 정립되어야 하고, 그러한 원칙은 계획과 개발에 유연하게 대응 할 수 있는 것이어야 한다. 개발시대에 특정지역에 잠재력을 실어주는 식의 토지 이용관리나, 무조건 억제하는 식의 규제로는 ‘수도권의 계획적 관리’와 같은 이 시대의 난제를 풀어갈 수 없다. 본 연구는 장기계획이 미래를 지향하며 자유로운 공동체 사회를 위해 활발히 수립되고, 토지 자체는 보전할 곳은 철저히 보전하되 시장경제와 시민생활을 위해 필요한 곳은 제때에 지역사회 합의로 개발될 수 있 는 선진화된 토지이용관리제도를 연구하기 위한 것이다.

2) 연구의 목적

본 연구의 목적은 이미 연구 배경을 통해 부분적으로 언급해 온바 있다. 2002 년 제정된 국토계획법은 비록 선 계획-후 개발을 표방했지만 국토 난개발 문제에 시급하게 대응하기 위한 과도기적 제도 개선에 치중할 수 밖에 없었다. 개발행

1) 우리나라에서도 개발제한구역이라는 토지이용관리체제를 밑에다 두고 조정가능지역을 개발제한구역 해제와 동시에 개발해가는 장식은 이와 유사하다. .

(26)

위허가제와 도시관리계획을 농촌지역을 포함하여 전국적으로 확대 적용하면서 도농통합형 국토관리를 가능하게 한 점은 중요한 성과로 기록된다. 그러나, 토지 이용관리제도의 근본적 문제점을 파헤쳐 개선하는 데까지는 미치지 못했고, 그 만큼 연구 논의할 시간도 충분하지 못했다.

한편 토지이용관리제도의 취약성 극복이 필요한 ‘수도권의 계획적 관리’가 국 가 차원의 중차대한 과제로 되고 있고, 선 계획-후 개발 체제와 국토의 계획적 관리가 결국 우리가 지향할 목표인 점에서 토지이용관리제도 개선에 사회전체가 역량을 결집하여 풀어가지 않으면 안 될 상황에 있다. 개발시대의 유산인 현행 토지이용관리제도의 문제점을 해결하면서 토지이용관리제도의 선진화를 통해 계획제도와 개발사업 제도의 내적 합리성을 높여 나가는 것이 이 시대의 과제라 고 할 수 있다.

토지이용관리제도 개선의 핵심은 도시관리계획 제도와 개발행위허가에 있다.

본 연구는 도시관리계획과 개발행위허가에 의한 토지개발의 용도 관리 및 개발 밀도 관리를 중심으로 토지이용관리의 합리적 체제를 새로 구축하기 위한 과제 를 도출하여 이를 실천하는 제도 개선 방향과 정책을 제안하는 데 목적을 둔다.

2. 연구의 범위와 방법

1) 연구의 범위

연구 대상의 토지이용관리의 범위는 토지의 개발 용도와 개발밀도 관리의 두 가지로 한정하고, 이와 관련된 현행 제도로 도시관리계획과 개발행위허가제도를 연구한다. 토지이용관리 중 개발용도 관리에 대해서는 개발행위허가제와 연관하 여 개별 토지 차원에서의 미시적 용도 변경행위를 중심으로 고찰한다. 현재 토지 형질변경 준공시 자동으로 등록되는 지목변경을 중점적으로 연구한다. 한편, 도 시권 차원에서는 녹지지역, 비도시지역 등의 시가화용지 개발을 계획적으로 관

(27)

리하는 방안을 강구한다.

한편 개발밀도 관리는 건축물 용적률을 다루는 것으로 하여 도시계획의 조례 용적률과 지구단위계획의 용적률을 조사, 분석하여 각각의 대안을 제시하고자 한다.

2) 연구의 방법

세부 연구과제에 대응하여 연구방법으로 문헌조사, 청취조사, 계량분석 및 사 례지역 조사를 수행한다. 먼저 문헌연구로는 토지이용관리에 대한 이론적 논의 와 선행연구 및 관계 법률을 조사하여 이론적 배경을 검토하고 현행 제도의 문제 점을 파악한다.

