도시관리계획에 의한 용적률 관리는 크게 용도지역에 의한 경우와 지구단위계 획에 의한 경우로 나눌 수 있다. 용도지역에 의한 경우는 시, 군 도시계획 조례에 서 정한 용도지역별 상한선 범위내로 건축물 용적률을 허용하도록 되어 있다. 한 편 지구단위계획의 경우는 용도지역으로 정해진 범위 내에서 다시 지구단위계획 을 통해 가구(block) 또는 획지단위로 용적률 허용 범위를 세부적으로 설정하게 된다. 용적률 허용 범위를 설정하는 방식이 용도지역과 지구단위계획 간에 다르 므로 이 둘을 나누어 고찰할 필요가 있다.
(1) 용도지역의 용적률 제한
국토계획법 제 36조(용도지역의 지정) 및 시행령 제 30조(용도지역의 세분)에 서는 도시관리계획으로 정하는 용도지역의 종류를 21가지로 규정하고, 동법 제 78조 제 1항에서 “용도지역 안에서 용적률의 최대한도는 관할 구역의 면적 및 인구규모, 용도지역의 특성 등을 감안”하여 “대통령령이 정하는 기준에 따라 특 별시‧광역시‧시 또는 군의 조례로 정한다” 로 하고 있다. 이에 따라 21개 용도지 역별 용적률을 <표 4-1>의 시행령 제 85조 제1항(용도지역 안에서의 용적률)에서 보이는 수치의 범위 안에서 관할 구역의 면적, 인구규모 및 용도지역의 특성 등 을 감안하여 특별시‧광역시‧시 또는 군의 도시계획조례가 정하도록 규정하고 있다.
용도지역 지정면적(㎢) 비율(%) 용적률 범위
도 시 지 역
주거 지역
제1종전용주거지역 22.04 0.02 50∼100
제2종전용주거지역 7.61 0.007 100∼150
제1종일반주거지역 523.17 0.49 100∼200 제2종일반주거지역 1,138.17 1.073 150∼250 제3종일반주거지역 331.68 0.312 200∼300
준주거지역 99.19 0.093 200∼500
상업 지역
중심상업지역 24.09 0.023 400∼1,500 일반상업지역 223.24 0.210 300∼1,300
근린상업지역 10.48 0.009 200∼900
유통상업지역 6.23 0.006 200∼1,100
공업 지역
전용공업지역 75.61 0.071 150∼300
일반공업지역 562.50 0.530 200∼350
준공업지역 155.00 0.146 200∼400
녹지 지역
보전녹지지역 1,436.88 1.354 50∼80
생산녹지지역 955.36 0.900 50∼100
자연녹지지역 10,215.24 9.627 50∼100 관리지역
보전관리지역 26.10 0.0246 50∼80
생산관리지역 9.63 0.009 50∼80
계획관리지역 25,834.72 24.346 50∼100
농림지역 51,023.31 48.083 50∼80
자연환경보전지역 12,180.95 11.479 50∼80
미지정지 1,253.29 1.181 50~80
계 106,114.49 100
-<표 4-1> 용도지역별 용적률 허용범위(2005년 현황)
이와 같이 해당 특별시‧광역시‧시 또는 군의 용도지역별로 허용되는 최대 용 적률은 도시계획 조례에서 규정하는 용도지역별 용적률의 최대 한도를 근거로 하고 있다36).
그러나, 도시계획조례의 용적률 상한선이 도시의 특성에 맞게 토지이용을 합 리적으로 관리할 수 있는 것으로 만들어졌는가는 의문시된다. 국토계획법이 제 정된 2002년 말부터 전국적으로 167개 특별시‧광역시‧시․군에서 도시계획 조 례 제정 작업을 한 바 있다. 그러나 용적률 허용범위 설정의 조례 제정 작업은 종전에 지정된 용도지역별 용적률의 기득권을 유지하고자 하는 토지소유자와 이 를 옹호하는 지방의회 의원들의 정치적 입장 때문에 토지이용관리 수단으로 제 대로 정비하기에는 역부족이었다. 한편 도시지역의 경우 국토계획법으로 통합되 기 전에 전면 개정된 바 있는 도시계획법(2000년 제정) 시절의 조례 내용을 제 3종 일반주거지역에서 일부 상향조정하기는 하였으나, 대부분 약간 하향하거나 그대로 수용하였다.
