미국은 1970년대에 '조용한 혁명(Quiet Revolution)'으로 불리워지는 도시계획 의 토지이용관리기능 변화를 경험한 바 있다17). 혁명은 과거의 토지이용관리체 제를 개별 지방정부가 이기적으로 운영하는 봉건 시스템으로 규정하고 주 또는
17) ① 1971년 ‘환경의 질에 관한 위원회에 보샐만(Bosselman)과 칼리스(Callies)가 제출한 보고서 제목으 로, 보고서는 당시 하와이 , 버몬트, 캘리포니아 등 전미 각지에서 실서중이던 새로운 토지이용 프로 그램을 다루면서 향후 도시계획이 나아갈 방향을 제시하였다( 조재성, 2004: 133).
② Jacobs,H.M., 1995: 161-162
지역차원에서 일정 정도 참여하여 토지이용을 관리하는 새로운 법률 등이 제정 된 바 있다. 개발권 관리와 관련하여서는 개발권선매제도, 개발권양도제, 도시성 장경계제도(Urban Growth Boundary) 등이 운용되어 오고 있다.
(1) 개발권관리제도
농지나 연안역 등이 보전해야 할 중요한 공공 자산으로 부각되면서 토지 개발 권을 사회적으로 관리할 필요성을 깨닫게 되었다. 토지개발의 권리는 토지 그 자 체에서 나온다는 전통적인 관점에서 사회의 유지 발전에 기여하는지의 여부에 기인한다는 관점으로 전환된 것이다. 다시 말해서 개발권은 사회에 의해 만들어 지고 토지에 배분되는 것으로 토지에 대한 관념이 변하게 되었다(조재성, 2004:134). 토지이용관리에도 기존의 용도지역제를 보완하는 다양한 기법이 도입 되고 재량적 판단의 중요성이 강조되며, 이를 합리적으로 뒷받침하는 논리로서 도시기본계획의 중요성도 다시금 강조되고 있다.
① 개발권선매제도(PDR, purchase of development right)18)
개발권선매제도는 토지소유권은 인정하되 정부가 토지소유자로부터 개발권을 미리 매입하여 토지소유자가 소유권은 보유하되 개발권을 행사하지 못하게 하는 제도이다. 미국의 개발권선매제도는 주로 사회적으로나 환경적으로 보전가치가 높은 도시 외곽지역의 농지를 보전하는 것을 목적으로 하고 있으며, 1972년 미국 뉴욕 주에서 도입된 이래 현재 미국 동북부의 인구조밀지역에서는 거의 대부분 도입되어 있다.
개발권선매제도는 장기적으로 농지를 보전하는 데 효과적이다. 이해당사자들 사이의 합의에 입각한 제도이므로 농민들의 반발을 최소화하고 오히려 지지를 받을 수 있다. 또한 지방정부는 소정의 심사를 거쳐 가장 적합한 우량농지만 골 라서 보전할 수 있다는 장점을 가지고 있다. 개발권선매제도는 진정으로 농업에
18) 개발권 선매제도의 자세한 내용에 대해서는 박재길(2005: 118-119), 이정전(1999: 484-491)
종사하려는 사람들이 농지를 보다 더 손쉽게 구득할 수 있게 함으로써 농지보전 의 영속성을 높이며, 개발권을 매각한 농지의 가격은 저렴한 수준으로 떨어질 뿐 만 아니라 투기적 요소가 사라지므로 농지의 가격이 장기적으로 안정화되는 효 과를 지닌다. 한편, 이 제도는 농민들의 재정적 안정성을 높이는 역할도 한다. 농 사에 전념하려는 농민들은 개발권을 매각함으로써 목돈을 손에 쥘 수 있고, 농민 들에 손에 들어간 돈은 다시 지역사회에 뿌려져 지역경제 활성화에 기여하는 것이다.
그러나 이러한 장점에도 불구하고 개발권선매제도는 개발권매입에 막대한 자 금이 소요되며, 이를 정부가 마련해야 한다는 치명적인 약점을 가지고 있다. 미 국의 많은 지방정부들은 그 자금원을 채권에 의존하고 있는 상황이다. 그 외에도 다음과 같은 단점이 있다.