다음으로 현행 제도의 운용 실태에 대해서는 현장 조사와 함께 실무 경험이 풍부한 공무원을 대상으로 청취조사를 실시한다. 특히 지목변경, 용도지역변경 및 지구단위계획 수립과 운영실태 등에 관여하거나 실제 수행한 바 있는 전문가, 공무원을 찾아 조사한다. 또한 개발밀도와 관련된 조례용적률 대안에 대해서는 전문가 의견을 수렴하는 과정을 거친다.

한편 지구단위계획을 통해 새로이 도입할 것을 제안하는 기준용적률에 대해서 는 기준용적률 시나리오별로 주택가격에 미치는 영향에 대하여 계량분석 모형을 통해 평가한다.

3. 선행연구 검토

선행연구는 크게 도시관리계획에 대한 연구와 개발행위허가제에 관한 연구로 나눌 수 있다. 도시관리계획에 대해서는 다시 세분하여 도시관리계획을 포함한 도시계획체제에 관한 연구와 도시관리계획 종류별의 용도지역지구제도, 지구단 위계획제도에 관한 연구로 나눌 수 있다. 한편 개발행위허가제와 관련된 연구로 는 개발권에 대하여 논의하는 연구와 개발행위 허가제도에 관한 연구로 나눌 수 있다.

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이와 같이 기존 연구에서 용도지역제, 지구단위계획, 개발행위허가제 각각에 대한 연구들이 상당수 있지만, 종합적으로 고려하여 도시관리계획 자체의 실효 성 제고를 위한 연구는 찾아보기 어렵다. 각각의 사안을 개별적으로 다룬 논문들 도 주로 제도 도입의 관점에서 분석한 연구들로서 현재 노정되고 있는 문제점들 개선할 수 있는 방안에 대해서는 연구가 부족한 상태이다.2)

선행연구들 중 본 연구 주제와 관련성이 높은 연구는 <표1-1>에서 제시하는 바와 같다. 이중에서도 특히 ‘도시계획 결정과 사회적 정의에 관한 연구’는 본 연 구의 주제를 직접 제기한 선행연구에 해당한다(박재길 외, 2004:134). 동 연구에 서는 도시계획체계를 구성하는 요소를 장기계획의 도시기본계획, 용도지역 등 도시관리계획, 그리고 도시개발사업의 세 가지로 설정하고 과거 개발시대에는 이들에 의한 체제가 수직 하향적이었으나, 지방자치와 시민참여, 부문계획간 계 획 연계성이 점증하는 등 시대 환경에 맞추어 수평 삼각적인 체제로 갈 것을 주 장하고 있다. 특히 토지이용관리에 있어서도 개발권 논의의 필요성, 밀도관리를 위한 시, 군 조례용적률의 하향 조정, 지구단위계획에서의 기준용적률 도입 등을 정책의제로 제기한 바 있다. 본 연구는 바로 이들 연구과제를 보다 구체적으로 연구하는 것에 해당한다.

본 연구는 선행연구의 내용을 발전적으로 검토하여 국토의 계획적 관리를 위 한 토대를 마련하는 연구로서 토지이용관리 수단의 도시관리계획에 대한 실효성 을 제고하여 선 계획-후 개발 체제를 구축하기 위한 실용적인 연구로 자리매김 된다.

2) 관련된 기존 연구로는 다음을 들 수 있다. 박재길 외 3인, 2004,. 도시계획결정과 사회적 정의에 관한 연구, 국토연구원; 송영섭 외 다수,2002, 서울시 지구단위계획 재정비 방안 마련을 위한 연구. 서울특 별시; 배웅규, 이인성, 2005, 종전 지구단위계획의 운영에 따른 활성화 과제와 제도개선에 관한 연구, 대한건축학회 논문집 제21권 9호; 박재길‧박은관‧손기찬, 2000, 용도지역‧지구제도의 개선방안 연구, 건설교통부; 서순탁‧정우형, 1999. 개발권 분리구상에 관한 시론적 연구, 국토연구원; 서순탁‧박헌주‧

정우형,2000, 국토의합리적 관리를 위한 개발권 분리방안 연구, 국토연구원; 류해웅‧정우형,2001,. 개 발허가제의 도입에 관한 연구, 국토연구원.

