(1) 지목 변경의 의의
지목은 본래 “토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것”을 의미하며, 이러한 의미에서 토지 용도의 등록이라 볼 수 있다. 따라 서 지목변경은 토지의 용도 변경에 따라 “지적공부에 등록된 지목을 다른 지목 으로 바꾸어 등록하는 것”을 의미한다29).
지목은 현재 전, 답, 과수원, 대(垈) 등 총 28개 종류로 나뉘어져 있으며30), 지 목 변경은 ① 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우, ② 토지 또는 건축물의 용도가 변경된 경우, ③ 도시개발사업 등에 있어 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청한 경우에 신청할 수 있는 것으로 규정하고 있다31).
일반적으로 지목변경을 신청하기 위해서는 공사 준공을 증명하는 서류가 필요 한데 개발행위허가‧산지전용허가를 받아 시행하는 공사 등이 이에 해당한다32). 그러나 지적법 시행규칙에 따르면 “개발행위허가ㆍ보전산지전용허가 등 지목변 경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이나 전ㆍ답ㆍ과수원 상호간 의 지목변경인 경우에는 서류의 첨부를 생략“할 수 있도록 되어 있다33). 이는 개 발행위허가‧산지전용허가 등의 물리적 공사행위 자체를 중요하게 생각하는 반 면, ‘결과로서의 개발’이며 토지재산권의 보호 대상이 되는 지목변경은 부차적인 것으로 생각하고 있음을 보여준다34).
29) 지적법 제 2조
30) 28개 종류는 다음과 같다: 전·답·과수원·목장용지·임야·광천지·염전·대(垈)·공장용지·학교용지·주차장·
주유소용지·창고용지·도로·철도용지·제방·하천·구거(溝渠)·유지(溜池)·양어장·수도용지·공원·체육용지·
유원지·종교용지·사적지·묘지·잡종지 31) 지적법시행령 제16조(지목변경신청)
32) 본 연구에서는 농지전용에 대해서는 적어도 개발용도로 전용하는 부분은 제도개선을 통해 개발행위 허가로 통합 운용되는 것으로 전제한다,
33) 지적법시행규칙 제25조(지목변경신청)
34) 개발행위허가 대상의 면제기준에 따르면, 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토․
성토․정지 등은 개발행위허가 대상에서 제외되지만, 이는 지목변경을 수반하지 아니하는 경우에 한한
(2) 개발행위허가와 지목변경
현재 지목변경은 개발행위허가의 사후적인 절차로 규정되어 있을 뿐 지목변경 자체를 허가의 대상으로 보고는 있지 않다. 즉 농지를 전용하여 건축물을 건축한 다고 할 때, 개발행위허가와 건축허가를 신청하게 되고, 공사가 완공되면 건축물 사용승인 신청서를 내도록 되어 있다. 지목변경은 이 때 건축물의 사용승인과 함 께 행정적으로 처리되는 절차이다.
현재 개발행위허가제는 토지의 형질변경, 토석의 채취, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건의 적치 등 5개 항목에 대해서 신청하도록 되어 있다. 신청서류는 일반 적으로 사업계획서, 행위허가공사 설계서, 토적계산서, 그리고 각종 측량도면 등 을 필요로 한다. 지목변경을 개발행위의 하나로 설정한다는 것은 지금과 같이 토 지형질변경 등을 허가받아 준공하면서 사후적 행정절차로 지목변경을 하는 것이 아니라 처음부터 허가심의 대상에 포함하는 것을 의미한다. 그러나 개발행위로 포함한다고 해서 모든 형태의 지목변경을 전부 허가 대상으로 할 필요는 없다.
비도시적 용도에서 도시적 용도로 바꾸고자 하는 경우에 한하여 허가 대상으로 하면 그만큼 행정수요를 줄일 수 있다.
현재에도 도시적 용도의 지목변경을 위해서는 개발행위허가나 산지전용허가 가 필요하기 때문에 사실상 심의를 하고 있는 것으로 볼 수도 있지 않느냐 하는 관점도 있을 수 있다. 그러나, 형상이 임야일지라도 지목이 ‘대’인 토지는 개발권 을 사실상 부여받은 것이고, 이에 따라 재산권을 보호받게 되므로 이러한 지목으 로의 변경을 단순히 절토, 성토의 물리적 형상의 변경 결과에 따른 당연한 것으 로 말할 수 없다. 지목이 대(垈 )로 되어 지역공동체의 도시용지 개발수요 중 일 부를 수용할 자격이 부여되는 또 다른 의미를 지닌다. 그러나, 현행 개발행위허 가제도는 기본적으로 토지의 물리적인 형태에 대한 변경을 중심으로 하고 있지 해당 토지의 용도적합성에 대해서는 중요하게 고려하고 있지 않다. 때문에 토지
다. 즉 개발을 위한 토지용도전환을 위해서는 반드시 개발행위허가를 받도록 되어 있다(국토의계획 및이용에관한법률 시행령 제53조
가격 상승을 기대하여 지목변경 자체를 의도하는 개발행위가 양산될 수 있다.
아래의 그림은 개발행위허가 신청시 함께 제출하는 도면을 보여준다.35) 이 도 면들은 대체로 해당 지역의 위치와 성‧절토를 할 경우 어떠한 문제가 있는지를 밝혀주는 내용으로 되어있다. <그림 3-9>는 주변의 지적현황과 해당지역의 토지 형상, 그리고 아래 도면<그림 3-10>은 건물배치 및 피해방지계획도이다. 일반적 으로 개발행위허가 신청 시 이러한 도면들과 함께 현장사진을 첨부하고 있다.
<그림 3-9> 개발행위허가 신청서 제출시의 제출도면-2
35) 위 사례는 Y군의 개발행위허가 신청 시 접수된 실례이다.
<그림 3-10> 개발행위허가 신청서 제출시의 제출도면-2
지목변경을 개발행위허가의 대상으로 할 경우, 전, 답, 임야 등에서 ‘대’ 등의 도시용도로 해당 토지의 용도가 바뀔 경우 발생하는 토지가치의 상당 부분은 공 공으로 환수될 수 있어야 한다. 도시용지 수요란 본래적으로 공동체가 창출하고 수용할 곳을 확정하는 것도 공공을 대신하는 지자체 등 행정의 몫이기 때문이다.
또한 특정 토지의 개발허가로 그만큼 공공이 설치해야 할 기반시설이 늘어날 경 우 이에 대한 설치부담도 분담하여야 할 것이다. 물론 이를 원칙으로 하면서도 특정 토지로 개발행위를 유도하고자 할 경우에는 인센티브로 부담을 경감하거나 면제할 수도 있을 것이다. 이와 관련된 사항들도 제도적으로 규정해 갈 필요가 있다.
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C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 4개발밀도 관리의 문제점과 개선방안
제 4장에서는 토지의 개발밀도를 효과적으로 관리하는 방안을 검토하고자 한다. 건축 물 용적률을 대상으로 하여 시, 군 차원에서 용도지역별로 허용 범위를 정하는 조례 용적률과 지구단위계획에서 운용하는 가구별, 획지별 용적률 제도에 대하여 문제점을 각각 분석하고 이를 토대로 개선방안을 제시한다.
1. 도시관리계획에 의한 용적률 관리의 의의