첫째, 농지보전에 있어서 집적의 이익 내지는 규모의 경제를 달성하는 데 어려 움이 있다. 즉, 농지보전이 제대로 되기 위해서는 일정 규모 이상의 농지가 연결 되어 있어야 하나 이를 실현하기가 쉽지 않다. 둘째, 운용에 있어서 보전대상 우 량농지를 심사하고 선정하는 데 상당한 시일이 소요될 수 있다. 셋째, 과잉보상 의 여지도 있다.19) 대도시에 인접한 농지의 높은 가격은 농민 자신의 생산성 증 대 노력보다는 도로, 상하수도, 학교 등 사회적 노력으로 인한 가치를 더 많이 반영하기 때문이다.
② 개발권양도제(TDR)20)
개발권선매제도는 개발권매입에 소요되는 막대한 자금을 정부가 마련해야 한 다는 치명적인 약점을 가지고 있다. 이러한 개발권선매제의 약점을 보완하기 위 해 등장한 것이 개발권양도제(Transferable Development Right, TDR)이다. 개발 권양도제는 개발권 매입에 소요되는 막대한 경비조달문제를 보완하고 토지이용 규제를 받는 지역의 토지소유자가 당하는 재산상의 손실을 국민의 세금이 아닌
19) 개발권의 가치산정은 개발권선매제도의 난점 중 하나이다. 일반적으로 개발권의 가치는 현재 토지 이용상태에서의 가치와 향후 개발될 경우 예상되는 가치의 차이로 이해된다.
20) 자세한 것은 다음을 참조: 서순탁 외, 2000, 국토의 합리적 관리를 위한 개발권 분리 방안 연구, 국토 연구원.,
개발이익으로 보상하는 제도이다.
이 제도에 의하면 토지소유권에서 개발권을 분리하여 독립적인 권리로 하고 있으나, 이를 공유화하지는 않고 개발권에 시장 유통 기능을 부여하고 있다. 이 러한 개발권양도제는 기존의 용도지역제의 한계를 보완하는 제도로서, 도시성장 과 환경보전을 동시에 추구할 수 있는 효과적인 정책수단인 동시에 개발압력을 처리하는 토지이용관리기법으로 평가받고 있다 .
개발권양도제는 그 목적이 용도지역제의 단점을 보완하여 개발로부터 토지를 보전하는 기능을 수행하는 데 있기 때문에, 시장기능에 의해 공급할 수 없는 공 공재를 공급하는 것과 유사한 기능을 수행한다. 개발권양도제는 개발의 부정적 인 영향을 감소시키고 특정지역에 개발을 집중시키므로 공공투자비용을 감소시 키는 효과가 있다. 따라서 개발업자의 입장에서는 추가개발에 소요되는 토지의 비용보다 개발권의 비용이 낮다면 개발권을 사용하는 것이 유리하게 된다. 용도 지역제가 본질적으로 형평성이 낮은 제도라고 한다면, 개발권양도제는 특정 토 지소유자들에게 주어진 용도지역의 개발이익을 재분배하는 방법으로 형평성의 문제를 해결하는 제도로 볼 수 있다.
개발권양도제의 기본구조는 다음과 같다. 우선 지역사회에서 보전하기를 원하 는 지역을 송출지역(sending site)으로 설정하고 개발을 유도하고자 하는 지역을 수용지역(receiving site)으로 설정한다. 송출지역의 토지소유자는 자기 땅을 개 발할 수도 있고 장래 개발할 수 있는 권리, 즉 개발권만을 팔수도 있다. 이 때 개발권은 수용지역의 토지소유자나 개발업자가 살 수 있다. 수용지역은 당해 커 뮤니티가 가까운 장래에 개발을 집중시키고자 하는 지역이며, 이 지역은 교통을 포함한 도시 공공서비스 공급이 용이한 지역으로 개발권을 구입하면 수용지역의 소유자들은 법령에서 정한 밀도보다 높은 수준으로 건축이 가능하다.
③ 도시성장경계(Urban Growth Boundary)21)
21) 일본도 1968넌 개발허가제도와 함께 도시성장을 관리하는 제도로 시가화조정구역을 도입하였다.
시가화조정구역 내 허가할 수 있는 단위 개발사업을 20ha이상의 개발로 하되 개발심사회의 심의를 통해 인정되는 것만 하였다. 다만 농림어업에 제공되는 일정 건축물 및 이러한 업무를 행하는 자의
미국의 도시성장경계설정은 도시외곽지역의 무계획적인 확산을 방지하고 도 심부의 활력을 유지하기 위해 활용하는 도시계획 수단의 하나이다. 구체적으로 확산이 우려되는 도시외곽지역에 도시성장경계선을 확정하여 성장경계 밖의 지 역에서는 추가적인 도시개발을 규제하고 도시 내의 개발을 촉진하는 기법에 해 당된다. 도시성장관리의 여러 기법 중에서 가장 일반적이고 효과성이 높은 기법 으로 현재 미국의 많은 도시들이 일반적으로 활용하고 있다.
