(1) 개선의 필요성
국토계획법 제 78조 제 1항 및 시행령 제 85조 제 1항에서는 시․군 조례의 용도지역별 용적률에 대하여 ‘관할구역의 면적 및 인구규모, 용도지역의 특성’등 을 감안하여 정할 것을 규정하고 있다. 그러나 현재의 조례용적률은 회귀분석을 통해서 보더라도 도시지역 또는 시가화지역으로 본 시․군의 면적이나 인구규모 와는 별다른 상관성이 없으며, 다만 용도지역의 종류별로 차별화하여 설정하고 있는 것으로 볼 수 있다.
한편, 실태분석 결과를 통해 인구규모도 적고, 도시밀도도 낮은 비수도권 도농 통합형 시․군의 62.4%가 시행령이 규정하는 최대용적률을 그대로 사용하고 있 어 시, 군 유형별 특성을 반영하지 못하고 있음이 드러난다.
시, 군 조례용적률이 밀도를 대상으로 한 토지이용관리의 기본이 됨에 비추어, 토지이용관리기능을 높이기 위해서는 지금과 같은 왜곡상태를 시정하여 바람직 한 방향으로 개선하는 일이 매우 긴요한 실정이다.
(2) 개선방향
각 시․군별 조례용적률은 해당 시,군의 도시환경적 특성을 잘 보전하면서도 도시개발수요에 합리적으로 대응하기 위한 토지이용관리의 기본 얼개에 해당한다.
조례용적률의 얼개를 제대로 마련하는 데는 두 가지 방향을 생각할 수 있다.
하나는 개별 시,군 차원에서 미래 도시개발에 합리적으로 대응하기 위해 1차적으 로 현재 토지이용의 물리적 특성을 잘 보전하는 기능과 함께, 2차적으로 시가지 정비를 포함한 새로운 개발이 필요하고도 가능한 상황이 되었을 때에 적극적으 로 대비하는 것이다. 현재 토지이용의 물리적 특성을 보전하는 것은 도로, 상하 수도, 학교, 공원 등 기존의 도시기반시설 용량으로 공급가능한 범위 내를 유지 하며, 또한 경관적 특성도 고려하는 일이 된다. 이러한 측면에서 개별 시군의 조 례용적률은 기존 시가지에 대한 실태 분석을 토대로 마련되어야 한다. 기존의 도 시기반시설과 경관특성을 감안하면서도 새로운 개발을 수용하고자 할 경우에는 조례용적률을 개발상황에 어떻게 대응하여 운용할 것인가를 생각하는 것이 매우 중요하다. 이와 관련하여 다음 절의 지구단위계획을 통한 용적률 운영이 중요한 의미를 가진다.
두 번째는 위에서 언급한 개별 시, 군차원에서의 여건이 아직 형성되지 않은 단계에서 취할 수 있는 선택이 된다. 앞의 실태분석 결과 드러난 문제점에도 불 구하고 토지소유자, 의회 등의 관계에서 조례용적률의 하향 조정은 정치적 환경 이 갖추어지기 어렵기 때문에 시, 군 지자체 스스로 시정하는 것을 기대하기는 힘들다. 따라서 대략 실현용적률 70% 내외 수준을 염두에 두고 몇 가지 기준을 통해 조례용적률 개선을 유도하는 방안을 마련할 필요가 있다. 첫째로 시행령의 용적률 최대 한도를 그대로 반영하여 토지이용관리기능을 거의 상실하고 있는 도농통합형 시,군에 대하여 조례용적률 조정을 추진한다. 둘째로 수도권외 도시 형, 도농통합형, 비수도권 도시형의 제 3종 일반주거지역의 조례용적률은 인구규 모와 시가화지역의 인구밀도를 감안하여 조정할 필요가 있다. 그리고 비수도권 도시제형의 일반상업지역에 대해서는 조례용적률의 하향 조정을 검토한다. 셋째
로 수도권 도시형, 도농통합형, 비수도권의 도시형은 광역시 조례용적률과 비교 하여 일반상업지역 및 제 3종일반주거지역의 조례용적률이 작거나 크게 넘지는 않도록 한다. 넷째로 위의 방향에 불구하고 해당 시군이 특별히 의지를 가지고 낮추어 제정하여 운용하고 있는 조례용적률을 존중한다.
