국토연 200235
정부공사 발주제도의 다양화 방안 연구
Diversification of the Governmental Construction Project Delivery System : Reshaping Institutional Arrangements and Enhancing
Institutional Capacity
•
김성일․이수욱․이형찬
연 구 진
연구책임 ․ 김성일 책임연구원 연구반 ․ 이수욱 책임연구원 이형찬 책임연구원
국토연 2002-35 ․ 정부공사 발주제도의 다양화 방안 연구
글쓴이․김성일․이수욱․이형찬 / 발행자․이규방 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2002년 12월 26일 / 발행․2002년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0426(정보자료팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474 값․6,000원 / ISBN․89-8182-225-5
http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2002, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
서 문
건설공사 발주제도는 건설사업의 수행방식을 결정하고, 발주자와 계약당사자 간의 위험도와 시설물의 품질 및 공기, 공사비에 중요한 영향을 미치는 제도적 장치이다. 보다 구체적으로 말하면, 설계업자가 설계를 완성한 이후에 시공업자 에게 맡길 것인가, 아니면 설계와 시공을 하나의 업체에게 맡길 것인가 아니면, 발주방식의 결정에서 설계 및 시공업자의 선정과 공사관리, 감독을 전문 건설사 업관리자에게 맡길 것인가 하는 문제는 발주자의 능력 및 요구조건 등에 따라 달라지게 되며, 이것은 계약의 형태로 나타난다.
이와 같은 발주방식은 이후 입찰, 계약방식 등과 결부되어 하나의 시스템을 형 성하고 있다. 발주방식이 아무리 잘 선정된다고 하여도 이를 뒷받침하는 입찰, 계약제도가 정비되지 못하면, 소기의 성과를 거두기 어렵다. 이처럼 발주방식은 입찰, 계약제도와 밀접한 관련을 가지며, 이것은 하나의 시스템을 형성하여 성과 를 나타낸다.
따라서, 본 연구에서는 “발주제도”를 하나의 시스템으로서의 발주 및 입찰, 계 약방식의 체계로 보고자 하였다. 이러한 시각에서 볼 때, 발주제도의 다양화의 의 미는 발주방식, 입찰, 계약방식 등을 포함하는 발주제도를 구성하는 하위 제도들 을 다양화하는 것과 아울러, 발주자가 그들의 요구조건, 기준, 공사의 특성에 따라 발주제도를 선택할 수 여지를 제공하는 것을 동시에 포함한다.
이와 같은 발주제도의 다양화는 공사의 ‘효율성’을 확보하는 수단적인 의미를
가지고 있다. 이것은 우리나라의 발주제도가 획일적으로 규정되어, 과도하게 투 명성, 공정성에 치중하여 운영된 결과, 효율성이 저해를 받았다는 반성에서 출발 한다. 가장 바람직한 것은 효율성을 추구하되, 공정성을 확보하는 방향으로 제도 를 운영하는 것이다. 본 연구는 이러한 방향으로 전환하기 위해 현행 발주제도의 운영상 왜곡을 시정하고 효율성을 추구하는 새로운 제도의 도입을 통해 그 성과 가 제대로 나타나도록 하기 위한 제도적 기반 및 여건을 구축할 수 있는 방안을 제시하고 있다.
이를 위해 본 연구는 현행 발주제도의 실태 분석과 발주제도의 다양성을 저해 하는 요인을 분석하여 그 개선방안을 제시하고 있다. 그간 본 연구를 수행하면 서, 설문조사 및 면담조사에 성실히 임해주신 지방자치단체, 정부산하기관, 공기 업 등의 발주기관 및 전문가, 업계에 감사하며, 이들 면담 및 설문조사 자료는 본 보고서의 내용을 충실히 하고 제도개선 방향을 설정하는 데 큰 도움이 되었 다. 마지막으로 본 연구의 책임을 맡아 성실히 수행하여 준 김성일 책임연구원을 비롯하여 이수욱, 이형찬 책임연구원에게 감사를 표하는 바이다.
2002. 12. 31.
국 토 연 구 원 원장 이 규 방
요 약
건설공사 발주제도는 건설사업의 수행방식을 결정하고, 발주자와 계약당사자 간의 위험도와 시설물의 품질 및 공기, 공사비에 중요한 영향을 미치는 제도적 장치이다. 그간 우리나라의 발주제도는 주로 선진국의 제도를 도입하여 그 효과 가 제대로 시현되었다기 보다는 우리의 현실여건에서 많은 왜곡을 가져왔다. 정 부공사 발주제도는 발주자가 공사를 외주(outsourcing)할 때, 누구에게 어떠한 책 임과 위험으로 맡길 것인가를 결정하는 데 아주 중요한 요소이다.
보다 구체적으로 말하면, 설계업자가 설계를 마무리한 다음에 시공업자에게 맡길 것인가, 아니면 설계와 시공을 하나의 업체에게 맡길 것인가, 아니면 발주 방식의 결정에서 설계 및 시공업자의 선정과 공사관리, 감독을 전문 건설사업관 리자에게 맡길 것인가 하는 문제는 발주제도의 선정문제와 직결되며, 이러한 사 업자선정은 이후의 입찰, 계약방식에 영향을 미친다.
이처럼 발주방식의 선정은 이에 수반되는 입찰, 계약제도와 밀접하게 연결되 어 있으며, 발주방식과 입찰, 계약방식은 하나의 발주시스템을 구성하는 하위체 제의 성격을 갖는다. 따라서, 본 연구에서는 “발주제도”를 이와 같은 하나의 시스 템으로서의 발주 및 입찰, 계약방식의 체계로 본다. 이러한 시각에서 보면, 발주 제도의 다양화는 종전의 발주시스템의 하위시스템의 다양성을 확보한다는 의미 와 새로운 방식의 발주시스템을 새로이 구축하여 발주자 선택할 수 있는 폭을 확대한다는 의미를 동시에 갖는다.
이와 같이 발주제도를 다양화하려는 목적은 공사 특성 및 발주자의 요구조건 (공사비, 공기, 품질 등)에 따라 가장 효율적인 발주방식 및 입찰, 계약방식을 선 정하여 공사를 수행하는 데 있다. 종전 획일적이고 경직적인 발주제도의 운영(공 정성 및 투명성 중심의 제도운영) 방식에서 ‘효율성’을 추구하는 방향에서 발주 제도의 다양화 필요성을 찾을 수 있을 것이다. 하지만, 바람직한 것은 공정성 및 투명성을 확보하면서 효율성을 극대화할 수 있도록 발주제도를 운용하는 것이 다. 따라서, 양자의 목표가 조화를 이루는 방향으로 발주제도가 운용되도록 하는 것이 현실적이다.
이와 같은 문제인식을 바탕으로 본 연구는 수행되었으며, 구체적으로 본 연구 의 내용을 요약하면 다음과 같다. .
우선 제 1장에서는 본 연구의 목적을 '다양한 정부공사 발주제도가 정착할 수 있는 방안‘을 도출하는 데 두었다. 그 이유는 단순히 법이나 제도적으로 발주방 식 및 입찰, 계약방식 적용기준을 설정하는 것보다는 발주자가 공사 특성 및 그 들의 요구조건에 부합하는 발주방식을 선택하고, 적용할 수 있는 능력과 제도적 여건을 확립하는 것이 발주제도의 다양화의 근본적인 방안이라는 판단에서였다.
이를 위해 제 2장에서는 다소 애매하고 다의적 성격을 지니는 공사 발주제도 의 개념을 명확히 하였고, 발주제도 다양화의 이론적 근거로 거래비용이론을 통 해 설명하였다. 즉, 발주 제도의 개념을 광의의 개념으로서의 발주시스템으로 보 고 이러한 시스템에는 발주방식 및 입찰, 계약방식 등을 포함하는 것으로 규정하 였다. 아울러, 발주제도의 다양화를 거래비용의 시각에 따라 효율성(거래비용의 절감)에 어떤 의미를 지니며, 이를 통한 거래형성의 원리인 시장거래와 수직적 통합의 개념을 통해 설명하였다. 즉, 거래비용을 줄여 효율적 발주제도가 형성되 기 위해서는 발주자 및 사업자간의 거래비용차원에서 가장 효율적인 거래형태가 발주제도로서 발현되어야 하며, 따라서 획일적 발주제도의 적용은 문제가 있다 는 점을 간접적으로 부각하고자 하였다.
제 3장에서는 우리나라의 발주제도의 운영 실태 및 문제점에 대해 검토하였다.
주로 이미 시행되고 있거나 시행을 준비중에 있는 발주제도를 중심으로 운영실 태를 분석하여 문제점을 도출하였으며, 특히 발주방식 선정상의 현황 및 실태 분 석과 세부 발주 방식의 적용 및 운용상의 문제 등을 도출하였다. 그 주요 내용은 공사특성을 반영하지 못하는 획일적인 발주방식의 적용, 가격중심의 사업자 선 정방식, 발주방식 선정기준 부재와 형식적 심의, 잦은 설계변경과 턴키공사 효과 의 제약, 대형공사 설계심의의 공정성 미흡과 심의의 전문성 부족 등이다.
