1) 건설생산체계
일본 건설생산체계는 면허제를 근간으로 1949년(昭和 24年) ‘건설업법’이 제정 된 이래 등록제를 유지하다, 1971년 하청기업 보호를 목적으로 특정건설업 허가 제도를 도입하게 됨으로써 허가제로 전환되었다. ‘건설업법’에서는 건설공사의 종류를 2개의 일식공사(건축공사업과 토목공사업)와 26개의 전문공사로 분류하 여 건설업 업종별로 허가하고 있다. 따라서 건설업을 영위하고자 하는 자는 희망 하는 공사업종에 따라 허가를 받아야 한다.
건설업 허가는 건설대신 또는 도․도․부․현 지사가 건설공사의 종류별로 허 가를 부여하고 있으며, 건설업자는 허가취득에 있어 복수취득이 가능하다. 허가 업종은 28개로 분류되며, 모든 허가업자는 28개 업종의 한 개 업종 혹은 복수업 종 취득자로 분류된다. 2000년 3월 기준으로 건설업 허가자는 60만 980개 社이지 만 복수의 업종 허가를 받을 수 있다는 점을 감안하면 최대 2배 이상의 수치로 생각할 수 있다.
업종에 따라 분류된 우리의 건설생산체계와는 달리 일본의 경우는 하청금액 규모에 따라 ‘일반건설업’과 ‘특정건설업’으로 구분하고 있다. 하청계약금액이 3 천만엔(건축은 4,500만엔) 미만일 경우 일반건설업으로, 3천만엔(건축 4,500만엔) 이상일 경우 특정건설업으로 분류된다.61)
특정건설업 가운데 토목공사업, 건축공사업, 포장공사업, 관공사업, 전기공사 업, 조경공사업, 강구조물공사업 등 7개 업종은 ‘지정건설업’으로 규정하여, 전임 국가자격자를 두도록 명시하고 있다. 반면, 경미한 건설공사의 경우에는 허가 없 이도 수행할 수 있도록 규정하고 있다. 건축공사의 경우 300만엔 미만의 공사, 건축을 제외한 기타 건설공사에 있어 500만엔 미만의 공사는 허가 없이도 공사
61) 2002년 6월말 현재, 일반 대 특정의 비율은 약 93 : 7이다.
를 수행할 수 있다.
일본 건설산업은 원도급자인 종합건설업자, 이른 바 ‘제네콘(Genecon)’에 의한 중층적 하청구조를 특징으로 하고 있다. ‘제네콘’이 발주자로부터 공사를 수주 받 아 전문시공업자에게 1차 하도급을 시행하고, 전문시공업자는 도급 받은 공사를 2, 3차 하도급을 한다. 공공 혹은 민간공사를 막론하고 원도급업체인 대형건설업 체 즉 ‘제네콘’을 시작으로 여러 단계의 하도급을 거쳐, 건설업 허가가 필요하지 않는 300만엔 이하 하도급은 ‘우께도리(請取)’라 하여 소규모의 개인 사업자와 작 업 일용직 단체까지 도급하는 계열화된 중층 하청구조를 이루고 있다.
이처럼 일본 건설산업의 생산체계는 공공공사, 민간 공사할 것 없이 원 도 급인자인 종합건설업자가 도급하여 일차 하도급, 이차 하도급 등으로 하도급 되어 작업집단까지 이른다. 다음 <그림 5-1> 은 그 전형적인 생산체계를 보여 주고 있지만, 그림으로는 다 그려낼 수 없을 정도로 복잡하게 얽혀 있는 것이 실상이다. 직접공사는 모두 핵심적인 기술자, 작업원을 직접 고용한 일차 하 도급자가 맡고 있으며, 이 업자는 기능원의 훈련 및 기술적 설계제안도 한다.