이상은 시, 군단위의 어디까지나 중심상업지역, 준주거지역을 제외한 일반상 업지역 및 주거지역의 조례용적률 상한선 수준을 유도하기 위한 것이며, 현재의 시행령 제 84조 제 5항과 같이, 특별히 예외적으로 이러한 용적률 수준을 초과하 여 개발이 가능하도록 하는 장치를 제한적으로 운용할 수 있어야 한다.
(3) 시․군 조례용적률 조정방안(예시)
본 연구는 시, 군 조례용적률 조정방안에 대한 하나의 예시로서, 제 3종 일반주 거지역과 일반상업지역에 대한 조례용적률의 조정 대안을 제시하고자 한다. 이 를 위해 전국 각 시, 군에 대한 적정 용적률 수준에 대한 전문가 조사를 실시하였 다. 연구의 범위상 5대 도시유형별로 가장 인구규모 및 인구밀도 수준이 높은 각 1개 시, 군만을 선정하여 개별 대표 시, 군에 대한 적정 용적률 수준을 조사하였 다. 제3종일반주거지역의 경우는 국토계획법 시행령상 최대용적률 범위가 200-300%인데 반해 일반상업지역의 경우는 300-1300%로 전문가 설문에 의한 시·군별 조례용적률 수준에 대한 의견수렴의 필요성이 큰 것으로 판단되어 일반 상업지역에 대한 조례용적률 수준 및 인구규모·(시가화지역)인구밀도 간 가중치 에 관한 조사를 실시하였고, 설문결과는 <표 4-18>과 같다.
용도지역 인구규모 (시가화용지)
인구밀도 비고
일반상업지역 0.55 0.45 두 지표 간 가중치에 큰 차이가 없는 것으로 판단됨
3종일반주거지역 0.42 0.58
<표 4-18> 인구규모·인구밀도 간 가중치에 관한 전문가설문조사 결과
구분 예시
도시 인구 인구밀도 (인/ha)
도시계획조 례 용적률 (일반상업)
적정 조례용적률 (일반상업지역의 경우)
평균 최소 최대 표준
편차 광역시 부산시 370만 186 1,000%
860
500 1100 230 수도권 도시형 수원시 95만 196 800%680
500 900 160 도농통합형 평택시 35만 156 900%600
400 800 170 비수도권 도시형 전주시 62만 133 500%550
300 800 180 도농통합형 포항시 52만 71 1,300%530
300 800 210<표 4-19> 적정 시․군 조례용적률에 관한 전문가설문조사 결과
* N=12 (2006년 11월 16-19일 실시, 전체 설문 대상자 75명 가운데 16%의 설문회수율)
* 인구밀도는 시가화구역을 대상으로 산정됨
① 제3종일반주거지역
구분
지표별 시군특성
3종 일반주거지역 지표별
제안용적률
조례용 적률
실현용 적률
2개지표 통합 제안용적률
(A*0.5+
B*0.5), 10%대로 반올림 정리 인구규모
인구밀도 (인/
km2) 인구 규모 기준
(A) 인구 밀도 기준40) (B)
광역 시
부산광역 3,662,884 18,598 280 250 300 270 해당
시군 ~ ~ ~
대전광역 1,368,207 14,221 250 250 250 250 250 해당
시군 ~ ~ ~
수도 도시
수원시 946,704 19,614 250 250 300 250 해당
시군 ~ ~ ~
용인시 386,124 10,706 250 250 250 250 250 해당
시군 ~ ~ ~
수도 도농
평택시 345,306 15,593 200 200 280 200 해당
시군 ~ ~ ~
화성시 189,467 14,116 200 200 270 202 200 해당
시군 ~ ~ ~
비수 도시
전주시 616,468 13,264 250 250 250 250 해당