제 4장에서는 정부공사 발주제도의 다양화를 제약하는 요인에 대한 분석이 이 루어졌다. 주된 요인으로 제도적 요인과 인적 요인으로 대별하고, 제도적 요인에 는 ① 국가계약법령 등의 획일적 발주, 계약방식의 규정 ② 중앙 집중발주체제의 고착(조달업무의 이원화 및 이해관계) ③ 경직적 건설생산체계 ④ 정부예산 및 계약 제도의 획일화 등이다. 또한, 인적 요인으로는 ① 발주기관의 발주능력의 부족 ② 재량권의 미흡을 들었다. 이러한 제도적 요인과 인적 요인은 단절적인 것이 아니라, 상호 결합적으로 작용하여 어느 요인이 다른 요인을 제약하거나 조 장하기도 한다.
제 5장에서는 선진국 발주제도의 동향과 현재 추진 상황에 대한 사례분석을 통하여 외국의 발주제도가 다양성 및 효율성을 확보하는 방향으로 움직이고 있 다는 점을 부각하면서 주요 시사점을 도출하였다. 즉, 공공성 및 투명성에서 효 율성을 확보하기 위한 다양한 발주제도를 활용하는 추세이며, 건설생산방식의 결정도 시장 및 발주자의 수요에 의해 자유롭게 형성되며, 정부조달방식도 분산 발주체제를 유지하여, 중앙조달기관은 원칙적 기준을 설정하고, 지방 발주기관 은 이러한 원칙을 반영하여 자체 발주제도를 운용하고, 발주자 중심의 시장이 형 성되어 있다는 점이다.
제 6장 정부공사 발주제도의 다양화 방안(다양화 기반의 조성방안)에서는 우 선, 기본 전제로 공정성과 효율성의 조화를 위한 인식의 전환이 중요함을 지적하 였다. 구체적인 방안으로는 ① 국가계약법령의 정비 및 분산발주체제로의 전환,
② 발주방식의 다양성을 뒷받침하는 유연한 생산체계의 형성, ③ 발주능력의 향
상과 건설사업관리제도의 정착 ④ 정부예산 및 회계제도의 개선과 성과중심의 감사제도 확립 ⑤ 새로운 발주제도에 대한 연구 및 지침의 작성, 보급 등을 제시 하였다. 제 7장은 결론과 더불어 향후 과제를 제시하였다.
차 례
서 문 ··· ⅰ 요 약 ··· ⅲ
제 1 장 서론
1. 연구 질문 및 목적 ··· 1
2. 연구 내용 및 방법 ··· 4
1) 연구 내용 ··· 4
2) 연구 방법 ··· 6
3. 선행연구의 한계 ··· 11
제 2 장 정부공사 발주제도 다양화의 의미 1. 공사발주제도의 개념 정립 ··· 13
1) 협의의 개념 : 발주방식 ··· 13
2) 광의의 개념 : 발주 시스템 ··· 15
3) 발주제도와 건설생산체계 ··· 16
4) 발주제도와 입찰계약제도 ··· 17
5) 본 연구에서의 개념 정의 : 광의의 발주제도 ··· 18
2. 공사 발주제도 다양화의 의미: 거래비용 접근 ··· 21
1) 공사 발주제도 다양성의 여러 측면 ··· 21
2) 거래비용이론과 적용 사례 ··· 22
3) 거래비용이론과 발주제도 다양화의 의미 ··· 32
제 3 장 정부공사 발주제도의 운영 현황과 문제점
1. 정부공사 발주제도 운용 현황 ··· 35
1) 발주제도의 제도적 현황 ··· 35
2) 정부공사 발주절차 ··· 40
2. 정부공사 발주방식별 적용 실태 ··· 43
1) 발주방식 적용의 추이 ··· 43
2) 발주방식별 세부 실적 및 적용 사례 ··· 47
3. 정부공사 발주제도의 문제점 ··· 51
1) 공사특성을 반영하지 못하는 획일적인 발주방식의 적용 ··· 51
2) 가격중심의 사업자 선정방식 ··· 52
3) 발주방식 선정기준 부재와 형식적 심의 ··· 53
4) 잦은 설계변경과 턴키 공사 효과의 제약 ··· 55
5) 대형공사 설계심의의 공정성 미흡과 심의의 전문성 부족 ··· 56
6) 기타 현안문제 ··· 57
제 4 장 정부공사 발주제도의 다양화 제약요인 1. 정부공사 발주방식 다양화 필요성 및 제약요인 ··· 59
2. 제도적 요인 ··· 65
1) 국가계약법령 등의 획일적 발주, 계약 방식의 규정 ··· 65
2) 중앙 집중발주체제의 고착 ··· 69
3) 경직적 건설생산체계 ··· 74
4) 정부예산 및 계약 제도의 획일화 ··· 85
3. 인적, 조직적 요인 : 발주 능력 및 재량권의 부족 ··· 95
1) 개관 ··· 95
2) 발주능력의 부족 ··· 96
3) 재량권의 미흡 ··· 101
제 5 장 외국의 공공공사 발주제도 사례
1. 외국 사례 분석의 필요성 ··· 105
2. 미국의 공공공사 발주제도 ··· 106
1) 건설생산체계 ··· 106
2) 조달제도 ··· 109
3) 발주방식 ··· 112
4) 발주제도의 특징 ··· 118
3. 영국의 공공공사 발주제도 ··· 119
1) 건설생산체계 ··· 119
2) 조달제도 ··· 121
3) 발주방식 ··· 122
4. 일본의 공공공사 발주제도 ··· 127
1) 건설생산체계 ··· 127
2) 조달제도 ··· 129
3) 발주방식 ··· 131
5. 외국제도의 시사점 ··· 136
제 6 장 정부공사 발주제도의 다양화 방안 : 제도적 여건 및 능력 향상 1. 기본전제 ··· 139
1) 공정성과 효율성의 조화를 위한 인식의 전환 ··· 139
2) 효율성 추구의 따른 발주업무 변화 및 전제 조건 ··· 140
2. 기본방향 ··· 143
3. 다양화 방안 : 제도적 여건 및 능력의 향상 ··· 144
1) 국가계약법령의 정비 및 분산발주체제로의 전환 ··· 144
2) 발주방식의 다양성을 뒷받침하는 유연한 생산체계의 형성 ··· 150
3) 발주능력의 향상과 건설사업관리제도의 정착 ··· 152
4) 정부예산, 회계제도의 개선과 성과중심의 감사 ··· 159
5) 새로운 발주제도에 대한 연구 및 지침의 작성, 보급 ··· 161
제 7 장 결론 및 향후 과제
참고문헌 ··· 165 SUMMARY ··· 171 부 록 ··· 175
표 차례
<표 2-1> 발주의 개념 및 범위 ··· 20
<표 3-1> 정부 발주공사 관련 법령 ··· 37
<표 3-2> 대형공사 집행 기본계획서 심의 현황 ··· 45
<표 3-3> 최근 발주공사의 입찰방법 ··· 46
<표 3-4> 발주방식 선정 이유(전체) ··· 46
<표 3-5> 발주방식 선정 이유(발주기관) ··· 47
<표 3-6> 최근 설계시공일괄 및 대안입찰 발주공사 실적 ··· 48
<표 3-7> 기관별 2002년 턴키 공사 발주 실적 ··· 48
<표 3-8> 공사규모별 턴키 공사 발주 실적 ··· 48
<표 3-9> 2002년도 설계시공일괄발주 주요 공사 실적 ··· 49
<표 3-10> 공공공사 건설사업관리 발주 주요 실적 ··· 51
<표 3-11> 현행 발주방식의 문제점 ··· 52
<표 3-12> 심의위원회에 대한 의견 ··· 54
<표 3-13> 사업부서의 입찰방법을 심의위원회에서 반영하는 정도 ··· 55
<표 4-1> 발주방식의 다양화에 대한 인식 ··· 60
<표 4-2> 다양한 발주방식을 활용해야 하는 이유 ··· 61
<표 4-3> 건설공사 발주제도 운영상의 문제 ··· 62
<표 4-4> 효율적인 공사발주가 이루어지기 어려운 이유(1순위) ··· 63
<표 4-5> 발주업무를 수행하는데 따른 애로 사항(2가지 복수응답) ··· 64
<표 4-6> 다양한 발주방식의 도입이 어려운 이유 ··· 65
<표 4-7> 시설공사 조달요청 대상금액 변화 ··· 73
<표 4-8> 건설산업의 업역 구조 ··· 75
<표 4-9> 계속비 제도와 장기 계속계약제도 비교 ··· 86
<표 4-10> 계속비 제도의 활용실태 ··· 88
