(1) 발주제도를 규정하는 법규체계
앞장에서 건설공사 발주의 개념이 발주기관의 사업기획부터 수주자와의 계약 체결까지 일련의 과정과 입찰․계약을 포함한다고 정의하였다18).
그러나 현실적으로 우리의 법규에는 발주방식이라는 개념은 없으며, 국가계약 법 제 6 장에 대형공사 계약에 관한 장을 두어, 대형공사의 입찰방법 및 계약제도 가 우리가 말하는 발주방식으로 볼 수 있다. 구체적으로 본 연구에서 정의를 내 린 광의의 발주제도의 운영을 규정하는 법규에 대해 살펴보자.
건설공사 발주제도의 적용과 관련된 법률로는 「건설산업기본법(이하 건산 법)」,「건설기술관리법(이하 건기법)」,「국가를당사자로하는계약에관한법률 (이하 국가계약법)」,「예산회계법」,「조달사업에관한법률(이하 조달법)」등이
18) 제 2장 공사발주제도의 개념 정립에서 광의의 발주개념 내용을 참조하기 바란다.
있다. 이 중 건설공사의 발주와 관련하여 가장 기본이 되는 법률은 국가계약법이 다. 이외에 일련의 발주과정 중에서 입찰, 계약업무만을 위임하도록 규정하는 ‘조 달법’이 있으며, 기타 건설생산방식을 규정하는 ‘건산법’과 공공공사 사업수행 절 차 및 내용을 규정하는 ‘건기법’이 있으며, 건설공사의 일부로서 건설관련 시공자 격을 정하는 개별 법률 등으로 구성되어 있다. 특히 건산법은 시공업을 규정하고 있으며, 사업관리제도의 근거를 마련하고 있는 건설산업의 기본법이다.
특히 공공공사의 발주 및 입찰․계약업무를 규정하고 있는 대표적 법률이 ‘국 가계약법’은 건설공사 발주, 입찰, 계약방법 및 절차 등을 규정하며, 관련 회계예 규를 통해 적용된다. 아울러, 지방자치단체의 경우 「지방재정법」이 일부 적용 이 되고, 정부투자기관의 경우 「정부투자기관 관리기본법」의 적용을 받아 운영 이 되는 등 발주기관에 따라 부분적으로 적용을 받는 소관 법령을 달리하고 있다.
하지만, 공사발주 및 입찰계약제도와 관련하여 ‘지방재정법’이나 ‘정부투자기관관 리기본법’도 대부분 ‘국가계약법’을 준용하고 있기 때문에 지자체나 정부투자기관 도 사실상 국가기관과 거의 같은 제도적 틀을 운영하고 있다고 볼 수 있다.
아울러, 정부조달에 있어서 「조달사업에 관한 법률」에 따라 중앙 정부 및 지 방자치단체의 경우 일정 규모 이상의 공사는 의무적으로 조달청에 발주를 의무 화하도록 하고 있다.19) 또한, 전기, 전기통신, 소방과 같은 공사업의 경우, 개별법 령의 적용을 받으며, 국가계약법에서 분리발주금지원칙의 예외사항으로 분리발 주가 적용이 되고 있으며, 건설공사의 발주에 있어서 복합 공종의 건설공사는 일 반건설업자가 원도급자가 되도록 되어 있다. 이상과 같은 법령 및 제도적 틀은 우리나라 건설공사의 발주제도를 규정하는 법규체계 들로, 이것은 다음의 <표 3-1>에서 잘 보여준다.
19) 현행 「조달사업에관한법률」시행령 제15조에서는 국가기관의 경우, 추정가격이 30억 원 이상인 공 사와 지방자치단체에서 발주하는 입찰참가자격사전심사(PQ) 대상공사, 설계시공일괄입찰(Turn-Key) 공사 및 대안입찰공사는 반드시 조달청에 발주를 의뢰하도록 규정하고 있다. 반면, 정부투자기관의 경우는 「정부투자기관관리기본법」이 제정된 1984년부터 독자적으로 공사발주 및 입찰․계약업무 를 수행할 수 있게 되어 처음에는 전문성 부족으로 조달청에 위임발주를 의뢰하는 비중이 높았으나 현재는 거의 전부 자체 발주하고 있는 실정이다.