도시성장경계를 포함하여 성장관리의 모범적인 지역으로 여겨지고 있는 미국 의 오레곤 주의 경우, 주정부와 지방정부가 협의하여 도시성장경계선을 설정하 고 이를 토지이용의 근간으로 삼아왔다. 오레곤 주는 농지보호를 위해 도시성장 경계선을 설정하고 그 외곽에는 농업전용구역을 두었다. 즉, 도시성장경계선 내 부의 개발가능지에는 20년에 걸쳐서 계획적ㆍ단계적으로 도시계획시설을 설치 하는 반면에, 그 외부의 농업전용지역에는 원칙적으로 공급하지 않았다22).
거주용으로 제공되는 건축물의 건축목적으로 행하는 개발행위이나 국가. 지자체가 하는 도시계획사 업 등은 면적제한에서 제외하였다. 1968년 제도 도입당시에는 획일적으로 허가대상 규모를 20ha이상 으로 규정하였으나, 1983년의 시행령 개정으로 도도부현지사는 도도부현 규칙을 통해 산업진흥, 거 주환경개선, 기타 도시기능유지 또는 증진에 현저하게 기여하는 개발행위에 대하여 구역 및 목적 또 는 종별을 한정하고, 5ha이상 20ha미만의 범위내에서 그 면적을 별도로 정할 수 있도록 하였다. 대규 모 택지개발이 성행하여 공공공익시설을 개발구역내에 자족적으로 구비할 수 있는 최소단위를 근린 주구의 하한인 20ha로 생각하였고, 근린을 구성하는 근린분구단위 규모로 5ha이상을 개발허가대상으 로 하도록 하였다. 일본의 시가화조정구역 소개는 박재길(박재길‧박은관‧손기찬,2000)참조.
22) www.metro-region.org/index.cfm/go/by.web/id/277
￭ 도시성장경계의 설정과정
① 이해관계자를 참여시킴 : 도시성장경계의 설정으로부터 영향을 받는 주민들과 공동체 를 정책결정 초기 단계에서부터 참여시킴. 핵심 공공시설을 공급하는 주체도 함께 참 여
② 바람직한 개발패턴 설정 : 도시기본계획 속에 공동체가 추구하고 달성할 수 있는 미래 의 바람직한 개발방향을 설정. 얼마만한 개발을 할 것인지, 자연환경, 역사유산 등을 얼마나 어떻게 보존할 것인지 설정
③ 인구성장 및 개발을 예측 : 시장추세 및 인구추세에 기초하여 향후 5년에서 7년동안 예상되는 성장패턴을 예측
④ 도시성장경계 설정 : 이상의 예측을 기반으로 하여 필요한 토지를 확보한 후에 도시성 장경계를 설정. 이 때 어느 정도의 토지가 추가적으로 필요한지, 어느 정도의 도시밀 도가 바람직한지에 대한 분석을 기초로 함
⑤ 성장경계의 확정 : 공식적인 집행에 앞서서 청문회 등을 통하여 설정된 경계의 문제 점을 검토한 후 집행
⑥ 정기적인 재검토 : 성장경계는 매 5년에서 7년마다 재검토하여, 필요한 경우 점진적으 로 확장할 수 있도록 함
농업전용지역의 토지이용규제와 관련해서 주에서는 시군이 준수해야 할 계획 목표와 지도 기준을 제시하고 있다. 일단 농업전용지역으로 지정한 경우에는 토 지분할과 주택의 건설을 막기 위해 군마다 1농가당 20~40에이커의 최소농지면적 을 규정하고 있다. 다만, 농업전용지역에서의 예외적 개발은 ① 환경, 에너지, 사 회경제적 영향, ② 주 계획목표와의 부합, ③ 도시성장경계선 내부의 개발가능지 의 부족, ④ 농업에 지장이 없는 개발, ⑤ 확인된 토질수준의 유지 등 주 계획목 표의 예외조항에 의거해서 허가하고 있다.
이러한 도시성장경계 정책은 도시계획제도의 주요한 수단인 용도지역제에 농 업용 토지를 보존하는 기법을 통합시킨 것이다. 성장관리정책하의 용도지역제가 이론적으로나 법률적으로 문제를 일으키지 않으면서 농업보호와 진흥정책을 도 모하도록 제도화하고 있다.