<표 4-11> 발주능력의 개념(3가지 선택) ··· 96
<표 4-12> 각 항목별 발주기관의 실제 능력수준 ··· 98
<표 4-13> 발주기관의 발주능력 필요수준 ··· 99
<표 4-14> 공공공사 사업관리를 위한 관리능력의 필요 수준 ··· 100
<표 4-15> 발주기관의 재량권 행사 분야별 중요도 ··· 102
<표 4-16> 발주기관의 분야별 재량권의 실제 수준 ··· 103
<표 5-1> 일본의 VE 방식 유형 ··· 132
<표 5-2> 외국의 발주제도 종합 ··· 135
<표 6-1> 정부공사 발주의 지향목표(우선순위별 가중치 합산) ··· 140
<표 6-2> 효율성 목표 추구에 따른 발주 업무 변화(2가지 복수선택) ··· 141
<표 6-3> 효율적 발주제도의 정착을 위한 전제조건별 중요도 ··· 142
<표 6-4> 분산발주방식에 대한 의견 ··· 146
<표 6-5> 분산발주방식을 찬성하는 이유 ··· 146
<표 6-6> 분산발주방식을 반대하는 이유 ··· 147
<표 6-7> 분산발주체계에서 현행 중앙조달기관의 역할 ··· 148
<표 6-8> 분산발주체계로의 이행에 있어서 개선항목별 중요도 ··· 149
<표 6-9> 발주능력의 장애요인(2가지 복수응답) ··· 153
<표 6-10> 발주능력 수준별 외부위탁 및 내부수행에 대한 의견 ··· 154
<표 6-11> 건설사업관리제도를 통한 발주자 능력 제고 ··· 154
<표 6-12> 사업관리와 관련한 발주자의 핵심역량 ··· 157
그림 차례
<그림 1-1> 연구의 구성 ··· 6
<그림 2-1> 효율적인 지배(통치) 구조 ··· 25
<그림 3-1> 설계시공분리 발주절차 ··· 40
<그림 3-2> 설계시공일괄 발주절차 ··· 41
<그림 3-3> 건설사업관리 발주절차 ··· 43
<그림 4-1> 건설공사 발주제도 운영상의 문제 ··· 63
<그림 5-1> 일본건설업체의 생산체계도 ··· 129
<그림 6-1> 효율적 발주제도의 정착을 위한 전제조건의 중요도 ··· 142
1
C H A P T E R 서 론
1. 연구질문 및 목적
최근 발주 방식의 다양화 및 효율화에 대한 관심이 증가하고 있다. 종전에 정 부공사의 발주 및 입찰제도는 공정성, 객관성의 확보에 치중된 결과, 효율성의 문제에 대해 소홀히 하였다. 이에 반해 민간의 경우 공공공사와 달리 발주자의 의도에 따라 최대한 효율성을 확보하는 방향으로 발주방식이 활용되고 있다.
공공공사의 경우 발주자가 정부이므로 이에 따른 효율성이외의 가치를 동시에 추구할 수밖에 없다. 이에 따라 종전에는 주로 투명성, 공정성이 공공공사 발주 의 목표로 되었으며, 최근 선진국의 경우, 이와 같은 지배적인 목표에 국민의 세 금을 효율적으로 활용하고자 하는 방향으로 효율성을 중시하는 발주방식 및 입 찰계약방식의 적용을 부분적으로 도입, 확대하고자 하는 추세에 있다.1)
효율성의 목적과 공정성, 투명성의 목적이 적절히 조화를 이루는 수준에서 공 공공사의 발주방식 및 제도가 정착되는 것이 바람직하지만, 아직은 공정성, 투명 성의 목표가 공공공사의 발주에 있어서 우위에 서 있는 것이 현실이다.
1) 김성일. 2002. “공공공사 조달방식의 최근동향과 국내 적용상의 과제 -미국의 새로운 공공공사 조달방 식의 동향을 중심으로”. ｢건설경제｣ 2002년 가을호․통권 33권. pp.14∼24. 국토연구원.
민간공사에서는 이미 지배적인 위치를 차지하고 있는 설계-시공일괄방식이 공 공공사에 적용된 것은 우리의 경우 1975년이었다. 이 당시 해외건설공사에 적용 되는 발주방식을 대형공사를 중심으로 적용함으로써 기술개발을 촉진하고자 한 것이 당시의 도입 목적이었다. 하지만, 턴-키 발주공사의 비중은 그리 크지 못하 였고, 설계심의 등에서의 공정성 문제 등 당시 우리의 여건상 이 제도의 운영에 는 한계를 보이기도 하였다.
하지만, 미국의 경우, 설계-시공일괄발주 방식이 공공공사에 도입된 것은 1990 년 이후이며, 이 방식을 통해서, 공기단축, 품질을 확보하는 등 공공공사의 효율 성을 추구하고자 하였다. 현재 여러 주에서 이 방식의 적용을 확대하고 있으며, 이 방식을 적용한 공사의 효율성이 높다는 보고도 이루어지고 있는 상황이다.
아울러, 종전의 설계-시공분리 발주제도 하에서도 시공업자 선정에서 혁신적 인 입찰계약방식이 도입되고 있다. 이러한 시도는 종전의 가격중심에서 보다 다 양한 기준을 설정하여 공사의 특성 및 발주자의 요구조건에 가장 적합한 입찰, 계약방식을 적용함으로써 공사의 효율성을 추구하고자 한 것이다. 대표적인 것 이 바로 최고가치 조달(Best Value), 두 단계 입찰방식(Two-stage)의 적용, 공기단 축 계약제도(A+B Bidding), 성능보장형 계약제도 등이다.
또한, 공공공사에도 사업관리제도(CM at Risk)방식의 적용근거를 마련하여 공 공공사에 사업관리자를 활용함으로써 공공공사 수행상의 효율성을 확보하고자 하는 추세이다. 이처럼 공공공사에서도 다양한 발주방식을 채택하여, 종전의 공 정성, 투명성에 부분적으로 효율성을 가미하는 방향으로 전환하는 추세에 있다.
이러한 추세에 따라 국내에서도 발주방식의 다양화를 통한 효율성을 추구하고 자 하는 움직임이 있었고, 이는 법령에 주어진 대로 단순히 발주업무를 집행하는 차원을 넘어, 공사의 특성 및 발주자의 요구조건에 부합하면서 공사비, 공기, 품 질을 고려하여 최적의 발주방식을 선택할 수 있는 제도적 여건을 하는 방향으로 인식을 전환하는 계기가 형성되었다.
하지만, 이러한 인식의 확대에도 불구하고 종전의 발주제도도 현재 제대로 정
착되지 못하고 있는 실정이며, 획일적 발주제도의 운영 방식으로 인한 발주자의 재량의 여지가 봉쇄 당하여 공사의 특성 등이 제대로 반영되지 않아 비효율성이 발생한다는 것이 근본적인 문제로 지적되고 있다. 본 연구의 주요 질문은 왜 현재 의 발주제도가 정착되고 있지 못하며, 새로운 발주제도의 도입이 원활하게 이루 어지지 못하는 가? 하는 데 있다. 이론적으로 발주제도의 선택은 공사의 특성 및 발주자의 요구조건을 가장 잘 충족하면서, 공사비, 공기, 품질을 가장 최적으로 달성하는 방향으로 이루어지는 것이다. 합리적이며, 외국에서는 잘 정착이 되어 운용되는 발주제도가 국내적 상황에서는 왜 적용이 되지 못하고, 그 성과가 나타 나지 않는가? 이는 발주제도 자체의 문제이기보다는 발주제도를 규정하는 관련 제도적 환경을 포함하는 국내적 수용 여건의 미흡에서 찾을 수 있을 것이다.
따라서, 본 연구는 이러한 연구질문과 인식을 바탕으로 외국의 새로운 발주제 도의 도입 방안 및 새로운 발주제도를 제시하기보다는 다양한 발주제도가 국내 적 여건에서 정착되어 활용될 수 있는 제도적 기반 및 여건의 강화 방안을 제시 하는 데 그 목적이 있다.
즉, 현행 발주제도의 정착과 새로운 발주방식, 입찰, 계약방식이 정착될 수 있 는 제도적 기반의 조성과 역량의 강화에 초점을 둔다는 의미이다. 그 이유는 공사 의 특성과 공사비, 공기, 품질에 적합한 다양한 발주제도가 적용될 수 있는 여건 및 제도적 환경의 조성이 근본적인 발주제도 다양화 방안이기 때문이다.
이에 따라 본 연구는 그간 우리나라의 발주제도의 운용현황 및 실태 분석을 통해 발주제도의 다양화를 제약하는 요인을 도출하고, 발주제도가 다양하게 활 용, 정착될 수 있는 방안을 제시하고자 한다.
