대형공사의 경우 입찰방법의 결정에 있어서 100억 원 이상의 공사를 중심으로 발주부서(사업부서)가 대형공사 집행기본계획서상의 입찰방법 결정에 있어서 세 부적인 입찰방법(발주방식) 선정기준이 없이 이루어지고 있어 이러한 집행기본 계획서에 근거한 심의위원회의 심의 또한 거의 형식적이어서 대부분이 발주부서 의 의견이 그대로 반영되고 있는 실정이다.
한 조사에 의하면,27) 대형공사 발주방식과 공사의 최종결과간의 상관관계가 발주기관 및 건설업체 불문하고 매우 밀접하다고 인식하고 있는 것으로 나타났 다. 즉, 적정한 발주방식을 선정하는 것은 비용, 품질, 공기 등 공사의 최종 결과 에 상당한 영향을 미친다는 것이다.
이와 같은 인식과는 달리 우리나라의 대형공사 발주방식의 선정에는 명확한
26) 시설공사와 관련한 1999년도 감사원 감사결과는 설계 및 설계심사의 부적정이 367건(56.5%), 사업계 획의 부적정이 104건(16.0%), 설계변경 불철저 79건(12.2%), 계약부적정 72건(11.1%), 사후관리 부적 정 27건(5.8%)으로 집계되었다. 이는 아직도 설계의 완전성을 기대하기 어려움을 보여주고 있다.
27) 대형공사 발주와 관련된 문제점을 파악하기 위하여 99년 8월부터 10월까지 발주기관 담당자 38명과 시공자 및 감리자 등 건설업계 실무자 54명을 대상으로 면담조사를 실시한 결과이다. 현창택, “대형 공사 발주방식의 문제점 및 개선방안”, 「월간건설」, 대한건설협회
선정기준이나 절차가 미흡하고, 대부분이 발주기관의 방침에 의해 발주방식이 결정되고 있는 실정이다. 이러한 판단은 현재까지 경험한 사업들이 사업특성을 반영하여 발주방식이 선정되었는지 여부에 대해 부정적인 견해를 피력한 것이 많다는 점이 이를 반영한다. 다음의 설문조사 결과, 대형공사 입찰방법을 심의하 는 심의위원회에 대한 의견에서 실질적인 심의보다는 형식적으로 심의가 이루어 진다는 의견이 많았다.
<표 3-12> 심의위원회에 대한 의견
구분 발주기관 업체
전문가 전체
빈도 % 빈도 % 빈도 % 1) 입찰방법 및 절차의 공정성과 투명성을 위
해 필요 28 21.5 18 22.8 46 22.0
2) 실질적인 심의 기능보다는 형식적으로 운영 39 30.0 29 36.7 68 32.5 3) 발주방법의 선정 및 공사발주의 효율성을
확보에 기여 23 17.7 10 12.7 33 15.8
4) 발주기관의 자체 발주능력을 보완 11 8.5 7 8.9 18 8.6 5) 효율적인 입찰방법의 심의에 문제 26 20.0 15 19.0 41 19.6
6) 기타 3 2.30 0 0 3 1.40
합 계 130 100 79 100 209 100 자료 : 국토연구원, 설문조사 결과, 2002.
아울러, 사업 부서에서 결정한 입찰방법(발주방식)이 특별한 경우를 제외하고 는 심의위원회에서 반영된다는 것은 이러한 형식적 심의를 뒷받침하는 것이라 하겠다. 입찰방법 심의의 기초자료가 되는 「공사집행기본계획서」상의 입찰방 법이 거의 심의위원회에서 채택된다. 그렇다면, 심의위원회가 너무 형식적이라 고 비판에 대해 심의위원회는 입찰방법뿐만 아니라 기술적인 측면 등을 고려할 수 있고, 다양한 의견을 수렴할 수 있다는 점에서 유익하다는 반론도 제기된 다.28)
28) 2002년 8월경, 서울시 기술심사담당관 심사총괄팀을 대상으로 한 면담조사 결과임
<표 3-13> 사업부서의 입찰방법을 심의위원회에서 반영하는 정도
구분 발주기관 업체 전문가 전체
빈도 % 빈도 % 빈도 %
1) 예외 없이 채택된다 15 12.20 2 5.40 17 10.60
2) 특별한 경우를 제외하고 채택된다 96 78.00 30 81.10 126 78.80
3) 거의 절반수준으로 채택이 된다 5 4.10 4 10.80 9 5.60
4) 절반이하로 채택된다 2 1.60 1 2.70 3 1.90
5) 거의 채택이 되지 않는다 5 4.10 0 0 5 3.10
합 계 123 100.00 37 100.00 160 100.00 자료 : 국토연구원, 설문조사 결과, 2002.
4) 잦은 설계변경과 턴키 공사 효과의 제약
시공과정상의 설계변경은 우리나라 설계시공 분리발주방식이 안고 있는 가장 큰 문제점으로 지적된다. 건설교통부 산하 12개 기관이 1997년 이후 발주한 10억 원 이상의 396개 공사에 대한 조사 결과를 보면, 총 158회의 설계변경 사례가 발 생하였고, 그 결과 공사비는 711억 원이 증가하였다고 보고하고 있다.29) 잦은 설 계변경은 공사비의 증가만이 아니라 공기 지연을 초래하고 부실공사의 원인으로 작용할 수도 있다.