그러나 일차 하도급자는 직접공사의 대부분을 2차 하도급자에게 재하도급함 으로써 스스로 유연성을 유지하고 있다. 계약상의 관계와 하․상층부로부터의 지원 정도는 하층으로 내려갈수록 비공식화되어 있는 실정이다. 1994년 6월, 건설업법의 개정으로 애매한 계약관계를 적정화하고, 건설공사의 적정한 시공 을 확보하기 위해 시공체제대장 및 시공조직도의 작성을 의무화하였다. 아울 러, 건설자재의 조달에 있어서도 복잡한 형태가 존재한다. 일반적으로 주요 기자재에 대한 대금은 원도급자가 지급하는 경우가 많다. 일반적으로 종합건 설업자는 종합 상사와 직접 계약을 체결한다.
종합공사업자 정식 상세계약
일차 하도급자 일차 하도급
중점사항을 정하고 있는 계약
이차 하도급자 (상시종업원 보유)
구두계약 건설기능인력 집단
계약없음 단순노무직
<그림 5-1> 일본건설업체의 생산체계도
2) 조달제도
(1) 관련 법률
일본은 분산조달체계를 유지하고 있어, 통합적인 조달법령 대신 정부기관별 로, 자치단체별로 독자적인 조달규정을 갖고 있기 때문에 법체계도 복잡하다.
공공공사 조달관련 법률의 체계는 1889년 제정된 ‘회계법’과 그 운용을 결정 하는 예결령(豫決令; 예산 및 결산 회계령), 지방의 조달제도를 결정하는 ‘지 방자치법’, ‘지방재정법’, ‘건설업법’, ‘정부조달에 관한 협정’, ‘공공공사의 입 찰․계약절차의 개선에 관한 행동계획’ 등이 있다. 일본 조달제도의 특징은 전형적인 분산조달체제 즉 각 수요기관별로 자체 조달하는 제도를 운용해 왔 다. 하지만, 정부조달협정(GPA) 타결을 계기로 1994년 ‘공공공사의 입찰․계 약절차의 개선에 관한 행동계획’을 제정, 공공공사의 조달은 이를 따르도록 하고 있다.
(2) 조달원칙 및 방식 : 입찰, 계약제도
일본의 입찰제도는 전통적으로 지명경쟁방식을 활용해 오다가, 건설시장의 개방을 앞두고 94년 1월에는 90년만의 입찰․계약제도의 대 개혁이라고 불리 는 「공공공사 입찰계약 수속의 개선에 관한 행동계획」을 발표하였다. 시장 개방 대상공사에 적용되는 일반경쟁 입찰방식은 국가나 도․도․부․현의 대 부분이 채택하고 있지만, 실제로는 많은 발주기관들이 입찰참가 자격요건을 필요이상으로 과중하게 정하고 있기 때문에 입찰참가 기회는 한정되어 있다.
1994년의 입찰제도 개혁 이전에, 일본에서도 두 번이나 일반경쟁입찰을 도 입하였음에도 불구하고 정착시키지 못했던 이유는 불량부적격업자에 의한 덤 핑 때문이었으며, 이번의 입찰제도 개혁을 정착시키기 위해서도 덤핑업체의 엄격한 배제를 중요한 과제로 보고 있다. 덤핑은 기본적으로 건설업계가 적정 한 비용에 근거한 경쟁을 해야 하는 문제이긴 하지만, 간판만 내걸고 기술력 이 없는 업체에 대해서는「경영사항심사」62),「공공공사 입찰참가자격심사」
및 「시공체제대장」 등에 의한 엄중한 체크와 함께 공공공사에서는 「저입 찰가격조사제도」의 활용,「최저제한가격제도」의 적절한 이용, 시공감독의 강화, 준공시의 엄격한 검사 등을 통해 기업의 사전조사에 반영하고, 필요에 따라 「신이행보증체제」나 금융기관의 심사능력을 활용하여 덤핑을 억제하 도록 한다. 그밖에 소비자 보호라는 관점에서 건설업계 스스로가 품질보증제 도를 마련하고, 가격에만 의존하지 않는 종합경쟁체계를 마련함으로써 ‘덤핑 체질’을 벗어나야 한다는 점을 강조하고 있다.