2. 연구 내용 및 방법
1) 연구 내용
본 연구의 목적은 ‘ 정부공사 발주제도의 다양화를 위한 제도적 기반 및 여건 강화방안’을 제시하는 데 있다. 이를 위해 제 2장에서는 공사발주제도의 개념을 명확히 함으로써 발주제도의 다양화가 무엇을 의미하는 지에 대한 규명을 하였 다. 우선 발주제도의 개념이 그간 정착이 되어 있지 않아 논자에 따라 연구목적 과 논의의 편의에 따라 다양하게 조작적 정의(operational definition)를 내리면서 문제에 접근하는 가 하면, 아예 개념에 대한 고려 없이 논의를 진행하는 경우도 있다.
발주제도는 사업수행방식을 의미하는 것으로 볼 때, 이러한 사업수행방식은 사업수행 주체가 개입하고, 이러한 주체는 조직 혹은 개인의 형태로 참여한다.
이러한 개인 및 조직과 발주기관과의 관계는 계약의 형태로 나타나며, 이러한 계 약은 입찰절차를 통해 이루어지는 일련의 과정의 산물이다.
따라서, 발주제도는 건설사업을 추진하기 위한 조직의 구성 및 결합방식을 규 정하는 발주방식 및 계약에 이르는 과정까지의 입찰방식 및 절차 등을 포괄하는 하나의 시스템으로 보고자 하였다. 이러한 입장에서 발주제도의 다양성은 발주 방식의 다양성 및 발주제도하의 입찰, 계약방식의 다양화를 포괄하는 의미이다.
이러한 발주제도의 다양성에 대해 거래비용의 시각에 입각하여 거래비용을 절감 하는 방향으로 효율적인 발주제도의 형성되어야 한다는 의미에서 거래비용적 시 각에서 발주제도의 다양성에 대한 의미를 도출하였다.
제 3장에서는 우리나라의 발주제도의 운영 실태와 문제점을 분석하였다. 이 미 시행되고 있거나 시행을 준비중에 있는 발주제도를 중심으로 그간의 운영실 태를 분석하여 문제점을 도출하고자 한 것이다. 특히 발주방식의 선정상의 현황 및 실태의 분석과 세부 발주 제도의 적용 및 운용상의 문제 등에 초점을 두었다.
제 4장에서는 우리나라 정부공사 발주제도의 다양화를 제약하는 요인에 대한 분석을 하였다. 이미 제 3장에서 우리나라에 도입, 시행되고 있는 발주제도가 운 영상의 문제가 있다는 점이 부각되었으며, 이러한 문제의 핵심은 바로 발주제도 의 획일적 적용 및 운용에 있음을 보았다. 이에 발주제도의 다양화의 필요성을 부각하고, 우리나라의 발주제도의 다양성을 제약하는 요인을 제도적 요인과 인 적 요인으로 나누어 제시하였다. 제도적 요인은 제도를 고착화하는 이해관계의 작용과 제도 자체의 경로의존성이 결부되어, 근본적 변화가 그간 거의 없었다는 점을 역사적으로 분석하였다. 물론 이와 같은 요인들은 상호 단절적이 아니라, 상호 결합적으로 작용하여 어느 요인이 다른 요인을 제약하거나 조장하는 효과 를 가지고 있다.
제 5장에서는 선진국의 발주제도의 현황 및 동향에 대한 사례분석을 통하여 외국의 발주제도가 다양성 및 효율성의 확보하는 방향으로 움직이고 있다는 점 을 부각하면서 주요 시사점을 도출하고자 하였다. 사례분석의 대상국가는 미국, 일본, 영국에 국한이 되었다. 그 이유는 여타 국가의 경우 이러한 국가의 사례를 모방하여 수용하는 것이 대부분이며, 국제기준에 맞는 발주제도의 구축은 세계 건설시장에서 주도적 입장에 있는 이들 국가의 발주제도의 동향이 중요하다는 점이 참작되었다.
제 6장에서는 제 4장의 발주제도의 다양성을 제약하는 요인과 외국의 사례에 서 도출이 된 의미를 토대로 다양한 정부공사 발주제도가 도입, 정착될 수 있는 제도적 기반 및 역량의 강화방안을 제시하였다. 이를 위한 기본전제로 공정성 및 투명성이 확보되는 가운데 효율성을 향상시키는 것으로 설정하였으며, 이에 따 른 기본방향과 방안을 도출하였다. 마지막으로 제 7장에서는 결론 및 향후과제를 제시하였다.
제1장 : 서론
↓
문헌조사 제2장 : 정부공사 발주제도 다양화의 의미
↓ 설문(면담)조사
문헌조사 제3장 : 정부공사 발주제도의 운영 현황과 문제점
↓ 설문(면담)조사
문헌조사 제4장 : 정부공사 발주제도의 다양화 제약요인
↓
문헌조사 제5장 : 외국의 공공공사 발주제도 사례
↓ 설문(면담)조사
문헌조사
제6장 : 정부공사 발주제도의 다양화 방안 -제도적 여건 및 능력 향상
↓ 제7장 : 결론 및 향후과제
<그림 1-1> 연구의 구성
2) 연구 방법
발주에 대한 개념 혼란과 업무 중복 등으로 인해 조사는 두 단계로 나누어 실 시하였다. 1단계는 발주에 대한 개념, 그리고 업무담당 흐름(flow)에 대한 이해와 현황 분석을 위해 발주기관을 대상으로 실시하였고, 2단계는 발주제도의 다양화 및 이를 위한 발전방향을 설정하기 위하여 실시하였다. 특히 2단계의 경우는 1,200개 규모로 설문조사를 실시하였으며, 내용상으로는 발주기관과 수주자인 건설업체 및 전문가를 분류하여 조사를 실시하였다. 각 단계별 조사 내용은 다음 과 같다.
(1) 발주기관 담당자 면담조사
건설공사 발주업무를 담당하는 공무원 및 정부투자기관의 담당자를 상대로 발 주업무 담당주체, 업무내용 그리고 발주제도에 대해 일반적으로 느끼고 있는 문 제점과 개선방안에 대하여 6개 기관의 12개 부서 담당자들을 방문해 면담조사를 실시하였다. 면담조사는 다음과 같은 내용을 대상으로 하였다.
첫째, 면담조사의 목적은 발주방식에 대한 개념이 단순한 물품조달부터 입찰 계약을 통한 완제품의 인수인계까지 다양한 의미들로 정의되고 있어 발주의 의 미, 업무처리절차, 담당주체 그리고 내용 등에 대한 인식이 모호한 실정이어서 이를 해결하지 않고는 2단계 설문조사가 실시되더라도 성과를 기대하기가 곤란 하므로 설문조사 이전에 사전조사 성격으로 발주기관 업무담당자 면담조사를 실 시하여 건설공사 발주제도의 흐름을 이해하고 조사대상을 명확히 하는데 목적을 두었다.
둘째, 조사지역 및 대상은 다음과 같다. ① 지방국토관리청의 경우 대전지방국 토관리청을 방문하여 업무담당자를 대상으로 방문면담조사를 실시하였으며 ② 광역시․도의 경우, 서울특별시, 대전광역시의 2개 지역 담당자들을 대상으로 방 문면담조사 실시하였고, 정부투자기관의 경우 한국도로공사의 업무담당자를 대 상으로 면담조사 실시하였다.
셋째, 조사방법은 방문면담조사를 원칙으로 하였으며, 추가적으로 설문조사를 실시하는 것으로 하였으며, 조사기간은 2002년 7월 29일부터 8월 3일까지(6일간) 하였다.
넷째, 조사내용은 ① 발주기관 내에서의 주요 발주부서, 업무처리 흐름, 발주 방식 검토 및 결정과정에 대한 조사 ② 현행 발주방식이 지니고 있는 문제점과 운영상 나타나고 있는 문제점에 대한 조사 ③ 대형 공공공사 발주제도의 개선 및 발전방향에 관한 의견 청취 등이었다.
(2) 설문조사
설문조사는 조사대상을 발주자인 정부공사 발주기관, 수주자인 건설업체 및 건설전문가 집단 등 2개 그룹으로 나누어 실행하였으며, 설문조사계획은 다음과 같다.
① 발주방식 다양화 방안 모색을 위한 설문조사 : 발주기관 대상
첫째, 설문조사를 통해 현행 발주제도의 운영실태 및 발주기관의 발주능력, 발 주체계 등에 대해 업무담당자를 대상으로 설문조사 함으로써 다양한 발주제도가 공사의 특성에 부합되도록 활용되기 위한 방안을 다각도로 모색하고자 하였다.
둘째, 조사대상은 중앙부처 및 16개 광역시․도, 그리고 지방국토관리청 등 발 주업무부서의 담당자 650인을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 세부적으로 조 달청, 철도청, 지방국토관리청, 16개 광역시․도 : 건설도시국, 건설교통국, 종합 건설본부, 지하철건설본부 등 도로․철도․항만․주택 등 건설관련 각 부서별 발주업무 담당자를 대상으로 조사하였고, 정부투자기관은 한국도로공사, 대한주 택공사, 한국수자원공사, 한국공항공단 등 건설관련 각 부서별 발주업무 담당자 를 대상으로 조사하였다.