(29)

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주요 선행 연구

1

<도시계획결정과 사회적 정의 에 관한 연구>

-현행 도시계획결정구조 분석 을 통한 문제점에 대한 인식확 산과 도시계획 결정구조 확립 방안 제시를 통한 공론화

-문헌조사 -이론연구 -설문조사 -전문가면담 -실증분석

-도시계획체제 정립

-도시관리계획의 기준상황 정립 및 손익조정체제 구축

-도시계획결정과정 개선방안 -종합 및 실천방향

2

<서울시 지구단위계획 재정비 방안 연구>

-서울시에서 향후 지구단위계 획 재정비시 활용할 수 있는 지침 제시

-문헌조사 -설문조사 -면담조사

-지구단위계획 재정비의 문제점 및 과제

-지구단위계획 재정비계획 지침 -지구단위계획 재정비 운영지침

3

<개발허가제 도입에 관한 연 구>

-개발허가제에 대한 법제적 기 초연구

-문헌조사 - 사례지역조 사연구 - 외국제도비 교연구

-개발허가‧개발허가제의 구성법

-토지개발 관련제도와 운용실태 -개발허가제 확대도입 방안

본 연구

<도시관리계획의 토지이용관 리기능 제고 방안 연구>

-도시관리계획 제도 운용의 환 경조건 정비 및 도시관리계획 운용과 관련된 제도개선 방안 제시

-문헌조사 -이론연구 - 해외사례조

-통계분석 -설문조사

-도시관리계획의 이론적 성격 -도시계획체제내 도시관리계획 의 기능과 역할

-도시관리계획 제도운용을 위한 환경조건 정비방안

-도시관리계획 운용 및 제도 개 선방안

<표 1-1> 주요 선행연구 분석

(30)

4. 연구의 흐름

연구의 주요 흐름은 <표 1-1>와 같다. 제 1장에서는 연구배경과 목적을 통해 이미 기술한 바와 같이 국토의 계획적 관리를 위한 토지이용관리제도의 중요성 을 강조하고, 핵심과제로 토지개발의 용도와 개발밀도 관리를 중심으로 도시관 리계획과 개발행위허가 제도를 논의하게 된 배경을 기술한다. 제 2장에서는 토지 이용관리의 의의와 근대 이후 우리나라의 전통적 토지이용관리제도로 자리잡아 온 용도지역제에 대한 이론적 입장을 정리하고, 토지이용관리기능을 제고하기 위한 방향과 과제를 도출한다.

제 3장과 제 4장에서는 토지개발 용도의 관리와 개발밀도를 관리하는 현행 체 제의 문제점을 사례중심으로 분석하고, 개선안을 제시한다. 제 3장의 토지개발 용도 관리의 경우, 지목변경과 개발권과의 관계를 사례지역 연구와 함께 논의하 고 선진국 제도 현황을 살펴본 뒤, 앞으로의 토지개발 용도관리 방안을 개별 토 지의 미시적 관점과 도시권 차원의 시가화용지 개발에 대한 관리로 구분하여 제시 한다.

제 4장의 개발밀도 관리는 건축물 용적률을 대상으로 연구를 수행하나, 국토 계획법의 법정용적률과 시‧군 조례용적률의 상한선 비교와 함께 시군 조례용적 률 대비 실현용적률을 충족도로 정의하고, 사례도시를 조사 분석하여 정책 대안 을 제시한다. 한편 지구단위계획의 용적률 운용과 관련하여서는 현재의 문제점 을 분석하여 적시하면서, 기준용적률의 도입을 통한 밀도 관리 방안을 제시하고 기준 용적률 도입시 주택가격에 미치는 영향을 모형을 통해 분석한다.

마지막으로 제 5장에서는 지금까지의 연구결과를 요약하여 제시하고, 정책을 제안하면서 향후 과제를 제시하는 것으로 한다.

(31)

<그림1-1> 연구흐름도

(32)
(33)

2

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2

토지이용관리의 의의와 도시관리계획의 기능

제 2장에서는 먼저 도시관리계획에 의한 토지이용관리의 의의와 연구 대상으로 하고 자 하는 도시관리계획의 내용 범위를 설정한다. 다음으로 도시관리계획 제도의 토지 이용관리기능에 대한 이론적 입장을 정리하고, 마지막으로 토지이용관리기능 제고를 위해 집중적으로 연구 분석할 대상 요소를 설정한다.

