발주방식 및 입찰․계약방식의 적용이 제대로의 성과를 나타내기 위해서는 이 와 관련된 제도적 여건이 형성되어 있어야 한다. 예를 들어, 공기단축 효과를 거 둘 수 있는 공기단축형 계약방식과 설계-시공병행방식(fast-track)을 허용하는 설 계-시공일괄방식 등은 현행 대부분의 정부발주공사에 적용이 되는 장기계속계약 제도에 의해 제약을 받을 수밖에 없다.
즉, 현재의 장기계속계약방식은 연차별 착공 및 준공의 절차를 거쳐 해당 연도 의 예산 범위 내에서만 공사를 수행할 수 있으므로 공기단축의 효과를 거둘 수 없으며 사후평가가 또한 미흡해 진다는 문제가 있다. 해당공사에 대한 사후평가 가 제대로 이루어지지 못한다는 것은 유사한 차기 공사의 수행에 이전 공사의 문제를 사전에 관리할 수 없어 실질적인 비용절감 효과를 거두기 어렵다.
다음으로 건설사업관리 방식은 아직 제도화과정에 있으므로 이의 확대적용에 는 아직도 많은 시간을 소요할 것으로 보인다. 사업관리제도의 시행은 발주자의 발주능력 보완차원과 발주방식의 다양화 차원에서 접근이 가능하지만 아직도 사 업관리제도의 시행을 위한 제도의 정비는 이루어지지 못하고 있다.
구체적으로 건설산업기본법에는 건설사업관리제도에 대한 근거와 개괄적인 내용이 명시되어 있지만, ‘국가계약법령’ 및 건설기술관리법 등에는 이에 대한 세부적인 내용이 마련되지 않아 건설사업관리 용역 발주가 저해되고 있다.
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C H A P T E R
정부공사 발주제도의 다양화 제약요인
1. 정부공사 발주방식 다양화 필요성 및 제약요인
제 3장에서 우리나라 발주제도의 적용 실태 및 세부 운용상의 문제에 대해 살 펴보았다. 결론적으로 우리나라 발주제도는 아직도 제대로 정착되지 못하고 제 도 운용과정에서 많은 문제를 노정하고 있는 것으로 나타났다.
이러한 제도의 운영상에 나타나는 문제들은 현행과 같은 발주방식이외에 다양 한 발주방식을 도입하는 것이 필요하다는 의견과 현재 도입되어 운영되고 있는 발주제도를 제대로 정착하는 것이 필요하다는 점에 대해 발주기관 및 업계․전 문가는 공통으로 인식하고 있다.
구체적으로 다음 <표 4-1>에서 보는 바와 같이 현행 발주방식이 다양화되어야 하는지에 대한 조사에서 보다 다양한 발주방식을 활용할 필요성이 있다는 의견과 현행 발주방식을 제대로 정착하는 것이 필요하다는 의견이 팽팽하게 나타났다.
이는 발주방식의 다양성이 부족하여, 공사의 특성 및 발주자의 요구조건(공사 비, 공기, 품질 등)을 제대로 반영하지 못하고 있다는 것과 현재 도입되어 운영이 되고 있는 발주방식이 운용상의 문제가 있으므로 운영방식 및 제도의 개선을 통
해 제대로 정착되는 것이 필요하다는 점을 동시에 반영하고 있다. 특히, 발주기 관의 경우, 보다 다양한 발주방식을 활용할 필요가 있다고 인식한 반면에 업계․
전문가의 입장은 새로운 발주방식 및 제도의 도입보다는 현행 발주방식을 제대 로 정착시키는 것이 중요하다는 인식을 하고 있다.
<표 4-1> 발주방식의 다양화에 대한 인식
구 분 발주기관 업체 전문가 전체
빈도 % 빈도 % 빈도 %
1) 보다 다양한 발주방식을 활용할 필요 73 53.3 32 40.5 105 48.6 2) 현행 발주방식을 제대로 정착시킬 필요 64 46.7 47 59.5 111 51.4 합 계 137 100.0 79 100.0 216 100.0 자료 : 국토연구원, 설문조사 결과, 2002.
나아가 다양한 발주방식의 활용 필요성에 대해 62.9%가 “ 공사의 대형화, 전문 화, 복잡화 추세에 대응하기 위해”라고 응답하였으며, “발주기관의 재량을 확대 하기 위해”, “비용절감, 공기단축, 품질제고를 위해” 필요하다는 의견도 제시되었 다. 이러한 조사결과는 공사가 대형화, 복잡화, 전문화에 됨에 따라 종전의 획일 적인 발주방식을 지양하고, 공사의 특성, 발주자의 요구조건(공사비, 공기, 품질) 을 반영할 수 있는 다양한 발주방식이 필요하며, 아울러, 이러한 발주방식의 다 양화는 발주기관의 재량 확대에 기여한다고 인식하는 것으로 해석된다.
<표 4-2> 다양한 발주방식을 활용해야 하는 이유
구 분 발주기관 업체 전문가 전체
빈도 % 빈도 % 빈도 %
1) 공사의 대형화․전문화․복잡화 추세에
대응하기 위해 49 67.1 17 53.1 66 62.9
2) 발주자의 요구조건을 제대로 충족시키기
위해 4 5.5 1 3.1 5 4.8
3) 비용절감, 공기단축, 품질제고를 도모하기
위해 8 11.0 6 18.8 14 13.3
4) 시공과정을 효율적으로 관리하기 위해 1 1.4 0 0 1 1.0
5) 발주자의 발주능력을 함양하는 데 도움이
되므로 0 0 1 3.1 1 1.0
6) 발주처의 재량을 확대하기 위해 11 15.1 7 21.9 18 17.1
합 계 73 100 32 100 105 100
자료 : 국토연구원, 설문조사 결과, 2002.