셋째, 조사방법은 우편조사를 원칙으로 조사하고, 조사기간은 2002년 9월 23일 부터 2002년 10월 16일까지 20일간 실시하였다.
넷째, 조사내용은 ⅰ) 주요 업무경력등 기본적인 인적사항 조사 ⅱ) 공공공사 발주 실태 및 문제점 조사(최근 발주 공사의 입찰방법과 결정배경, 발주업무 수 행시의 애로사항, 발주방식에 대한 의견 그리고 문제점, 다양한 발주방식 도입의 저해요인에 관한 의견 등) ⅲ) 공공공사 발주체계에 관한 조사(중앙집중발주제도 와 분산발주제도에 관한 의견, 분산발주 활성화를 위한 중앙조달기관의 기능 등)
ⅳ) 발주기관의 발주능력 조사(발주의 개념과 발주능력에 대한 인식, 자기기관의 발주능력 수준, 발주관련 재량권 행사 수준, 발주능력 발휘의 장애요인, 발주담당 자의 역할, 발주관련 교육수료 여부 등) ⅴ) 발주제도 효율화 및 다양화 방안 조
사(발주자가 지향할 목표, 발주방식 선정의 주요 요인, 효율적 발주제도 정착을 위한 전제조건들에 대한 인식 등)등이다. (부록 참조)
② 발주방식 다양화방안 모색을 위한 설문조사 : 건설업체 및 전문가 대상 우선, 설문조사를 통해 정부발주 공사의 수주자인 건설업체가 느끼는 애로사 항과 현행 발주제도의 운영실태 및 발주기관의 발주능력, 발주체계 등에 대해 건 설업체 및 건설전문가를 대상으로 설문 조사함으로써 다양한 발주제도가 공사의 특성에 부합하도록 활용될 수 있는 방안을 다각도로 모색하고자 하였다.
둘째, 조사대상은 건설업체 및 건설전문가 550인을 대상으로 조사를 실시하였 다. 건설업체는 업종 및 업역별 그리고 지역을 감안하여 선정하였으며, 토건면허 대상 200업체, 토목면허대상 60업체, 건축면허대상 40업체 등 300개 업체의 정부 공사 수주 업무 담당자 및 계약업무 담당자를 대상으로 조사하였다. 아울러, 전 문가 집단은 각 광역 및 기초 자치단체의 건설기술심의위원회, 설계자문위원회 그리고 건설관련 연구소와 교수 등이 250인의 전문가를 대상으로 조사를 실시하 였다.
셋째 조사방법은 우편조사를 원칙으로 하고, 조사기간은 2002년 9월 23일부터 2002년 10월 16일까지로 하였다.
넷째, 조사내용은 ⅰ) 주요 업무경력등 기본적인 인적사항 조사 ⅱ) 공공공사 발주 실태 및 문제점 조사(최근 수주공사의 입찰방법과 해당 입찰방법 선정 배경 에 대한 인식, 각 심의위원회에 대한 의견, 발주제도 운영상의 문제점에 관한 인 식, 다양한 발주방식 도입의 저해요인 등) ⅲ) 공공공사 발주체계에 관한 조사(분 산발주제도에 관한 의견, 분산발주로의 이행을 위해 개선해야 할 내용 등) ⅳ) 발주기관의 발주능력에 대한 인식( 발주의 개념, 발주기관의 발주능력 수준에 대 한 인식, 발주기관 재량권 행사 수준, 발주능력 발휘의 장애 요인, 발주담당자의 역할, 발주기관의 관리능력 수준에 대한 인식 등) ⅴ) 발주제도 효율화 및 다양화 방안 조사(수주자 입장에서 본 발주자가 지향할 목표, 발주방식 선정시 영향력
요인, 건설사업관리제도(CM)에 대한 이해, 효율적 발주제도 정착을 위한 전제조 건들에 대한 인식 등) 등이었다. (부록 참조)
③ 설문조사 결과의 활용
발주제도의 운영실태 및 발주기관의 발주능력, 발주체계 등의 실태와 인식을 토대로 다양한 발주방식을 적용하는데 이를 제약하는 요인이 무엇인지를 파악하 여 이에 따른 대안을 모색하는데 활용하도록 하였다.
④ 설문조사 회수
발주기관과 업체 및 전문가 집단을 대상으로 실시한 설문조사 결과 발주기관 은 650부 중 총 139부, 업체 및 전문가 집단은 총 550부 중 79부를 회수하여, 각각 21.4%와 14.4%의 회수율을 보였다.
(3) 외국의 발주제도 운용에 관한 사례조사
선진국가의 건설공사 발주방식은 아직 혼란을 겪고 있는 우리 제도의 개선을 위해 시사하는 바가 크다. 따라서 정부발주 공공공사 발주제도의 개선을 위한 연 구는 먼저 외국제도의 연구를 바탕으로 하는 것이 효과적이다. 본 연구도 이와 같은 관점에서 선진국가의 제도에 관한 연구를 수행하도록 하며, 외국의 발주제 도와 운영에 관한 조사는 다음과 같이 수행하였다. 조사대상으로는 미국, 영국, 일본을 대상으로 하며, 조사방법은 국내 기존 문헌자료 분석 및 인터넷을 통한 각 국별 제도운영 현황 자료를 수집․분석토록 하며, 외국제도의 분석을 통해 외 국의 건설산업 및 건설생산체계에 대한 이해, 주요 조달방식 그리고 외국 발주제 도의 비교 및 시사점을 정리하여 제시하였다.
3. 선행연구의 한계
발주제도에 대한 선행연구는 주로 발주방식에 초점을 두고 미시적 분석에 치 중되어 있다. 즉, 발주방식별로 공사비, 공기, 품질 등에 미치는 영향 분석이 주류 를 형성하였다.2) 이를 위해 설문조사 및 기 수행된 공사사례를 대상으로 분석한 연구가 외국의 발주방식 연구의 대부분을 형성하였으며, 아울러, 발주방식별 장 단점 분석과 어떤 공사에 어떤 발주방식이 적합한지를 분석하는 연구를 통하여 발주방식 적용기준을 제시한 연구 등과 다양한 입찰방식의 도입사례 및 구체적 인 절차, 도입으로 인한 효과 분석 등이 주로 선행연구에서 이루어져 왔다. 또한, 외국의 입찰계약방식의 국내 적용 연구는 외국의 제도를 구체적으로 소개하고, 이를 국내에 도입함에 있어서 제도적 개선사항을 제시하는 연구 등이다.3)4) 하나 하나의 제도의 도입만에 초점을 두어 발주제도의 다양화의 의미와 다양화를 위 한 여건의 형성 및 제도의 개편 등 근본적인 문제에 초점을 둔 연구는 거의 전무 한 실정이다. 이러한 의미에서 본 연구는 선행연구와 차별이 있으며, 발주제도의 다양화라는 시각에서 국내의 수용여건을 어떻게 정비, 조성해 나갈 것인지에 초 점을 두고 있다는 점에서 본 연구의 의의를 찾을 수 있다. 따라서, 본 연구는 특 정제도의 도입을 위한 방안을 연구하는 것이 아니라, 발주제도의 효율화 차원에 서 기존의 발주제도의 비효율성을 개선하고, 새로운 발주제도의 도입을 위한 여 건의 조성방안을 제시하는 데 초점을 두었다.
2) Mark Konchar and Victor Sanvido. 1998. “Comparison of U. S. Project Delivery Systems”. Journal of Construction Engineering and Management. November/December. pp435∼444.
3) 건설교통부. 2002. 5. ｢건설공사 공기단축계약제도 도입방안 및 효과분석｣.
4) 김흥수․송병관, 2001. “CM at Risk의 이해와 주요 시사점”. 「건설산업동향」. 34호. 한국건설산업연 구원.
2
C H A P T E R
정부공사 발주제도 다양화의 의미
1. 공사발주제도의 개념 정립
1) 협의의 개념 : 발주방식
협의의 발주방식은 “특정 의무와 권한을 사람과 조직에 할당하고 다양한 요소 들간의 관계를 정의하는 조직체제”로 정의되기도 하며5), "건설프로젝트에서 설 계와 시공의 관리를 위해 발주자가 선택한 조직체계“로 정의되기도 한다.
아울러, “발주자의 발주에 따른 위험(risk)과 설계업무를 수행하는 설계업자와 시공업무를 수행하는 시공업자간의 설계 및 시공의 성과에 따른 책임의 배분이 이루어지는 방식으로 정의되기도 한다.6) 이와 같은 발주자의 위험 및 성과에 따 른 책임의 배분방식으로 발주방식을 보는 시각에 의하면, 프로젝트 발주시스템 (delivery system)은 공사비용 및 품질 그리고 공기에 부응하는 성과를 보이지 못
5) Love, Skitmore and Earl. 1998. Selecting a suitable procurement method for a building project. Construction Management and Economics. 16(2), pp221∼233.