1. 토지이용관리의 의의와 도시관리계획의 정의

1) 토지이용관리의 의의

토지이용(land use)은 토지공간에서 일어나는 제반 활동을 공간적으로 수용한 결과(정환용,2003:241)이며, 보다 세부적으로는 “일정한 토지 위에서 일어나는 제 반 활동에 의해 인간과 토지와의 사이에서 발생하는 이용관계 또는 이용형태”를 의미하기도 한다. 물리적 공간을 계획 대상으로 하고 있는 도시계획 관점에서는

“사회적으로 일정한 의지나 권리 또는 능력을 가진 활동 주체가 그 활동에 필요 한 물적 조건을 갖춘 토지에서 행하는 도시생활과 관련된 영속적 활동”이라 할 수 있다(박재길 외, 2000: 25, 渡辺俊一, 1985: 259).

토지이용관리3)는 근대 도시계획 태동기에 산업도시 등에서 보았듯이 시민생

(34)

활을 위협하는 비위생적 도시환경과 공해 등의 사회적 문제에 직면하여, 이를 해 결하기 위해 공공이 개입하여 규제하거나 관리함이 불가피한 데서 비롯되었다.

공공적 개입을 통한 규제 또는 관리의 타당성은 물론 공익(公益)에 기초를 두고 있으나, 국가에 따라서는 소극적 질서 유지 차원에서 최소한으로 관여하는가 하 면, 토지이용관리 자체가 사회 공동체의 안녕을 위해 절대적으로 중요하며 이를 위해서는 개인적 차원의 토지이용 행위를 제한하는 것이 불가피하다는 전제 하 에 적극적으로 개입하는 두 가지 형태가 있다. 과연 어느 쪽이 더 바람직한가에 대해서는 별도로 깊이 있게 논의해 보아야 하겠지만, 토지이용관리제도가 사회 적으로 필요한 것으로 인정받은 이상 제도 자체로서 본래적 기능이 제대로 효과 를 발휘할 수 있도록 하여야 함은 당연한 일이다.

한편 토지이용관리의 제도적 장치는 일반적으로 현재의 토지이용 상태를 유 지하는 역할을 일반적으로 하지만, 토지이용에 대한 변경 신청이 제기될 때는 허 가 여부로 구체적 반응을 하게 된다. 여기서 “토지이용에 대한 변경”은 곧 “개발 행위”라고 할 수 있고, 개발은 “토지이용의 관계에 있는 시설 또는 활동의 변경”

으로 바꾸어 말할 수 있다. 따라서 토지이용 관리는 일반적으로 “개발행위”에 대 한 관리라고도 말할 수 있다. 그리고 개발행위 또는 개발은 ‘어떠한 기능을 부여 하기 위해 형태를 바꾸고 용도를 부여하는 행위 및 기존 시가지를 정비하거나 재개발하는 행위’(박재길,1997:12)에 해당된다. 따라서 토지이용관리는 기존 상태 에 대한 보전을 포함하여 새로이 용도를 부여하는 행위 및 기존 시가지를 정비하 거나 재개발하면서 토지이용 강도(land use intensity)상의 변화를 관리하는 일도 포함한다.

3) 일반적으로 사용되는 ‘토지이용규제’ 라는 용어 대신 ‘토지이용관리’를 사용하고자 한다. 토지이용규 제의 규제는 규제하는 측과 규제받는 측을 양분해 대립적 시각에서 사용하는 것으로 비춰진다. 오히 려 규제라는 용어 대신, 시민 스스로 공동체 환경을 보호하기 위한 정해진 약속은 스스로 지켜나간다 는 의미에서 ‘토지이용관리(land use management)’라는 용어를 사용하고자 한다. 토지이용관리를 위한 핵심제도인 도시관리계획의 기능을 논의함에 있어서는 지금의 사회 환경은 과거 절대 군주시대나 독 재시대와는 달리 시민이 주권을 행사하는 민주주의 시대인 점에서 도시계획에 의한 토지이용제한도 사회의 안녕과 공동체적 질서를 위해 사회 구성원 스스로가 합의한 것으로 봄이 타당하다.