시군 ~ ~ ~
군산시 272,715 5,091 250 210 300 325 230 해당
시군 ~ ~ ~
비수 도농
포항시 515,714 7,054 250 220 300 240 해당
시군 ~ ~ ~
광양시 132,639 1,821 200 200 300 160 200 해당
시군 ~ ~ 200
<표 4-20> 제3종 일반주거지역에 대한 시·군별 제안용적률
40) 인구밀도기준 용적률(제 3종 일반주거지역): 4만이상 280%, 3-4만: 270%, 2-3만 260%, 1-2만 250%, 9천-1만 240%, 8천-9천 230%, 7천-8천 220%, 6천-7천 210%, 5천이하 200%
② 일반상업지역
구분 구분
지표별 시군특성
일반상업지역 지표별
제안용적률
조례용 적률
실현용 적률
2개지표 통합 제안용적률
(A*0.5+
B*0.5), 10%대로 반올림 정리 인구규모
인구밀도 (인/
km2) 인구 규모 기준
(A) 인구 밀도 기준41) (B)
광역 시
부산광역 3,662,884 18,598 900 600 1,000 800 해당
시군 ~ ~ ~
대전광역 1,368,207 14,221 800 600 1,100 1100 700 해당
시군 ~ ~ ~
수도 도시
수원시 946,704 19,614 700 600 800 700 해당
시군 ~ ~ ~
용인시 386,124 10,706 600 600 600 600 600 해당
시군 ~ ~ ~
수도 도농
평택시 345,306 15,593 600 600 900 600 해당
시군 ~ ~ ~
화성시 189,467 14,116 600 600 800 800 600 해당
시군 ~ ~ ~
비수 도시
전주시 616,468 13,264 600 600 500 600 해당
시군 ~ ~ ~
군산시 272,715 5,091 500 300 1000 487 400 해당
시군 ~ ~ ~
비수 도농
포항시 515,714 7,054 500 300 1300 400 해당
시군 ~ ~ ~
광양시 132,639 1,821 500 300 1300 587 400 해당
시군 ~ ~ ~ 300
<표 4-21> 일반상업지역에 대한 시·군별 제안용적률
41) 인구밀도기준 용적률(일반상업): 4만이상 900%, 3-4만 800%, 2-3만 700%, 1-2만 600%, 9천-1만 500%, 8천-6천 400%.
(4) 추진방안
크게 세 가지 방안을 생각할 수 있다. 첫째, 지역의 공감대를 얻으면서 추진해 가는 일이 중요하다. 지역의 발전을 유도하며 개별수요를 담을 수 있도록 토지이 용을 관리하기 위해서는 조례용적률 조정이 반드시 필요한 것임을 지역의 시,군 의회나 지역주민들이 이해하도록 한다. 이를 위해서도 언론을 통하여 조례용적 률의 실태와 문제점을 부각시켜 간다.
두 번째로 중앙정부가 적극적으로 역할을 수행한다. 연차보고서를 통해 지자 체의 조례용적률을 현실화, 효과화하는 동향을 소개하고 운영 모범사례를 발굴 한다. 또 조례용적률을 재정비하는데 예산조치와 함께 지원하는 프로그램도 마 련하고, 시의회도 동참하여 추진할 수 있는 방안도 같이 포함되도록 한다.
세 번째로 지자체의 역할로서, 조례용적률과 실현용적률에 대한 기초분석을 통해 토지이용 실태를 조사 분석하여 정책적 과제를 도출한다. 이러한 지자체들 의 노력에 대하여 중앙정부와 광역지자체는 예산 지원과 함께 필요한 경우 예외 적으로 용적률을 높여 운용하도록 시행령에서 인정해주도록 한다.