6) Georgia State Financing and Investment Commission. 2001. August 1. Selecting the Appropriate Project Delivery Method: Interim Recommended Guidelines.
할 경우의 위험과 발주방식, 적용기술 및 자본 등을 결합하여 사업을 추진하고자 하는 민간 및 공공의 전략에 따른 위험 등을 모두 고려하게 된다. 이러한 정의 방식은 특정 프로젝트의 법적 권리와 의무 분석과 궁극적으로 책임을 지는 사업 주체의 위험의 본질에 근거하여 정의한 것이다. 따라서 이러한 위험의 본질은 발 주방식의 특징을 결정하는 주요 근거로 작용된다.7)
즉, 공사의 비용, 공사의 품질, 공기(schedule performance)와 관련된 위험과 발 주방식, 기술, 그리고 자본 원천을 결합하는 공공 및 민간의 전략에 따른 위험을 누가 부담하는 가에 따라 발주방식이 결정된다는 것이다. 이러한 정의에 의할 경 우 전통적인 설계시공분리, 설계시공일괄, 사업관리발주이외에 민자유치 방식 (BOT, BOO 등)도 이러한 발주방식에 포함되는 것이다.
한편, 발주방식(Project Delivery System; PDS)은 “설계 및 시공 서비스를 직접 적으로 전달하는 방식”으로 정의되기도 한다.8) 이에 따르면 건설사업관리(CM) 는 설계 및 시공서비스의 전달(delivery)이라는 시각에서 볼 때, 용역형 CM(CM 'Not At-Risk)은 서비스의 직접전달이 아니라는 점에서 발주방식이라기보다는 관 리(management)방식으로 분류한다. 즉, 용역형 사업관리(CM Agency 혹은 ‘Not At-Risk’)를 관리방식으로 본다는 의미는 전통적인 발주방식인 설계-시공분리방 식과 다중 주 계약자 방식, 설계시공일괄 방식과 상호 결합적으로 활용 가능하다 는 것을 의미하며, 심지어는 위험형 사업관리(CM At-Risk 방식)와도 결합되어 활 용될 수 있다는 것을 말한다.
이러한 정의 방식에 따르는 경우9) 관리방식으로서의 건설사업관리 업무의 외 부 위탁 여부는 프로젝트의 특성과 발주자의 관리능력에 의해 결정이 되며, 실제 적인 발주방식은 직접 시공(Owner-Builder 시공), 분할시공(Multiple Primes 시공),
7) Val S. McWhorter, Ronald L. Shumway and Mark E. Hanson. Purposes and Pathways: Project Delivery Systems and Risk.
8) Michael Kenig. 2001. Construction Management -"Management" vs." Delivery", Clarifying CM vs. CM at -Risk.
9) 이복남 외. 2002. 3. ｢건설사업관리(CM)제도의 파급효과｣. 한국건설산업연구원. pp.9∼13.
일괄시공(General Contractor 시공), 턴-키 사업(Design-Builder 시공)으로 구분될 수 있다는 것이다. 결국 이상의 발주방식에 대한 정의는 주로 협의의 정의 방식 으로 발주방식이 프로젝트에 참여하는 조직의 형태 및 책임, 의무, 업무 범위를 결정하며, 발주방식의 다양화는 바로 이러한 서비스의 전달체계의 다양화와 관 련이 있다는 입장이다.
2) 광의의 개념 : 발주 시스템
발주제도를 단순히 건설업자간의 조직구성 방식(수행주체간의 역할분담방식) 에만 국한되는 것이 아니라 입찰․계약방식, 계약체결 이후의 관리방식 등을 모 두 포괄하는 것으로 보는 것이다.
이러한 시각에서 볼 때, 협의의 발주제도는 이러한 일련의 발주과정중의 하나 의 과정에 하위국면에 해당된다고 볼 수 있다. 즉, 계약방식, 입찰방식으로 불리 는 제도들 즉, 공기단축형 계약제도, 성능보장형 계약제도, 차선임대방식의 계약 제도, 두 단계(two-stage) 입찰방식, 최고가치(best-value)입찰 제도와 아울러, 비용 의 지불방식을 규정하는 총액계약 및 최대보장가격(Guarantee Maximum Price, GMP)방식, 비용가산방식(Cost- Plus- Fee)과 시공 관리, 감리, 유지관리 등을 포함 하는 공사과정의 전반을 포함하는 개념이다.
또한 프로젝트의 발주유형을 지적한 한 연구에 따르면10), 확정가격계약(Fixed Price Contracts), 비용가산방식, 설계․시공일괄 계약(Design & Construct Contract), 프로젝트 관리(Project Management Agreement) 방식, 건설사업관리 (Construction Management Agreement), 최대 보증가격 계약(Warranted Maximum Price Contract), 시공․소유․운영-이양(Build-Own-Operate-Transfer, BOOT) 등 다 양한 프로젝트 발주방식을 제시하고 있는 예들도 이처럼 발주제도는 매우 다양 한 내용을 포괄한다는 점을 잘 보여준다.
10) Jon C. Vanden Bosch, P. E. Comparing project delivery systems.
하지만, 이상과 같은 다양한 발주방식의 선택은 프로젝트의 시작단계에 이루 어지지만, 역사적으로 특정 프로젝트에 이용 가능한 계약구조의 여러 유형에 대 한 고려가 거의 이루어지지 못하고 있다는 비판도 있다. 이처럼 발주방식은 다양 한 입찰 및 계약방식과 비용지불방식 등과 결합되어 전체로서의 하나의 “시스 템”을 구성하는 것이다. 이러한 의미에서 광의의 발주제도는 발주방식 및 입찰, 계약방식 등을 포괄하는 의미의 발주시스템으로 정의할 수 있다. 더 나아가 광의 의 발주제도는 사업의 계획에서부터 타당성 검토, 계약조건 심사, 발주방식의 결 정, 입찰, 계약, 계약이행(시공 등)의 과정을 포함하는 일련의 건설생애주기 (life-cycle)의 전 과정까지도 포함하는 시스템으로 확장될 수 있다.
한편, 발주자는 건설산업기본법 제 2조의 정의에 따르면, “건설공사를 건설업 자에게 도급하는 자를 말한다”고 되어 있다. 이러한 정의에 의할 경우 발주능력 은 바로 건설공사를 건설업자에게 도급하는 능력을 의미하는 것으로 볼 수 있다.
이러한 도급능력은 바로 공사이행능력이 있는 업체를 선별하는 능력과 위험을 적절히 배분할 수 있는 능력, 실제 사업관리를 할 수 있는 능력, 감독 능력 등을 모두 포함하고 이를 계약의 형태로 실현할 수 있는 능력을 포괄한다. 이러한 점 에서, 발주자의 발주능력을 보완하기 위해 건설사업관리자를 활용한다는 것도 바로 이와 같은 광의의 발주제도의 개념에서 가능한 것이다.
3) 발주제도와 건설생산체계
앞서 논의한 바와 같이 건설공사 발주제도는 발주자가 누구(who)와 어떻게 (how)생산물 공급계약을 체결하고 계약을 이행할 것인지 하는 것과 관련이 있음 을 보았다. 여기서 ‘누구’는 일정한 자격 및 등록요건을 충족하는 설계업자, 시공 업자, 건설관리자를 의미하며, 이들 업자들간의 결합형태에 따라 공사 수행조직 체계가 결정된다. 누구는 바로 건설공사 수행주체의 업무 영역에 따른 활동주체 를 의미하며, 이들 활동주체의 업무 영역을 규정하는 방식이 바로 건설생산체계
이다. 건설생산체계는 하나의 프로젝트를 수행하기 위해 건설업자의 결합관계를 결정짓는 방식이며, 이는 그 나라의 역사적 제도형성의 배경과 문화에 따라 각기 다르다.
즉, 발주자의 자율적인 발주 방식에 따라 건설생산방식이 결정되는 경우도 있 으며, 건설생산체계의 틀 속에서 발주제도가 제약을 받는 경우도 있다. 이러한 점에서 건설생산체계는 발주방식을 뒷받침하는 제도적 장치(institutional arrangement)로 작용하기도 하고, 발주방식에 의해 형성되기도 한다. 선진국의 경 우 건설생산체계는 건설기업의 내부조직의 원리와 건설수요의 패턴 변화 및 거 래비용 등을 고려하여 자율적이고 신축적으로 조직되는 반면에 우리의 경우 건 설생산체계의 경직성으로 유연한 발주방식의 적용을 저해하여 건설생산의 비효 율성이 증가되기도 한다.
4) 발주제도와 입찰계약제도
건설공사의 발주는 결국 계약과정에 참여하는 계약주체와의 계약의 형태로 나 타나기 때문에 계약의 주체 및 내용은 발주 방식에 따라 달라진다. 발주자의 입 장에서 계약 당사자의 합리적인 선정과 계약내용의 확정과 계약에 따른 위험의 분산, 계약의 이행의 확보 등에 대한 검토를 거쳐 가장 유리한 발주방식을 채택 한다. 따라서, 누구와 어떠한 방식으로 입찰계약을 할 것인가 하는 것은 발주자 의 발주능력의 핵심사항이다.
