(1) 발주능력 발휘의 장애 요인 및 현실적 보완방안
발주능력을 향상시키기 위해서는 우선 중요한 것이 발주능력을 제약하는 장애 요인을 파악할 필요가 있다. 이러한 장애요인의 제거와 더불어, 발주능력의 구체 적인 항목별로 발주능력 강화를 위한 제도적 장치가 마련되어야 한다. 이를 위해 발주능력을 발휘하는 데 장애가 되는 요인을 파악하였다. 발주기관 및 업계․전 문가 할 것 없이 법, 제도상 획일적으로 발주방식 및 입찰, 계약방식이 규정됨으 로써 발주처의 재량이 주어지지 않는 데서 그 원인을 찾고 있다. 아울러, 투명성, 공정성, 객관성 중심의 발주 업무 수행과 절차위주의 감사도 발주기관의 발주담 당 공무원이 그들의 능력을 발휘하는 데 장애요인으로 생각하고 있다.
<표 6-9> 발주능력의 장애요인 (2가지 복수응답)
구 분 발주기관 업체 전문가 전체
빈도 % 빈도 % 빈도 %
1) 대부분의 발주업무를 법․제도상에서 획일적
으로 규정 102 37.8 64 40.8 166 38.9
2) 발주 업무가 투명성, 공정성, 객관성 확보에
치중 60 22.2 26 16.6 86 20.1
3) 과도한 발주 물량의 처리 등 여러 가지 행정
업무 28 10.4 18 11.5 46 10.8
4) 기관의 방침과 정책 18 6.7 12 7.6 30 7.0
5) 절차위주의 감사 48 17.8 28 17.8 76 17.8
6) 발주능력에 대한 관리자의 인식의 결여 14 5.2 9 5.7 23 5.4 합 계 270 100.0 157 100.0 427 100.0 자료 : 국토연구원, 설문조사 결과, 2002.
이와 같은 장애요인의 제거를 위해서는 획일적 법, 제도적 규정의 개편, 절차 위주의 감사에서 성과 위주의 감사로 전환하고, 투명성, 공정성 중심의 발주제도 의 운영에서 효율성도 적절히 가미하는 방향으로 제도 및 제도의 운용방식을 전 환하여야 한다. 이와 더불어, 발주기관의 발주능력의 향상을 위해 우선 발주능력 이 무엇이며, 발주자의 역할 및 임무에 대한 규정이 명확하게 설정되어야 한다.
이미 제 4 장에서 발주능력의 개념에서 본 바와 같이 “건설공사의 특성에 대한 이해도” 및 “ 사업비, 공기, 품질의 관리능력”을 발주능력으로 보는 견해가 우세 하였다. 이러한 능력을 제고하기 위해 필요한 조치가 강구되어야 한다.
아울러, 현실적으로 발주능력을 발휘하도록 하기 위해서는 획일적으로 발주방 식의 선정 및 발주제도를 운영하는 것이 아니라, 발주기관이 자율적으로 자체의 발주능력 및 여건에 따라 발주업무를 외부에 위탁하거나 내부에서 직접 수행할 수 있도록 하는 것이다. 이러한 방향에 대해 발주기관 및 업계․전문가들도 대체 로 동의하는 것으로 나타났다.
<표 6-10> 발주능력 수준별 외부위탁 및 내부수행에 대한 의견
구 분 발주기관 업체 전문가 전체
빈도 % 빈도 % 빈도 %
1) 적극 찬성 14 10.3 19 24.1 33 15.3
2) 찬성 62 45.6 43 54.4 105 48.8
3) 반대 43 31.6 13 16.5 56 26.0
4) 적극반대 12 8.8 1 1.3 13 6.0
5) 모르겠다 5 3.7 3 3.8 8 3.7
합 계 136 100. 79 100 215 100
자료 : 국토연구원, 설문조사 결과, 2002.
(2) 발주능력의 보완으로서 건설사업관리제도의 활용
다른 하나의 방안은 발주능력의 보완장치로 건설사업관리제도를 활용하는 것 이다. 발주기관 및 업계․전문가들은 현행의 건설사업관리제도가 발주능력의 제 고에 도움이 된다는 인식하고 있다.