(35)

가. 용도지역‧용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획

나. 개발제한구역‧시가화조정구역‧수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 다. 기반시설의 설치‧정비 또는 개량에 관한 계획

라. 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획

마. 지구단위계구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획

<표 2-1> 도시관리계획의 종류 2) 도시관리계획의 정의와 유형

(1) 도시관리계획의 정의

우리나라에서의 법률적 의미의 도시계획은 도시기본계획과 도시관리계획으로 구분된다. 이 중 도시기본계획은 “특별시‧광역시‧시 또는 군의 관할 구역에 대하 여 기본적인 공간구조와 장기발전 방향을 제시하는 종합계획으로서 도시관리계 획 수립의 지침이 되는 계획”으로 규정하고 있다 (국토계획법 제 2조 3호). 한편 도시관리계획에 대해서는 국토계획법 제 2조 4호에서 “특별시‧광역시‧시 또는 군의 개발‧정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용‧교통‧환경‧경관‧안전‧산 업‧정보통신‧보건‧후생‧안보‧문화 등에 관한 다음의 계획을 말한다”라고 하면 서 동조 동호의 ‘가’목에서 ‘마’목에 까지 규정하는 아래의 <표 2- 1>의 내용을 도시관리계획으로 규정하고 있다. 즉, 도시관리계획은 용도지역‧용도지구의 지 정 또는 변경에 관한 계획으로부터, 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획에 이르기까지 다섯 가지 종류로 되며, 그 효력은 법 제 25~35 조의 입안 및 결정 과정을 거쳐 발휘하게 된다.

한편 도시관리계획이 내용적으로 규정할 수 있는 사항은 <표 2-3> 과 같이 국 토계획법 관련 조문에 각각 명시되어 있다. 도시관리계획에서 정하는 내용에 대 하여 용도지역의 예를 들면, 허용되는 건축물의 종류와 건폐율, 용적률, 높이에 관한 사항으로 되어 있고, 지구단위계획에서는 보다 세부적으로 건축물 배치, 형 태, 색채, 건축선, 경관까지도 포함하고 있다. 용도구역의 경우는 국토계획법 제

(36)

도시관리계획의 종류별 관련 법률조문

용도지역‧용도지구 용도지역(16종류) §76①-79

용도지구(?종류) §76②

용도구역

개발제한구역 §80

시가화조정구역 §81

수산자원보호구역 §82

도시계획시설(54 종류) §58①3호,§64

도시개발‧정비사업에 관한 계획 §58①3호

지구단위계획구역, 지구단위계획 §54,§55

<표 2-2> 도시관리계획의 각 종류별로 제한내용에 해당하는 법률 조문 56조에 의한 개발행위 허가사항에 불구하고 법령 내에 직접적으로 개발행위 허 가의 범위를 설정하고 있다. 도시계획시설, 도시개발‧정비사업에 관한 계획은 도 시계획사업의 시행에 지장이 없어야만 개발행위를 할 수 있도록 하고 있다.

한편 용도구역은 특별히 국토계획 및 제 56조 1항에 유사한 개발행위 허가에 관한 내용도 포함하나, 도시계획시설, 도시개발사업‧도시정비사업에서는 그 사 업수행 목적에 맞지 않은 개발행위를 금지하고 있다. 또 용도지구의 경우 결국 지구단위계획을 수립하여 토지이용을 관리하는 것이기 때문에, 토지이용관리의 대표적인 도시관리계획은 바로 용도지역과 지구단위계획이라 할 수 있다.

한편 도시관리계획이 결정되면 도시관리계획을 통해 허용 가능한 범위의 토지 이용도 사전에 확정된다. 도시관리계획에 의한 토지이용관리는 개인이 토지이용 변경을 신청할 때, 즉 개발행위 허가를 신청하고자 할 때 미리 알고서 준수해야 할 사항을 사전에 확정하여 이루어진다.

(2) 도시관리계획의 유형

도시관리계획은 개발행위에 대해 일반적으로 제한수단, 유도수단, 사업수단의 세 가지 수단으로 작용한다. 제한수단 대신 규제수단이라는 용어를 사용하면서 와다나베 슌이치(渡辺俊一)(1985:262)는 규제, 유도 및 사업 수단을 각각 다음과

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같이 설명하고 있다.