즉, 공사의 특성 및 발주자의 위험, 책임의 문제 등을 고려하여 설계-시공업자 (E/C업체)에게 일괄하여 공사를 수행하도록 계약을 할 것인가? 아니면 설계업자 와 시공업자 각각에 대하여 계약을 체결할 것인가? 아니면, 건설사업관리자와의 계약을 체결하여 공사관리를 맡기고, 사업관리자의 도움을 받아 설계 및 시공업 자와 계약을 체결할 것인가? 하는 것이다.
이러한 시각에서 볼 때 발주제도는 입찰계약제도와 매우 밀접한 관련을 가진
다. 이러한 계약의 주체는 바로 건설업관련 법령에 사업자의 등록 및 신고기준에 따라 형성된 건설 주체이다.
따라서, 건설생산체계와 계약제도도 매우 밀접한 관련을 가진다. 건설공사를 계약 망으로 보는 시각이 이에 해당된다. 계약의 주체는 건설활동에 참여하는 행 위자를 의미하며, 이러한 행위자와 발주자간의 계약을 통해 공사가 이루어진다.
계약의 내용을 공사금액지급방식에 초점을 두는 가, 아니면 계약주체간의 관계 에 초점을 주는 가, 아니면 공사의 수행내용에 초점을 두는 가에 따라 다양한 형 태의 계약방식이 존재하게 된다. 이에 따라, 공기단축계약제도, 성능보장형 계약 제도도 계약방식의 하나로 명명이 될 수 있다. 우리나라의 경우,「국가계약법」
제6장(대형공사계약)편에는 설계시공일괄입찰, 대안 입찰로 표현되기도 하며, 건 설사업관리는 건설사업관리계약(동법 시행령 제 91조의 2)으로 규정되어 있다.
이처럼 발주제도는 입찰 및 계약제도와 혼용되어 사용이 되고 있다는 것은 발주 제도는 입찰, 계약을 포함하는 광의의 의미를 지니는 것으로 해석할 수 있다.
5) 본 연구에서의 개념 정의 : 광의의 발주제도
이상에서 발주제도는 협의로 발주방식의 의미로도 쓰일 수 있으며, 광의의 발 주체계의 의미에서도 쓰일 수 있다. 본 연구에서는 협의의 발주제도를 발주방식 의 의미로, 광의의 발주제도를 발주체계로 정의하고자 한다. 따라서, 여기서는 광 의의 발주체계의 의미로 발주제도를 사용하고자 한다.
이러한 의미로 사용하는 이유는 발주체계는 하위의 발주방식, 입찰 및 계약방 식 등을 포괄하는 의미이므로 하나의 발주방식에서도 입찰, 계약방식을 어떻게 가져가는가에 따라 다양한 구성이 이루어질 수 있다. 우리나라의 경우 설계-시공 분리발주, 설계-시공일괄발주(턴-키 발주) 및 대안입찰을 발주방식으로 일반적으 로 통용하고 있지만, 국가계약법에서는 입찰방법으로 정의하고 있는 상황이다.
즉, 입찰과정에서 입찰을 어떤 방식으로 가져가는 가 하는 활동을 중심으로 볼
때, 광의의 발주제도의 정의가 현실적인 발주제도의 다양성을 논의하는 데 보다 적합하다고 판단하였다. 일반적으로 발주방식을 협의로 볼 경우, 외국과 마찬가 지로 설계-시공분리발주, 설계-시공일괄발주, 사업관리발주(CM)등으로 크게 분 류될 수 있다. 현재 우리나라에서는 이들 세 가지 방식이 제도적으로는 도입되어 있으며, 이미 설계-시공분리 및 설계-시공일괄방식은 시행 중에 있고, 사업관리 방식은 현재 제도화를 준비중에 있다.
이러한 협의의 정의방식에 따를 때, 발주제도의 다양화와 관련하여 중요한 점 은 첫째, 이상의 세 가지 방식이 공사의 특성 및 발주자의 요구조건에 따라 합리 적으로 적용되는가? 하는 것과, 이상의 세 가지 발주방식이외에 다양한 발주방식 이 가능한가? 예를 들어, 시공 및 유지관리일괄방식, 타당성조사 및 설계일괄방 식 등 건설생애주기(Life-cycle)의 각 단계의 기능별로 다양한 조합이 자유자재로 허용이 되는가? 하는 것이다. 다른 한편, 광의의 정의 방식에 따르는 경우, 이상 의 발주방식을 중심으로 하여, 각 발주방식을 시현하는 입찰, 계약방식을 반영하 는 제도 내용의 다양성 차원에서 접근할 수 있다. 이러한 접근은 외국에서 지배 적인 위치를 차지하는 설계-시공분리발주, 설계-시공일괄발주, 사업관리발주 등 이 제도상으로는 이미 시행되거나 도입을 준비중에 있지만, 이러한 제도를 구성 하는 입찰, 계약제도의 다양성이 제약을 받고 있어, 발주방식 자체의 성과가 미 흡하다는 점에 근거하고 있다. 따라서, 본 연구에서 발주제도의 다양화는 이 두 가지 모두를 포함하는 광의의 발주제도를 채택하고자 한다. 그 이유는 광의의 발 주제도는 발주방식 및 입찰, 계약방식 모두를 포함하는 개념으로 이상의 다양화 의 의미를 포용할 수 있기 때문이다.
발주기관의 업무담당자와 전문가, 건설업체 수주담당자를 대상으로 실시한 설 문조사에서 발주기관 응답자의 40%가 발주가 기획, 타당성 조사, 설계, 시공업자 선정과 계약까지의 과정이라고 인식하고 있는 것과 달리, 전문가와 업계종사자 는 발주 범위가 발주기관 응답자가 인식하고 있는 범위를 넘어 감리업자 선정, 시공관리 및 인도 등 공사전반을 포함하는 개념이라는 응답이 전체의 70.9%로
나타났다.
이에 기초할 때 발주제도는 (조달제도를 포괄하는 개념)은 계획에서부터 타당 성 검토, 계약조건 심사, 조달방식 확정, 입찰, 계약, 계약 이행(시공 등)등의 일련 의 과정을 포함하는 것으로 이해할 수 있다.
따라서 발주자가 의도하는 목표가 비용측면이던 품질측면, 공기단축의 측면이 든 관계없이 발주자가 달성하고자 하는 기준을 충족할 수 있는 공사수행방식 및 입찰, 계약방식이 제약 없이 적용될 수 있는 상황을 발주제도의 다양발주방식이 라는 조작적 정의가 가능하다. 건설생애단계 중 어느 단계부터, 설계와 시공 그 리고 여타의 부분을 어떻게, 어떤 조건으로 시행해 나가겠다는 발주자와 수주자 간의 계약방식의 표현이 발주방식인 것이다.
발주방식의 결정은 발주자, 참여자, 프로젝트 내용 그리고 제도의 상호관계에 의해 이루어진다. 발주자와 생산참여자간에는 발주자가 어떠한 업무를 해줄 것 을 요구하는가의 수준과 역할이 발주의 방식을 결정하게 되고, 프로젝트 내용이 지니는 성격, 전문성 혹은 복잡성, 규모, 첨단성, 책임의 정도(공사이행 및 하자보 증 포함) 등에 따라 계약방법이 다양하게 나타난다. 결국 발주제도가 다양하다는 것의 의미는 건설생산과정의 각 활동 및 기능별로 다양한 조합이 가능하게 되는 데 제약이 없는 상황을 의미하며, 이에 따라 발주자는 공사의 특성 및 성격에 맞 고, 발주자의 요구조건에 따라 다양한 입찰, 계약방식을 적용할 수 있게 되는 것 이다.
<표 2-1> 발주의 개념 및 범위
구 분 발주기관 담당자 전문가/업계 담당자
응답자(인) 비율(%) 응답자(인) 비율(%)
기획․타당성조사․계약 56/140 40.0 10/79 12.7
기획․계약․인도 등 공사전반 48/140 34.3 56/79 70.9 국가계약법의 입찰 계약과정 31/140 22.1 13/79 16.5
기타 5/140 3.5 0 0
자료 : 국토연구원, 설문조사 결과, 2002.