<표 3-1> 정부 발주공사 관련 법령
또한 대형 혹은 특정공사 요건에 부합되는 공사 중에서 일괄입찰 또는 실시설 계․시공입찰대상공사의 선정을 위하여 각 발주기관은 당해 연도 이후에 집행할 대형공사 및 특정공사에 대하여 사전에 전체 「집행기본계획」과 당해 연도 집 행기본계획을 수립하여 위원회의 심의를 받도록 되어 있다. 「집행기본계획서」
에는 대형공사 및 특정공사에 대한 집행방법을 대안입찰 혹은 일괄입찰에 의하 여 집행할 공사와 그렇지 아니한 기타공사 등 3가지 방식 중 하나를 택하여 건설 기술심의위원회 또는 설계자문위원회에 심의를 요청하고, 이들 위원회는 발주기 관이 제시한 입찰방법에 대해 그 적정성을 심의․조정하여 의결한다. 이와 같은 심의, 조정은 「대형공사입찰방법 심의기준」에 따라 이루어진다.21)
따라서 신규 복합 공종의 공사 이외에는 턴키 및 대안입찰이 원천적으로 봉쇄 되어 있으며, 대부분 100억 이상의 신규 복합공종의 공사 중에서도 위원회의 심 의결과, 대안 및 턴-키 발주가 적합하다는 판정이 있을 경우 이 방식이 적용이 되며, 그렇지 않는 경우 설계- 시공분리발주방식이 적용된다. 하지만, 100억 원 미만의 특정공사에 대해서도 턴-키 및 대안이 적용될 수 있는 여지는 있으나, 이 경우 발주자의 판단이 매우 중요하다. 이처럼 우리나라는 발주방식 즉 입찰방법 의 심의는 주로 광역자치단체 및 중앙부처, 정부투자기관에 설치된 위원회의 심 의를 통해 이루어지며, 심의의 결과, 설계-시공 분리발주, 설계-시공일괄발주, 대 안입찰 등이 결정되는 구조를 가지고 있다.
구체적으로 턴-키 발주는 정부가 제시하는 공사일괄입찰기본계획 및 지침에 따라 입찰할 때 공사의 설계서와 기타 시공에 필요한 도면과 서류를 작성하여 입찰서와 함께 제출하는 방식이며, 대안입찰은 발주기관이 제시하는 원안의 공
21) 구체적으로 집행기본계획서에는 공사 명, 공사의 개요, 공사예정금액, 공사기간, 공사장의 위치, 입 찰예정시기, 입찰방법, 입찰 참가자의 자격제한기준, 사업효과, 기타 참고사항이 기재되며, 대안입찰 인 경우에는 대안입찰에 부칠 사항, 공종 또는 범위를 제시하여야 한다. 발주기관은 매년 1월15일까지 입찰방법심의를 요청하여야 하며 위원회는 「대형공사입찰방법심의기준」에 따라 심의를 시행하여 매년 2월20일까지 심의결과를 발주청에 통보하여야 한다. 발주청의 장은 특별한 사유가 없는 한 심의 내용에 따라 집행계획을 조정하여야 하며, 조정된 집행기본계획서는 3월10일까지 발주청의 장에게 제출하여야 한다. 발주청의 장은 이를 신문 또는 관보 등에 공고하여야 하고 3월20일까지 건설교통부 장관에게 보고해야 한다
사입찰 기본설계 또는 실시설계에 대해 기본방침의 변경 없이 원안과 동등 이상 의 기능과 효과를 가진 신공법․신기술․공기단축 등을 반영한 설계로서 원안의 가격보다 낮은 공사로 입찰하는 방식이다.
이와 같은 턴-키 발주는 시공업자의 시공기술을 설계에 반영하여 기술개발을 촉진하기 위해 도입 된 것으로 줄곧 이 방식은 발주자의 입찰안내서에 따라 기본 설계 및 시공일괄입찰로 이루어져 오다가, 1996년부터는 발주자가 제시하는 기 본설계를 토대로 실시설계 및 시공일괄방식(턴-키 2)을 도입하여 업체의 기술력 향상을 도모하고자 하였다. 하지만, 이 방식은 실시설계에 따른 입찰업체의 비용 부담에 따른 업계의 반발로 1999년 중반에 폐지되었고 이에 대한 대안으로 설계 -시공병행발주방식(Fast-track)방식이 도입되었다.
아울러, 국가계약법에는 대형공사 계약의 하나로 건설사업관리계약방식을 규 정하고 있다. 이러한 건설사업관리방식은 대형 복합공정의 공공공사 종합적 관 리의 필요성에 따라 1996년 12월 ‘건산법’ 제정 시 도입된 것이다.22) 건설사업관 리계약을 규정하는 ‘국가계약법’ 시행령 제91조의 2에 따르면, “대형공사 중 건설 산업기본법에 따른 건설공사를 계약할 때 계약목적물의 특성, 규모 및 이행기간 등을 고려하여 필요하다고 인정하는 경우 공사에 관한 기획․타당성조사․설 계․시공․감독․유지관리 등에 관하여 그 전부 또는 일부를 종합 관리하는 업 무를 수행하는 자(건설사업관리자)와 건설사업관리업무에 관한 계약을 체결할 수 있도록” 규정하고 있다.
이처럼 우리나라의 경우 법적인 개념에서의 발주방식대신에 입찰 혹은 계약방 식으로 발주방식을 혼용하여 사용하고 있다.
22) ‘건설사업관리’에 대해서는 건설산업기본법 제2조(정의), 건설기술관리법 제2조(정의), 국가계약법 시행령 제91조의2(건설사업관리계약)를 참조하기 바라며, 현재 건설사업관리방식을 발주의 한 형태 로 볼 것인지, 프로젝트 공정관리의 한 형태로 볼 것인지에 대해서는 제 2장에서 발주제도의 개념을 참조하길 바란다.