용적률(%)
중심상업 (400～1,500%
일반상업 (300～1,300%)
근린상업 (200～900%) 2005년 2000년 2005년 2000년 2005년 2000년
미지정 2 2
300
400 5 4
500 1 6 2
600 2 0 9(서울) 7
700 1 1 3 2 5(인천) 7
800 2 1 13(서울) 10 3 5
900 1 1 5 3 5 6
1000 18(서울) 9 2(인천) 5
1100 2 5 2 3
1200 3 2 1 4
1300 1(인천) 6 5 5
1500 5 6
계 33 33 33 33 33 33
<표 4-2> 상업지역의 조례용적률 분포변화 비교 (수도권 사례)
건설교통부‧한국토지공사(2006), 2005 도시계획현황.
36) 시행령 제 85조 제 1항에 근거하여 도시계획 조례로 정하는 용적률을 최대 용적률로 하면서, 별도로 제 3호(개발진흥지구, 수산자원보호구역, 자연공원 및 공원보호구역, 농공단지 관련), 제4호(공지 등에 접한 도로를 전면도로로 건축물 건축하는 경우 등), 제 5호(공공시설부지를 제공하며 건축물 건축시) 등을 통해서도 도시계획조례에 최대 용적률을 정할 수 있도록 하고 있다.
이는 <표 4-2> <표 4-3>의 수도권 시․군내 조례 용적률 규정들을 국토계획 법 제정 전후로 비교해 보면 알 수 있다. 겨우 준주거지역이 최대 허용범위를 낮 추어서 토지이용관리기능을 강화한 정도에 불과하다. 비도시지역에 대해서는 준 농림지역의 난개발 방지를 목적으로 새로 강화 제정된 국토계획법 시행령의 용 적률 상한선 범위를 받아들이는 수준으로 만들어졌다.
용적률(%)
제2종 전용주거지역 (100～150%)
일반주거지역
준주거지역 (200～700%)
준공업지역 (200～400%) 제3종
(200～300%)
2005년 2000년 2005년 2000년 2005년 2000년 2005년 2000년
미지정 1 1 1 4
100 2 12
120 19(서울,
인천) 4
130 0 1
150 12 15
200 1
220 0
230 1 1 0
250 7(서울) 13 7 4
260 1 0
270 2 1
280 9 4
300 14(인천) 13 7 3 9 12
350 0 2 1 3
380 1 0
400 14(서울) 7 14(서울,
인천) 10
450 1 1
500 10(인천) 11
600 3
700 5
계 33 33 33 33 33 33 33 33
<표 4-3> 주거지역․준주거지역의 조례용적률 분포변화 비교 (수도권 사례)
건설교통부‧한국토지공사(2006), 2005 도시계획현황.
(2) 지구단위계획에 의한 밀도관리 체제
지구단위계획은 가구(block) 및 획지(lot) 단위의 건축물 용도, 건폐율․용적률 등의 개발밀도, 높이, 심지어 색채까지 관리하는 토지이용관리의 매우 구체적인 장치이다. 1980년에 도시설계제도라는 이름으로 도입된 이래 신개발지 및 기존 시가지의 토지이용관리에 점차 그 비중을 증대해왔다. 2005년 현재 지구단위계 획구역의 지정 실적을 제 1종 지구단위계획 구역으로 살펴보면 <표 4-4>와 같이 시가화지역 전체 면적 대비 22.8%를 차지한다. 이는 시가화지역으로 일컬어지는 주거․상업․공업지역 면적의 1/5 이상이 가구, 획지단위로까지 토지이용이 관 리되고 있음을 뜻한다.
구분 면적(㎢) 비율(%) 비고
도시지역 17,039.77 16.05
-비도시지역 89,074.72 83.95
.-도시지역 중 주‧상‧공업지역 3,179.00 -
-1종지구단위계획구역 725.76 22.8(100.0)* 총 1,909개소
유형별
기존시가지 정비 259.20 (35.7) 1,039
기존시가지 관리 58.91 (8.1) 293
기존시가지 보전 25.16 (3.5) 80
신시가지 개발 372.41 (51.3) 478 기타 복합구역 등 10.08 (1.4) 19
<표 4-4> 지구단위계획구역 지정 현황(2005)
*: 주‧상‧공업지역에서 차지하는 비중을 의미함 건설교통부‧한국토지공사(2006), 2005 도시계획현황.