<표 6-11> 건설사업관리제도를 통한 발주자 능력 제고
구 분 발주기관 업체 전문가 전체
빈도 % 빈도 % 빈도 %
1) 매우 도움이 된다 4 2.9 7 8.9 11 5.1
2) 도움이 된다 70 51.5 49 62.0 119 55.3
3) 그저 그렇다 51 37.5 16 20.3 67 31.2
4) 도움이 되지 않는다 9 6.6 6 7.6 15 7.0
5) 전혀 도움이 되지 않는다 2 1.5 1 1.3 3 1.4
합 계 136 100 79 100 215 100
자료 : 국토연구원, 설문조사 결과, 2002.
일본의 경우도 건설사업발주방식에 대한 시장의 요구를 파악하기 위하여 건설 경제연구소가 지방공공단체를 대상으로 한 설문조사에서 공사발주 업무에 있어 서 외부의 지원을 받는 것이 필요하다는 의견이 전체의 71.6%로 나타났으며, 가 장 큰 이유로 들고 있는 것이 “ 전문적인 지식 및 기능을 필요로 한다는 것이며, 그 다음으로 업무의 효율성이 향상될 것으로 기대하기 때문인 것으로 나타났다.
문제는 현재 도입추진중인 건설사업관리제도가 어떻게 운용되는 가하는 것이 다. 건설사업관리제도는 현재 건설기술관리법의 적용을 받는 CM for Fee 방식의 사업관리제도가 활용이 되고 있다. 하지만, 이미 제 3 장에서 분석한 바와 같이 활성화되고 있지 않은 상황이다. 활성화가 안되었다는 것은 이 제도가 활용될 수 있는 발주자 및 시장의 수요가 없다는 것을 의미한다. 발주능력의 부족을 보완하 는 방식으로 건설사업관리제도를 활성화하기 위해서는 발주자의 발주능력에 따 라 다양한 유형의 발주 방식이 적용될 수 있는 발주운영지침이 마련되어야 한다.
즉, 중앙조달기관에서는 운영에 필요한 기본원칙만을 규정하고, 세부적인 운영 지침은 발주기관의 능력을 고려하여 설정되어야 한다. 미국 상무부의 경우 공공 발주 건설사업의 효율을 제고하기 위하여 중앙 및 지방정부의 건설사업수행능력 을 제고하기 위하여 건설사업 수행관련 각종 지침서를 제작, 보급하고 있다. 또 한, 공공건설사업 수행능력을 제고하기 위한 발주기관의 자발적인 노력은 영국 의 공공발주자 위원회(Government Construction Client Panel, GCCP)의 활동에서도 잘 드러난다. 이 위원회의 목적은 “ 모든 공공발주조직은 공공건설사업에서 최고 의 성과를 창출하기 위한 역량을 갖추어야 하며, 이러한 역량을 강화하기 위한 것이다.
구체적으로 다음과 같은 국내 공공공사 발주기관의 발주 업무 수행능력 분석 의 틀에 따라 다양한 유형의 발주방식이 적용될 수 있을 것이다. 즉, 발주기관이 수행하는 업무의 양과 분야의 다양성에 따라 발주조직의 분류가 가능하다. 첫째,
<유형Ⅰ>은 발주하는 시설물의 유형이 동일하지만, 발주공사물량이 많은 조직, 둘째, <유형 Ⅱ>는 발주하는 시설물의 유형이 대부분 동일하지만, 발주물량이 적 은 조직, 셋째,<유형Ⅲ>은 발주하는 시설물의 유형이 다양하고 발주물량이 많은 조직 마지막으로 <유형 Ⅳ>는 발주하는 시설물의 유형이 다양하지만, 발주물량 이 적은 조직 등이다.66)
이에 따르면, 유형Ⅰ의 경우, 주로 건교부 산하 지방국토관리청 및 시설물 건
66) 우성권 외. 2002. ｢건설사업관리(CM)제도 현황과 발전방향｣ 한국건설산업연구원.