62) 경영사항 심사는 지방 및 중소건설업체 보호를 위한 정책배려로도 이용되고 있다. 일본의 경우 건설 업체의 규모와 기슬력에 따라 등급을 정하여 수주할 수 있는 공사규모를 지정하는 등급제도가 운용 되고 있는데, 이 운용방식을 보면 경영사항 심사의 평점에 발주자가 평가한 공사성적 즉 주관적 평 가사항을 추가해서 A∼E내에서 등급을 정하고 통상적으로 이 등급 내에서 두 개 이상을 넘어서는 공사 참여를 금지하고 있다.
3) 발주방식
(1) 발주방식의 개관
일본의 건설생산방식은 역사적으로는 직영방식이었으나, 현재는 전적으로 도급을 전제로 한 발주방식이 채용되고 있다. 직영방식은, 발주자가 기획․계 획․설계․시공 등 일련의 과정을 자력으로 수행하는 방식이다. 공공공사에서 일본은 명치초기에는 주로 직영방식에 의해 시공되고 있었으나 공사물량의 증가로 1890년대 이후 서서히 도급방식으로 이행되었다. 도급방식은 계약의 범위에 따라「공사일괄계약방식」,「설계시공일괄계약(디자인빌드)방식」,「턴 키방식」으로 구분할 수 있다. 공공공사에 대해서는 설계시공의 분리를 전제 로「공사일괄계약방식」이 원칙이다. 지방공공단체에서 「설계시공일괄방식」
에 가까운 방식을 채용하는 경우도 있다. 민간공사에서는 「공사일괄계약방 식」, 「디자인빌드방식」「턴-키 방식」과 같은 다양한 발주방식이 채용되고 있으며, 최근에는 「CM방식」도 등장하고 있다.
(2) 최근의 제도적 노력 및 발주 동향
최근 들어서는 건설정보의 진보, 건설공사의 대형화․복잡화에 따라 복잡하 고 고도의 기술을 요하는 공공공사는 기존의 설계사무소나 컨설턴트만으로는 수행하기 어렵게 되자, 종합건설업자나 전문공사업자의 기술과 노하우도 적극 적으로 활용하는 방안을 모색하고 있으며, 그 결과 가치공학(Value Engineering, VE)이나 디자인빌드(Design-Build)방식 등 과거와 다른 새로운 입 찰․계약제도가 도입되었다. 일본에서 채택되고 있는 VE방식은 <표 5-1>과 같 이 ① VE제안부 입찰(기술경쟁형), ② VE제안부 계약(계약금액 조정형), ③ VE 장려 조항부 발주(시공비용 절감형) 등 3가지 유형이 있는데, 이중 공공공사에 활용한 적이 있는 방식은 VE제안부 입찰과 VE장려 조항부 발주방식이다.
<표 5-1> 일본의 VE 방식 유형
고 있다. 일본의 공공공사에 사용되는 디자인빌드 방식의 구체적인 유형은 다 음 6가지이다.
첫째, 성능발주방식이다. 발주자가 설계를 확정하지 않고 설계조건 및 성능 을 제시하여 건설업체들로부터 안을 제출 받은 다음, 가장 좋은 안을 제안한 업체에게 실시설계와 시공을 맡기는 방식이다. 업체선정기준은 가격만을 기준 으로 하는 경우와 가격과 가격이외의 요소를 종합적으로 평가하여 선정하는
첫째, 성능발주방식이다. 발주자가 설계를 확정하지 않고 설계조건 및 성능 을 제시하여 건설업체들로부터 안을 제출 받은 다음, 가장 좋은 안을 제안한 업체에게 실시설계와 시공을 맡기는 방식이다. 업체선정기준은 가격만을 기준 으로 하는 경우와 가격과 가격이외의 요소를 종합적으로 평가하여 선정하는