첫째, 규제란 “규제자가 아닌 다른 주체를 피규제자로 하는 경우”이며, “규제 자인 공공주체가 본래적으로 의지를 달리하는 피규제자를 상대로 현재 토지이용 의 모습을 바람직한 방향으로 어떻게 변화하도록 강제할 것인가”의 기술적인 과제를 안고 있다고 한다. 둘째로 유도는 “원칙적으로 언제, 어떠한 토지이용을 시작할 것인가는 피규제자의 자유에 속한다. 그러나, 때로는 규제자가 규제자의 의지에 맞는 시기 및 내용의 토지이용을 피규제자로 하여금 자발적으로 신청하 도록 작용할 수 있다. 미국의 유도적 용도지역제, 일본의 종합설계제도 등이 이 에 포함된다”고 한다. 마지막으로 사업은 “규제자가 그 의지를 관철하기 위해 토지소유자가 되는 등의 방법으로 스스로 토지이용을 바꾸는 경우”라고 한다.

비록 규제자, 피규제자라는 용어를 사용하기는 하였으나, 이러한 분류 개념을 토대로 우리나라 도시관리계획을 제한, 유도, 사업 수단의 종류별로 살펴 보면 용도구역, 용도지역은 현재의 토지이용 상황을 필지별로 관리하면서 토지이용 변경, 즉 개발행위를 용도구역 및 용도지역이 정하는 종류와 강도내에서 이루어 지도록 하는 것이다. 한편, 용도지구는 지구단위계획을 수립하여 구역 내 목표 수준의 범위를 정하여 개발행위의 토지이용 종류 및 강도를 달성하도록 하는 유 도 수단이 된다. 그리고 도시계획시설로 결정된 기반시설 부지나 도시개발사업, 도시정비사업에 관한 계획의 도시관리계획은 사업시행을 차질 없이 하기 위해 제반 장애 요인이 발생하지 않도록 사업 추진 준비를 하는 것으로 사업수단적인 것으로 볼 수 있다. 이와 같이 용도구역 및 용도지역은 제한적 수단으로 분류되 고, 지구단위계획은 유도적 수단에 해당되며, 개발행위의 허용 용도, 이용강도의 범위를 주로 설정한다.

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유형 도시관리계획의 종류 개발행위와의 관계

제한

◦ 용도구역

◦ 용도지역 (주로 비시가화지역)

◦ 허용 용도 및 강도의 범위 설정

유도 ◦ 지구단위계획(용도지구)

(시가화의 용도지역, 용도지구 위) ◦ 허용 용도 및 강도의 범위 설정

사업

◦ 도시개발에 관한 계획,

◦ 도시정비에 관한 계획

◦ 도시계획시설

◦ 사업수행 목적에 합당한 행위

<표 2-3> 수단적 관점에서 구분되는 도시관리계획의 유형

2. 도시관리계획의 실효성 제고에 관한 이론적 논의

1) 도시관리계획에 의한 토지이용관리의 의의

규범적으로 보더라도 도시관리계획은 ·국토의 계획적 관리를 위한 기능을 수 행하는 것이 된다. 자연환경의 보전과 토지의 계획적 개발 및 관리를 목적으로 토지이용을 관리하는 제도로 되어야 한다. 다른 나라들도 나름대로 우리나라의 도시관리계획에 해당하는 토지이용관리제도를 운용하고 있다. 이중 특히 미국의 용도지역제는 일본을 통해 우리나라에 도입된 것으로, 우리나라 용도지역제의 원형이라고 할 수 있다. 미국의 용도지역제를 둘러싼 토지이용관리에 대한 논의 를 통해 우리나라 용도지역제의 토지이용관리에 대한 시사점을 찾을 수 있다.