이처럼 다양한 발주방식의 활용과 현행 발주방식의 정착이 필요하다는 인식을 토대로 현행 발주제도의 다양성을 제약하는 요인은 무엇인가? 이러한 요인들은 여러 가지가 결부되어 나타난다. 여기서는 다음과 같은 질문에 대한 요인을 찾는 데 초점을 두고자 한다. 첫째, 어떠한 요인에 의해 다양한 발주제도의 도입이 제 약받는가? 둘째, 이미 도입되어 적용되고 있는 발주방식의 효율적 운용을 저해 하는 요인은 무엇인가? 하는 질문에 초점을 두고 발주제도의 다양화 제약요인을 도출하고자 한다. 이러한 접근은 위의 발주방식 다양화에 대한 의견조사 결과를 반영한 것이다.
우선 다양화 제약요인을 도출하기 위하여 우리니라 발주제도의 운영상 문제에 대한 전반적인 요인을 중심으로 설문조사를 실시하였다. 조사결과, 우리나라 발 주제도의 운용상의 문제의 심각도에서 ‘획일적 발주계약방식의 규정’, ‘절차위주 의 감사’, ‘건설생산체계의 경직성’, ‘중앙집중조달방식’, ‘발주기관의 재량권 미 흡’, ‘입찰행정의 편의성을 위한 발주방식의 운영’, ‘발주방식에 적합한 특수계약 조건의 미비’ 등이 심각한 문제로 지적되었다. 문제의 심각성이 있는 관련 사항
들은 주로 제도적, 운영상의 요인이었으며, 이러한 요인이 우리나라 발주제도의
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이러한 상황은 발주업무 수행상의 애로요인조사에서도 잘 드러난다. 즉, 다음 의 <표 4-5>에서 보는 바와 같이 정부 발주업무를 수행하는 데 있어서 애로요인 으로 가장 중요하게 들고 있는 항목은 ‘감사 등을 의식하여 문제가 없는 방향으 로 업무를 처리한다’는 의견과 ‘발주처의 재량권 부족’ 및 발주관련 행정절차의 복잡 등이다.
<표 4-5> 발주업무를 수행하는데 따른 애로 사항 (2가지 복수응답)
구 분 발주기관
빈도 %
1) 발주관련 행정절차 복잡 36 13.48
2) 발주업무가 기계적, 반복적 18 6.74
3) 입찰방법을 결정하는 데 검토기간 부족 19 7.12
4) 감사를 의식하는 업무처리 78 29.21
5) 발주처의 재량권 부족 50 18.73
6) 공정성 및 투명성을 추구 15 5.62
7) 공사의 특성과 발주자의 요구에 따른 발주
방식 선정의 곤란 35 13.11
8) 발주 관련 전문인력의 부족 16 5.99
합 계 267 100.00
자료 : 국토연구원, 설문조사 결과, 2002.
아울러, 다양한 발주방식이 현실적으로 도입되기 어려운 이유에 대해 다음 <
표 4-6>에서 보는 바와 같이 “제도를 뒷받침하는 법, 제도적 여건의 미형성”, “제 도도입에 따른 발주행정 업무의 과다와 공정성의 논란” 그리고 “이러한 발주방 식을 집행할 수 있는 발주처의 인력 및 능력이 부족”을 꼽고 있다. 이러한 요인들 은 주로 제도적 요인 및 인적 요인에 있으며, 발주제도의 운영방식에 있어서 공 정성의 문제도 제도도입을 제약하는 요인으로 작용한다는 점이다. 즉, 효율성을 추구하는 방향의 제도 채택에는 발주자의 재량이 개입되며, 이러한 재량은 바로 공정성의 문제를 유발한다는 것이다.
<표 4-6> 다양한 발주방식의 도입이 어려운 이유
구 분 발주기관 업체 전문가 전체
항 목 빈도 % 빈도 % 빈도 %
1) 제도 도입의 실효성 의심 15 10.9 6 7.6 21 9.7 2) 발주처의 인력 부족과 능력 미흡 29 21.2 22 27.8 51 23.6 3) 현재의 발주제도로 충분히 발주 목
적을 달성 가능 9 6.6 2 2.5 11 5.1
4) 제도를 뒷받침하는 법, 제도적 여
건 미 형성 53 38.7 27 34.2 80 37.0
5) 제도 도입에 따른 발주행정 업무의
과다 및 공정성 논란 31 22.6 21 26.6 52 24.1
6) 기타 0 0 1 1.3 1 0.5
합 계 137 100 79 100 216 100
자료 : 국토연구원, 설문조사 결과, 2002.
이상의 결과를 토대로 우리나라 발주제도의 다양화를 제약하는 요인으로 크게 제도적 요인과 인적요인으로 구분하고자 하였다. 우선, 제도적 요인으로 ① 국 가계약법령 등의 획일적 발주, 계약방식의 규정 ② 중앙 집중발주체제의 고착 : 조달업무의 이원화 ③ 경직적 건설생산체계 ④ 정부예산 및 계약 제도의 획일 화 등이며, 인적요인으로 ① 발주기관의 발주능력의 부족 ② 재량권의 미흡으로 집약된다.