(1) 공정성, 투명성, 형평성 우선의 조달 업무
이미 앞에서 서술한 바와 같이 우리나라 정부공사 발주체계는 실제 사업계획 의 수립 및 설계업무 등은 사업 부서에서 관장을 하지만, 예정가격의 작성 및 입 찰, 계약의 업무는 조달청에서 대행하는 시스템으로 이루어져 있다. 이러한 조달 청 중심의 집중발주제도의 도입은 1971년 정부의 서정쇄신운동에 따라 발주관서 의 예정가격작성 및 입찰, 계약업무 집행에 따른 부조리, 부패 방지에 그 목적이 있었다.
이와 같은 조달청 발주계약대행제도(집중발주제도)는 이후 발주관서와 건설업 계의 지속적인 이해관계와 결부되어, 분산발주의 방향으로 그간 변화를 거듭해 왔다. 이러한 변화의 결과, 현재에는 30억 원 이상의 중앙정부공사와 100억 원 이상의 PQ 의 경우에는 조달청에서 발주를 대행하는 것으로 되어 있으며, 정부 투자기관의 경우에는 자체 발주가 가능하도록 되어 있다.
이러한 제도변화의 과정에서 발주관서와 입찰계약업무를 대행하는 기관으로 이원화됨으로써 발주과정에서의 비효율이 노정하였으며, 특히, 중앙조달기관인 조달청의 경우 집중발주로 인한 발주물량을 효율적으로 소화하기 위하여 획일적 기준 및 지침을 통해 공사의 특성을 고려하지 않고 획일적 발주방식을 적용하였 으며, 또한 발주의 공정성, 투명성에 너무 경도되어 효율성의 측면을 약화시키는 결과를 초래하였다.
이러한 조달정책의 운용이 일찰, 계약제도의 획일화를 낳게 되었으며, 발주관 서의 능력과 재량을 제약하는 요인으로 작용하였으며, 아울러, 중앙조달기관으 로서의 조달청은 재경부의 외청으로서 국가계약법의 틀을 운용하는 핵심적 정책 수립 및 집행기관인 점에서 우리나라 발주제도의 성과에 결정적으로 영향을 미 친다.
(2) 집중발주체제의 고착화: 부패의 방지(공정성, 투명성) 및 이해관계
집중발주체제냐 분산발주체제냐의 논쟁은 집중발주체제에 이해관계를 가지는 정부조달부처 및 그 집행부서와 분산발주체제에 이해관계를 가지는 정부사업부 처 및 건설업계와 상호작용과정에서 계속적으로 제기되어온 역사성을 가지고 있 으며, 이러한 상호작용의 과정에서 집중발주체제의 완화가 부분적으로 이루어져 왔다. 따라서, 집중발주체제의 형성과 변화과정을 이해하는 것은 매우 중요하다.
이와 같은 분산발주체제 및 집중발주체제의 논의에서 중요한 것은 다음과 같 은 두 가지 측면이다. 하나는 집중발주체제의 대상이 되는 사업부서 및 공사금액 의 범위에 관한 것이며, 나머지 하나는 집중발주체제하의 입찰, 계약업무내용의 범위에 관한 것이다.
우리나라는 1951년 재정법 이후, 발주처(사업부처)가 발주관련 업무를 모두 수 행하는 분산발주체제를 유지하였다. 하지만, 예산회계법이 제정된 1961년 이후, 이를 집행하는 조달청이 설립됨으로써 점차 집중발주체제로 전환되어가기 시작 하였다. 이 당시 집중발주는 단순히 입찰 및 계약업무만의 집중이었다. 그 동안 각 사업부처(발주처)에서 수행되던 입찰, 계약업무가 조달청에 위임되어 수행되 었지만, 예외규정에 의해 발주처가 자체 수행하는 경우가 많았다.
이후, 입찰방식의 자의적 운용 등이 문제가 되어, 정부조달부서는 공개경쟁입 찰을 원칙으로 하고 수의계약의 경우 승인을 얻도록 하는 등 규제를 강화하기 시작하였다. 이에 그 동안 발주부처의 입찰계약제도 운용방식에 적응되어온 건 설업체의 입장에서 부패통제의 차원에서 조달청으로 계약업무를 이관함에 따른 불편과 비용 등의 문제에 대응하여 조달청 계약업무 위임제도의 폐지를 지속적 으로 요구하여 왔다.
이와 같은 업계의 요구가 관철되는 듯 하였지만31), 1970년, 부패통제차원에서
31) 1969년, 당시 대통령 직속「경제과학심의회」에서 업계의 요구를 조달청 계약업무 위임제도의 폐지 를 결정하였다. 하지만, 이 당시 조달청의 입장은 모든 정부공사에 조달청 계약업무위임제도를 폐지 하기보다는 당시 건설부, 철도청, 체신부 등 시설공사의 발주규모 및 건수가 큰 계약업무에 대해서는 해당 부처로 이관하며 대신에 주로 계약업무를 외부에 위탁 수행하여온 부처의 사업은 현행대로 유
범정부 차원의 서정쇄신운동이 전개됨으로써 이와 같은 업계의 요구와는 정반대 로 조달청 집중발주체제가 강화되었다. 즉, 5백만 원 이상의 시설공사계약에 대 해 조달청 위임발주를 의무화하였으며, 아울러, 「공사계약의 위임에 관한 규 정」을 제정하여 2,000만원 이상의 공사에 대해서는 종전의 사업부서(발주 부서) 에서 결정하던 예정가격의 결정권이 조달청으로 위임되었으며, 설계변경의 경우 발주 부서의 요청에 따라 조달청이 승인하도록 하였다. 조달청은 확대된 발주계 약물량을 효율적으로 소화하기 위해 「한도비례공평지명제」를 도입, 운영하기 도 하였다. 이 제도는 이후 제한 군제도로 정착이 되었다.