미국의 경우 우리나라 용도지역제 및 개발행위허가제와 유사한 제도로 용도 지역제(zoning)와 택지분할허가제(subdivision control)를 운용하고 있다. 택지분

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할허가제는 택지개발시 도로, 상하수도 등의 공공시설을 수익자 부담으로 하여 사업을 하도록 필지를 분할하게 하는 제도이다. 그 자체는 부동산 등기 제도와 연동되어 있어 사실상 택지분할허가를 받지 않고는 토지를 토지시장에서 거래할 수 없도록 하여 신개발지 통제의 유력한 수단이 되고 있다4). 그러나, 택지분할허 가는 기술적인 사항에 한정되고, 토지이용관리에 대한 이론적 논의는 주로 용도 지역제를 중심으로 전개되어 왔다.

용도지역제 자체는 초기에는 재산가치이론(property value theory)에서 출발 하였으나 점차 계획이론(planning theory)이 큰 비중을 차지하는 것으로 되어 왔다(대한국토도시계획학회,2004:100-101;정환용,2003:265;Babcock,1995:134-139).

재산가치이론은 자유 시장 경제의 관점에서 용도지역제를 통해 개인 재산의 시 장적 가치를 방해하는 요소를 배제하는 것으로 경찰권 행사의 하나로 정당성을 부여받고 있다. 그 맡바탕에는 각 개별 토지의 이용 최적성은 시장의 힘으로 결 정된다는 경제적 결정론(economic determinism)이 자리 잡고 있다. 그러나 이러 한 재산가치 이론은 공공 개발로 주변에 이득이 생기는 경우나 이웃 상린관계에 의한 영향, 도시 전체 공동체 사회의 관점등이 미약하다는 점 등이 문제점으로 지적된다.

한편, 도시기본계획(master plan) 수립이 점차 확대되고 도시기본계획과 용도 지역제의 관계가 목적-수단설로 체계화되면서 계획이론이 비중을 크게 차지하게 되었다. 이는 상호 연쇄적(連鎖的) 관계의 목적-수단으로 자리매김되면서 용도지 역제도 수단으로서 합리성을 반드시 갖추어져 함을 말한다5). 그와 동시에 용도 지역제도는 초기의 토지이용관리기능으로서의 경직성, 배타성을 탈피하고, 수질, 대기질의 환경관리, 연안관리, 도시근교 농지 보전 등과 광역적 차원의 토지이용 계획 필요성에 기여하면서 연방정부, 주정부 차원의 토지이용관리기능이 강화되

4) 택지분할허가는 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업과도 유사하다. 미국의 택지분할허가제에 대해 서는 여러 문헌이 있다.:조재성(2004, 미국의 도시계획, 한울, pp.101-104) 및 건설교통부(2000. 용도지 역‧지구제도의 개선방안 연구, pp.49-51) 등의 문헌을 참고할 수 있다.

5) 이러한 의미에서 조닝(zoning)은 하나의 과정(process) 이며, 정치적 장치의 하나로 말할 수 있다 (Babcock,1995:138)

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는 ‘조용한 혁명(Quiet Revolution)’을 해오고 있다. 이 과정에서 토지이용권과 개발권을 분리하여 토지이용을 관리하는 데 까지 이르고 있다.

한편, 유럽 선진국의 경우는 영국이 1947년 개발권 국유화를 통해 사실상 계 획허가를 받아야만 토지를 개발할 수 있도록 하여 계획에 의한 토지이용 관리 체제로 전환한 바 있다. 독일도 B-plan을 통해 계획(plan)에 의한 토지이용관리 를 해 오고 있다. 이들 나라의 경우 현재 상태로의 토지이용은 소유자 개인의 권 리이지만, 그 이상의 새로운 이용을 위한 개발권은 국가 또는 공공에 귀속된다는 의식을 가지고 있다. 토지이용의 공공성을 폭넓게 설정하고 계획없이 개발없음 을 토대로 토지이용을 관리하고 있다.

2) 도시관리계획의 효과와 기능6)

우리나라의 도시관리계획과 같은 토지이용관리제도의 필요성에 대해서는 도 시계획 태동기에 도시계획 규제로 일컬어지는 토지이용관리가 태어나면서 오랫 동안 논쟁이 있어 왔다. 결론적으로 말하자면 영국의 공중위생법(1848년) 이래 위생 및 보건을 위해 불가피하게 자유를 제한하는 것으로 받아들이고, 나아가 도 시전체의 쾌적성과 효율성을 위해서도 필요한 것으로 받아들이고 있다. 그러나 도시관리계획이 토지의 기본권을 일부 제한하면서까지 사회적으로 필요한 것으 로 인정받았음에도 불구하고, 기대되는 기능을 제대로 발휘하지 못하고 또 나아 가 장기계획 수립이나 개발사업의 합리적 추진에 지장을 주는 경우도 나타나고 있다. 필요성과는 또 다른 차원에서 제도의 효용성을 높이는 노력이 필요하다.