2. 공사 발주제도 다양화의 의미: 거래비용 접근
1) 공사 발주제도 다양성의 여러 측면
정부공사 발주제도의 다양화는 위의 개념 정의에서 본 바와 같이 공사의 특성 및 공사비, 공기, 품질 등의 발주자의 요구조건에 따라 이를 가장 잘 반영할 수 있도록 하는 것이 그 목적이다. 이러한 의미에서 발주제도의 다양화는 여러 가지 측면이 존재한다. 우선, 획일적으로 공사규모 중심으로 적용이 되는 발주방식을 공사의 특성 및 발주자의 요구조건(공사비, 공기, 품질)에 따라 신축적으로 적용 및 선택할 수 있도록 하는 것이다. 이를 위해 업역보다는 건설공사의 기능별 발 주방식을 채택할 수 있도록 유연한 발주시스템이 구축되어 있어야 한다. 발주자 는 필요에 따라 건설생애주기의 다양한 기능을 결합하여 발주할 수 있기 위해서 는 건설생애 단계별 기능에 따른 시장이 형성되어야 한다. 즉, 유연한 건설생산 체계의 구축은 바로 유연하고 발주자의 공급받고자 하는 서비스의 목적에 따라 다양한 발주방식을 선택할 수 있는 제도적 기반이 되는 것이다.
이러한 바탕 위에서 미국 등 선진국에서 도입, 시행되고 있는 혁신적 발주방식 (CM at Risk, 공기단축발주방식, 성능보장형 계약방식, 최고가치 방식 등) 등 다 양한 제도들이 운용될 수 있을 것이다.
또 다른 측면은 공사의 특성 및 발주자의 요구조건에 따라 발주자의 입장에서 그들의 발주목적을 가장 잘 반영할 수 있는 제도를 선택할 수 있는 재량과 능력 이 필요하다. 이러한 발주제도 선택의 재량부여 및 능력의 확보는 종전의 획일적 이며, 중앙집권적인 발주제도의 운영방식을 다양화하는 데 필수조건이 된다. 아 울러, 발주처의 능력에 대한 고려 없이 일정규모 이상의 공사에 건설공사의 생애 주기 단계 중에 일부인 입찰, 계약단계를 중앙조달기관에 의무적으로 위임하여 일률적으로 관장하는 현행의 시스템을 수요기관(발주자)의 필요에 따라 입찰․
계약 업무의 위탁이 가능하도록 하는 것도 발주제도의 다양화의 또 다른 차원으
로 이것은 발주여부를 결정하는 발주처 자체의 수행능력을 고려한 재량과 밀접 한 관계를 가진다.
2) 거래비용이론과 적용 사례
(1) 거래비용이론의 개관
거래비용(transaction cost)은 경제 제도를 운영하는 데 드는 비용으로 물리학에 서 말하는 마찰(friction)과 유사한 개념이다. 구체적으로 사전(ex ante) 거래비용 은 거래 조건에 대한 합의 사항을 작성하고, 협상하며, 이행을 보장하는 데 드는 비용을 말하며, 사후(ex post) 거래비용은 거래가 계약 조건의 이행에서 벗어나는 데 따른 조정비용, 이러한 이행조건에 대한 협상비용, 분쟁비용, 확실한 계약 이 행을 위한 보증비용 등을 포함한다.11)
① 거래비용의 결정 요인
Williamson은 거래비용의 개념을 구체화하여 거래비용을 결정하는 요인들을 강조하였다. 즉, 거래비용은 제한된 합리성(bounded rationality) 또는 기회주의 (opportunism)의 행태적 가정 하에 거래 속성들인 자산전속성(asset specificity), 불 확실성(uncertainty), 거래빈도(frequency) 등 3가지 독립 변수들에 의하여 결정된 다는 것이다. 첫째, 자산전속성은 거래비용의 가장 중요한 요소로서 지속적 관계 에 있는 인적․물적 자산이 특수한 거래 관계에 고착된 정도를 말한다. 즉 대안 적인 활동에 투입됨으로써 그것들이 갖는 가치의 정도를 의미한다. 높은 수준의 자손전속성은 양자간의 독점을 의미하며 특정한 거래 관계를 단절해서는 그 가 치가 급격히 감소하게 된다.
둘째, 거래빈도수는 거래상 계약 합의 형태, 거래 당사자의 수 등과 관련된다.
셋째, 불확실성은 합의된 계약을 이행하는 데 영향을 미치는 상황 조건들이 계약
11) O. E. Williamson. 1985. The Economic Institutions of Capitalism. New York: Free Press
당사자들이 이해하고 예측하기에 복잡하고 어려운 경우에 발생한다. 마지막으로 제한적 합리성 또는 기회주의는 거래비용접근이 다루는 인식적 가정이다. 즉, 경제 적 행위자들은 ‘의도적으로 합리적인 행동을 하려고 하지만 한계가 있는 개 인’(intendedly rational, but only limitedly)으로 가정되고, 또한 기회주의는 개인을 ’ 사익을 추구하는 기회주의적인 인간’(self-interest seeking with guile')으로 파악한다.
따라서, 이러한 요소들이 모두 존재하지 않는다면 거래비용은 존재하지 않는다.
North는 거래비용이 사회적, 정치적, 경제적 제도의 형성의 원천이라고 주장함 으로써 법․제도가 거래비용의 중요한 변수임을 강조한다. 제도(institutions or rules)란 사회에 적용되는 게임의 규칙(rules of game)으로 일상 생활에 구조를 제 공함으로써 불확실성을 감소시킨다는 것이다. 거래비용을 결정하는 외생변수 (shifting parameter)인 제도(institutions or rules)는 인간들이 정치적, 경제적, 사회적 상호작용을 조정하기 위해 고안한 것으로 개인의 행동을 금지 또는 허락하는 제 약 요건으로 정의하고 있다. 이러한 제도는 비공식적 규칙(금기, 관습, 행동 법규, 전통, 상벌 제재)과 공식적 규칙(헌법, 법률, 재산권, 계약법 등)을 모두 포함하며, 역사적으로 제도들은 질서를 창조하고 교환 과정에서 불확실성을 줄이기 위해 변화되어 왔다고 주장한다.12)
② 지배구조(governance structure)
거래에 있어서 계약 문제의 발생은 이러한 3가지 요소 및 행태적 가정이 존재 한다는 것을 의미하며, 거래비용접근은 어떤 상황의 경제적 활동을 효율적으로 관리할 수 있는 지배구조(governance structure)들을 구체화할 수 있다고 주장한다.
즉, 지배구조 형태의 상황은 위에서 설명된 3가지 요소들인 자산전속성, 불확실 성, 거래 사용 빈도(frequency of use)의 메트릭스에 의해 정의된다.(Williamson, 1985) 거래에 대한 효율적인 지배구조(efficient governance)의 매트릭스를 간략히
12) Douglas North. 1990. Institutions, Institutional change and Economic Performance. New York: Cambridge University Press.
설명하면 다음과 같다.
첫째, 비전속적 자산의 경우, 시장(market)거래는 거래빈도 수에 관계없이 자원 배분을 효율적으로 지배할 수 있다. 거래 당사자들의 거래 관계의 지속 또는 단 절에 따른 비용의 차이가 별로 없기 때문이다.
둘째, 투자가 점차 전속적이 될수록 기회주의에 따른 위험을 통제하기 위하여 계약 이행을 위한 안전(담보)장치가 요구된다. 또한 특별한 거래 관계가 규칙적 으로 이루어질 경우 전문화된 지배구조가 개발될 것이다. 전속적 투자가 높을 경 우, 시장거래보다 기업 내부 조직 거래를 관계적인 계약(relational contracting)으 로 선호하게 되며, 투자의 전속성이 높은 경우, 외부와의 거래 유인은 적어진다.
이러한 장애요인을 극복하기 위하여 시장 거래를 통한 외부 조달(buy;
outsourcing)보다는 수직적 통합(vertical integration)을 통한 자체의 내부 조달 (make)을 선호함으로써 시장 조달보다 거래비용을 절약할 수 있다.
셋째, 보다 덜 전속적(idiosyncratic)이지만 아직도 특정(specific)한 투자의 성격 을 지닐 경우, 시장 거래와 기업 조직 내부 거래의 중간 형태인 혼합 조직(mixed, hybrid mode)이 발생한다. 먼저 쌍방 지배(bilateral governance)구조는 거래의 빈도 가 반복적인 관계적 계약 거래로 거래 당사자들이 독립적인 관계로 존재하면서 도 스스로가 장기적 거래 관계에 협약을 한다. 이 경우 높은 거래 전속성하에서 도 수직적 통합이나 조직 통합이 비효율적인 경우가 많다. 따라서 이 경우 거래 의 전속성은 유지하되, 조직내부화의 비효율성(X-inefficiency)을 극복하기 위해 거래 기업 당사자간에 독립성이 요구된다. 이러한 예들은 프랜차이즈 계약, 장기 계약, 협력업체 계열화 등이다.
반면에 거래가 단속적으로 발생하면서(occasional)도 전속적 투자(idiosyncratic) 가 요구될 경우, 3자 지배(trilateral governance) 구조 거래 상황이 선호된다. 전속 적 자산 거래로 거래 당사자와 장기적 거래 관계 유지가 중요하기 때문에 시장 거래는 배제된다. 거래 빈도도 낮아 단일지배나 양자지배 구조를 선호하게 되면 거래 비용이 높아질 것이다. 3자 지배 구조 거래 하에서 분쟁 해결은 제3자의 지