당시 조달청 집중발주제도의 목적으로 공사 계약 업무의 집중 관리를 통해 공 사비 적산을 표준화하고, 사업부서 및 조달청의 공사비에 대한 이중심사로 상호 견제 효과를 살리며, 입찰참여 기회의 확대를 들고 있었다. 이러한 조달청 집중 발주제도에 대한 업계의 반발도 만만하지 않았다.
이 당시 건설업계의 조달청 집중발주에 대한 논거는 건설공사의 조달은 물품 의 구매와는 달리 대규모이며, 다양, 복잡하다는 것이었다. 따라서, 각 공사의 특 성에 따른 다양한 발주계약업무가 필요하므로 집중발주의 실효성을 거두기 어려 우며, 현재 노임단가의 통일적 책정 및 적용, 표준품셈의 제정 등으로 각 발주 부서에서 직접 계약을 체결하더라도 공사비 적산기준의 표준화가 가능하다는 점 등이었다.
아울러, 당시 공사계약 사무위임제도는 ① 공사의 설계(도면작성 및 물량산출)
② 시공, 감독, 준공검사 그리고 공사대금지급 등은 각 발주기관이 직접 수행하 지만, ① 단가적용 ② 예정가격작성 ③ 입찰 및 계약체결 등은 조달청이 수행하 며, 단지, 설계변경은 사업부서의 요청에 따라 조달청이 승인하도록 하는 등 정 부공사 발주업무가 이원화되어, 당해 공사의 구체적인 입지여건과 특수사정 등 을 간과하여 공사예정가격의 책정이 이루어짐으로써 적정 공사비의 확보가 어려 운 상황이 크게 작용하였다.
지하는 방향을 가지고 있었다(대한건설협회, 사업보고서, 1969년, pp39∼40).
이와 같은 중앙집중발주 및 분산발주를 둘러싼 논쟁32)이 그간 지속되면서 집 중발주의 대상공사의 범위가 조정되어 왔다. 중앙집중발주 및 분산발주를 둘러 싼 논쟁의 핵심적 주장은 다음과 같다.
집중발주를 옹호하는 논리33)는 첫째, 예산절감과 수요부처의 인력 절감, 둘째, 조달업무의 분리적용으로 상호견제에 의한 부패의 방지 셋째, 능력에 상응한 시 공업체 선정(군제한제도)과 수주기회의 공평성 확보, 마지막으로 공사발주시기 의 조절 및 국내 중소건설업체의 지원육성 등이었다.
이에 반해 분산발주 옹호론자34)의 논거는 첫째, 다양한 건설공사의 특성에 맞 는 탄력적 계약의 체결 및 획일적 설계금액의 삭감을 방지하여 적정공사비 확보 로 부실공사의 방지에 기여하며 단순 계약집행업무만으로 인력절감의 효과가 없 다는 것이며, 둘째, 조달행정의 책임과 권한의 분산으로 조정비용이 증가하고 계 약절차의 표준화 및 내·외부 통제를 통한 별도의 부패통제가 가능하며, 셋째, 발 주물량의 조정은 발주처의 요청으로 조정가능하며, 중소건설업체의 지원육성을 위한 지역제한제도 및 지역공동계약제도가 있다는 점과 넷째, 수주기회의 확보 를 위한 제한 군 제도는 무차별적인 공평배분방식으로 업체의 전문성과 기술개 발을 저해한다는 것 등이다.
이상과 같은 조달청의 집중발주 및 각 수요 부서의 분산발주 논쟁은 옹호론자 와 분산론자 간의 그들이 처해 있는 기관적 입장에 따른 이해관계의 차이로 아직 도 발주제도의 근본적인 변화는 일어나지 않고 있는 상황이다.
단지 집중발주제도를 둘러싼 업계 및 조달청의 이해관계 및 상호 작용은 지속 적으로 이루어져, 점차 조달청 위임조달의 대상금액과 범위가 축소․조정되어
32) 건설교통부 건설제도개혁기획단. 1996. 2. ｢부실방지 및 건설산업 경쟁력 강화 대책｣. 건설교통부.
33) 한국개발연구원에서는 자체 연구보고서를 통해 정부조달정책을 관장하는 재경원 및 그 산하 조달청 의 입장을 옹호하였다. 이 보고서 제 6장에서 지방화, 조달시장의 개방과 구매제도의 집중문제를 다 루면서, 분산조달의 옹호론자들의 주장을 반박하면서도 장기적으로 집중조달제도의 문제점을 보완하 는 방향으로 나가야 필요성이 있다고 주장하였다(남일총․이경미․심상민. 1995. ｢조달시장의 효율 화․개방화 방안｣. 한국개발연구원. pp142∼150).
34) 공공공사의 조달청 집중조달의 반대론자들은 주로 건설협회를 중심으로 하는 건설업계, 건설교통부, 관련 정책연구기관이 대체로 이러한 입장에 경도되어 있었다.