설 및 개발을 주로 하는 정부투자기관, 시도 교육청, 한국전력공사 등이 여기에 해당되며, 유형 Ⅱ는 정부투자기관 중 한국가스공사, 조폐공사 등 주로 제조업 계통의 공사가 여기에 해당된다. 유형 Ⅲ은 서울특별시 등 광역자치단체 및 대규 모의 기초자치단체가 해당되며, 유형 Ⅳ는 소규모의 기초자치단체가 해당될 것 으로 보인다. 아울러, 발주기관의 발주전담조직 및 인력의 구성 및 전문성도 매 우 중요한 지표가 된다.
발주기관의 발주능력을 실제적으로 보완하고 발주기관의 능력이 부족한 부분 을 보완하기 위해서는 건설공사의 생애주기의 단계와 사업관리의 주요 내용에 따라 다양하게 특화 및 전문화된 건설사업관리자의 육성이 필요하다.
이러한 바탕 하에서, 발주기관의 발주능력수준에 따라 다양한 발주상의 재량의 부여가 필요하다. 특히 능력이 있는 발주처의 경우, 사업의 수행여부 즉, 내부수행 할 것인지, 아니면 외부 위탁할 것 인지의 결정이 자율적으로 이루어지도록 하여 야 한다. 영국의 경우 발주능력의 보완 차원에서 적산사를 활용하고, 미국의 경우 건설사업관리자(CMr)를 활용하는 사례는 좋은 참고가 된다.
이를 위해 현재 도입, 시행을 준비중인 건설사업관리제도의 활용 및 구체적인 내용도 이러한 취지를 살려 이루어져야 할 것이다. 다양한 유형의 사업관리제도 가 정착될 수 있는 기반을 구축하고 이러한 사업관리제도의 시행주체의 능력을 강화하는 것도 과제이다.
(3) 발주능력 강화를 위한 교육 훈련
마지막으로 발주자의 발주능력을 강화하기 위하여 발주자의 능력에 필요한 외 부 교육이 중요하다. 현재 발주공무원들은 외부기관에서 교육을 받은 경험이 거 의 없는 것(64.7%)으로 나타났으며, 향후 발주 능력향상을 위한 교육의 기회가 주어진다면 이에 적극적으로 참여할 의향이 있는 것으로(85.3%)조사되었다.
이와 같은 발주능력 강화를 위한 교육훈련은 발주능력의 구체적인 지표를 발 굴하고, 이러한 지표에 따른 발주기관별로 교육훈련수요를 파악하는 것이 무엇
보다 중요하다. 이미 제 4 장에서 발주능력의 구체적 지표 중 필요수준 및 현 수 준에 대해 개략적으로 파악하였지만, 구체적인 교육훈련을 위해서는 보다 정밀 하게 세부 항목별 수요파악을 위한 지표를 개발하여야 할 것이다.
이와 같은 교육수요 파악 및 지표의 개발은 앞에서 제시한 방안과 같이 중앙조 달기관의 중요한 임무로 되어야 할 것이다. 영국의 상무성(Office of Commerce)이 제시하고 있는 발주자의 역량은 중요한 참고가 된다. 즉, 의사결정능력, 도전의 식, 기관 내․외부 의사소통 능력, 중재와 조정능력, 협상능력, 업무의 주관적 추 진 능력, 목표수립 능력을 반드시 갖추어야 하며, 동기부여, 조직 결속능력 등 사 업관리와 관련한 발주자의 역량은 다음의 27개 항목으로 제시하고 있다.
<표 6-12> 사업관리와 관련한 발주자의 핵심역량
구분 핵심역량분야
전문지식과 경험
∙사업 창출과 타당성 분석 ∙사업수행방식 및 발주방식 선정 ∙ 위 험관리 ∙사업 문서 작성 ∙계약방식 및 계약전략 수립
∙사업 창출과 타당성 분석 ∙사업수행방식 및 발주방식 선정 ∙ 위 험관리 ∙사업 문서 작성 ∙계약방식 및 계약전략 수립