지구단위계획은 시가지 유형 및 구역지정으로 보면 기존 시가지의 정비, 보전, 관리와 신시가지개발, 복합구역의 다섯 가지로 분류된다. 지정된 면적 실적으로 볼 때 신시가지 개발과 기존시가지 정비가 대종을 이루고 있다. 토지이용관리 측 면에서 신시가지 개발은 대부분이 공적 주체가 토지를 직접 매입하여 사업을 하 고 사업 완료 후 지자체에 이양하여 관리하기 위한 것으로 토지이용 관리가 엄격 히 이루어지는 편이다. 그러나 기존 시가지 정비의 경우 지역중심 혹은 지구중심 이 되는 역 주변을 정비하거나 노후 밀집 주택지의 개선 및 정비를 추진하는 것이 대부분이다. 기존의 토지소유자, 주민, 민간사업자 간에 이해가 복잡하게 얽
혀 있는 가운데 간혹 정비사업이 병행 수반하지 않아 토지이용관리에 어려움을 겪는 경우가 없지 않다. 한편 면적비율은 낮지만 기존시가지 관리는 택지개발사 업 준공 후 10년 경과한 지역 및 기존 저밀 단독주택지 주변 공동주택의 개발‧관 리를 목적으로 하고 있어, 이 또한 특히 토지소유자, 개발사업자 측의 입장과 지 자체, 시민 단체 등의 공공적 입장이 서로 다른 경우가 많아 여러 갈등이 나타나 고 있다. 따라서 용적률의 설정 및 운용 원칙과 기준을 사전에 명확히 하여야만 개발계획 수립과 사업 추진을 합리적이고 공정하게 해 갈 수 있다. 마지막으로 기존시가지 보전의 경우, 양호한 자연환경 및 시가지 보전을 목적으로 추진하며 이 또한 용적률, 기반시설 등에 대하여 지자체와 토지소유자 및 기존 주민간의 합의 형성이 매우 중요하다37)
적용시가지의 여러 유형에도 불구하고, 지구단위계획에서의 최대의 관심사는 가구(block) 및 획지(lot)에 지정되는 용적률 수준이다. 지구단위계획의 용적률은 기본적으로는 도시계획 조례가 규정하는 용도지역별 용적률 상한선 범위내에서 구체화하도록 하고 있다.
용적률의 종류 내 용
법정(조례) 용적률
「국토계획법」에 명시된 용도지역별 용적률을 말하며, 이를 근간 으로 각 지자체에서는 조례를 통해 해당지역 상황에 맞도록 조정된 용도지역별 용적률 수치를 제시하고 있음
기준 용적율 계획요소의 실현성 확보를 위해 법정용적률 보다 하향조정하여 설 정한 용적률
계획 용적률
지구단위계획구역의 개발에 영향을 미치는 권역의 개발수요 및 기 반시설 여건과 구역 내 가구 및 획지별 전면도로의 폭, 경관 등 입지 여건을 고려하여 지구단위계획에서 가구별, 획지별로 별도로 정한 용적률
허용 용적률
허용용적률은 그 범위를 도시공간 구조 위계상 권역까지 확장하고 물리적 입지 여건 이외에 개발수요까지 포괄적으로 고려한 밀도 개 념
상한 용적률
공공시설 용지를 기부채납하거나 또는 이를 설치, 조성하여 기부 채납하는 경우에 추가로 부여되는 용적률을 기준용적률 또는 허용 용적률과 합산한 용적률의 범위 안에서 별도로 정한 용적률
<표 4-5> 지구단위계획 운용의 용적률 종류
37) 지구단위계획제도의 이해와 활용, 한국도시설계학회, 2004. p10
한편 지구단위계획에서는 개발행위 허가와 연계하여 용적률의 종류를 다양하 게 운용하고자 하고 있다. 지구단위계획의 용적률 종류는 <표 4-5>와 같이 대략 다섯 가지이다. 즉, 시․군 도시계획조례로 규정된 법정(조례)용적률과 기반시설 및 필지별 여건을 감안하여 차등화 된 개념의 기준용적률, 계획용적률이 있고, 이 밖에 기준용적률 또는 계획용적률에 여러 인센티브로 제공되는 용적률과 기 준용적률을 합산한 허용용적률 등이 있다.