우리나라의 도시관리계획의 효력은 해당 토지의 필지 내에서 개발 가능한 범 위를 제한하는 것으로 나타난다. 도시개발사업도 해당 지역에 정해진 도시관리 계획의 범위에 따르므로 개발사업의 경제성을 도시관리계획이 쥐고 있는 셈이 다. 개발사업을 하지 않더라도 도시관리계획 변경 만으로 해당 토지의 토지가격 이 오르기 때문에 토지소유자는 사업 실시 자체보다도 도시관리계획의 유리한

6) 박재길 외, 2005, 도시계획결정과 사회적 정의에 관한 연구, 국토연구원.

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변경에 더 관심을 가지게 된다. 즉, 도시관리계획에 따라 도시개발사업의 성패가 좌우되며, 도시개발의 계획 내용 보다 일단 최대한 허용 폭이 넓은 도시관리계획 으로의 변경에 힘쓴다. 과거를 보더라도 지금의 도시관리계획에 해당하는 국토 이용계획의 변경, 즉 ‘국변’이 개발자에게 최대의 관심사가 되며, 그것이 성사되 어 가격이 오르고 변동된 토지가격 만큼 이득을 취하는데 바로 이 이익의 대부분 은 용도지역 변경에 의한 계획이득에 해당된다7).

한편 법률이 규정하는 바에 따라 도시관리계획에 대한 지침계획으로 수립하는 20년 장기의 도시기본계획은 도시관리계획에 지침이 되는 계획내용을 담기 보다 사실상 토지가격의 상승을 기대할 수 있는 도시관리계획을 사전에 약정해 주는 역할에 그치고 있다. 즉, 향후 도시관리계획을 변경할 만한 곳의 목록을 받아주 는 역할을 도시기본계획이 하고 있는 셈이다. 도시기본계획이 장기계획으로 가 져야 할 지역사회의 비전이나 달성할 목표를 찾아 주는 일에 소홀히 하고, 목표 를 달성하는 수단 및 과정을 체계적으로 그려주는 기능도 미흡하다. 도시발전 목 표와 방향을 찾아주는 도시기본계획의 역할이 실종된 셈이다. 한편 토지 가격에 급격한 변화를 줄 수 있는 도시관리계획도 스스로 가져야 할 엄밀성, 절차적 공 정성, 결과적 형평성을 결여한 채 장기계획 형식의 도시기본계획을 내세워 결정 을 합리화하고 있다. 이와 같이 우리나라는 도시관리계획의 잘못된 운용에서 비 롯된 토지시장의 왜곡과 계획성 부재의 문제를 구조적으로 안고 있다.

도시관리계획에 대해서는 이해 관계자들이 보다 개발이 용이한 것으로의 변 경, 용적률 완화, 용도 완화, 높이 규제 완화 등을 압박하고 있다. 이에 따라 지역 일원의 토지이용상황이나 실제 가능한 개발수준 이상의 허용 폭으로 도시관리계 획이 느슨해짐으로써 부동산 개발의 잠재 가치는 높아지지만, 토지이용행위를 제대로 관리할 수 있는 기능은 그만큼 상실하고 있는 실정이다. 실제 개발된 상 황 및 개발될 수 있는 수준과 도시관리계획의 큰 허용 폭간에 간극이 크면 클수 록 그 차이는 토지에 거품 가격을 부풀리는 결과만 낳고, 토지이용 상황을 관리

7) 그러나, 용도지역 변경에 의한 이득은 미실현 이득으로 개발이익환수 대상이 아니다. 따라서 토지를 소유하거나 사용권을 가지고서 용도지역 변경을 추진하여 사업이 시행되더라도 개발이익환수는 사업 착수 시점부터 계산되기 때문에 용도지역변경에 따른 이득은 토지소유자 및 개발자의 몫이 된다.

참조

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