이와 같은 설계변경의 원인은 발주자의 요구와 시공업체의 요구에 의해 이루 어지는 데, 문제는 프로젝트 기획단계나 기초 조사의 부실에 따른 기본계획의 변 경 등이 발주자 요인에 의한 설계변경의 핵심이라는 점이다. 설계시공 분리발주 의 성공을 위한 첫걸음은 설계의 완전성에 있지만, 이처럼 잦은 설계변경(그것도 발주자의 기본계획 부실로 인한)이 이루어진다면 설계시공 분리발주공사의 최종 사업비는 턴키 발주방식보다 높을 것이고, 경제성 있는 발주방식이 되기 는 어렵 다고 볼 수 있다.
구체적으로 서울시가 발주한 공사 중 이미 완공되었거나 80%이상 공정이 진
29) 이와 관련된 상세한 논의는 김홍일. 1998. 8. 「공공공사의 설계변경 원인 및 개선대책」을 참조하길 바란다.
행된 지하철, 도로 및 교량, 배수지, 아파트, 건축물, 플랜트 등 6개 공종을 대상으 로 실시한 조사에서 공기 증가율과 발주자의 만족도 면에서 설계-시공분리발주 가 턴-키 공사보다 높고 다만, 공사비 증가율은 턴키 공사가 설계-시공분리방식 보다 낮은 것으로 나타났다.30)
이는 미국의 사례를 통한 여러 연구에서 제시한 발주방식별 공사비, 공기, 품 질에 대한 비교결과와는 다르게 나타난다. 즉, 미국의 경우 설계-시공일괄방식이 공기, 공사비 측면에서 다른 발주방식에 비해 나은 것으로 보고되고 있다.
문제는 설계-시공일괄방식이 제대로 그 효과를 시현할 수 있는 관련 제도와 세 부 운영방식이 결여되어 있다는 데 있다. 즉, 턴-키 공사의 경우 설계변경이 원칙 적으로 허용되고 있지 않지만, 기본계획의 변경, 보상지연 등으로 공기의 지연을 초래하는 발주자측의 요인이 크므로 설계변경이 이루어지는 경우가 많으며, 턴-키 자체의 입찰계약조건이 마련되어 있지 않은 것도 계약에 따른 클레임 및 분쟁 을 야기하는 요인이 된다. 아울러, 설계-시공병행발주가 현실적으로 이루어지지 않은 것도 공기단축을 제약하는 요인으로 작용한다.
5) 대형공사 설계심의의 공정성 미흡과 심의의 전문성 부족
낙찰자 선정기준에 있어서 기업이 보유한 실적 및 기술력 등을 반영하는 당해 공사수행능력(PQ) 평가의 변별력이 부족하고 주로 설계 평가점수에 의해 낙찰자 가 결정됨에 따라 이 과정의 공정성에 대한 업체간의 시각이 상반되어 문제를 야기하고 있다. 아울러, 대형공사입찰( 특히 턴키공사)의 경우, 기본설계서 작성 등 입찰참가비용이 과다하고, 심의위원에 대한 전방위 로비력에서 업체의 자금 력과 조직력이 실제 공사의 낙찰에 결정적인 영향을 미친다는 지적이 일부 제기 되고 있다.
가장 핵심적으로 부각이 되는 문제는 설계 심의의 공정성 미흡과 심의위원의
30) 서울특별시. 2000. 2. ｢대형공사 입찰방법이 건설공사에 미치는 영향 연구｣
전문성의 부족이다. 그간 설계심의과정에서 심의의 공정성이 문제가 되어 심의 위원 pool제를 도입하여 이 중에서 무작위로 심의위원을 선정하는 제도를 운영 하였지만, 로비를 근원적으로 방지하는 데 실패하였고, 심의위원의 무작위 선정 으로 심의위원의 전문성이 떨어진다는 비판에 직면하여, 종전과 같이 발주처 자 체에서 심의위원을 선정하도록 제도를 바꾸기도 하였지만, 설계심의의 공정성 문제는 여전히 해결되지 않고 있는 상황이다.
6) 기타 현안 문제
발주방식 및 입찰․계약방식의 적용이 제대로의 성과를 나타내기 위해서는 이 와 관련된 제도적 여건이 형성되어 있어야 한다. 예를 들어, 공기단축 효과를 거 둘 수 있는 공기단축형 계약방식과 설계-시공병행방식(fast-track)을 허용하는 설 계-시공일괄방식 등은 현행 대부분의 정부발주공사에 적용이 되는 장기계속계약 제도에 의해 제약을 받을 수밖에 없다.
즉, 현재의 장기계속계약방식은 연차별 착공 및 준공의 절차를 거쳐 해당 연도 의 예산 범위 내에서만 공사를 수행할 수 있으므로 공기단축의 효과를 거둘 수 없으며 사후평가가 또한 미흡해 진다는 문제가 있다. 해당공사에 대한 사후평가 가 제대로 이루어지지 못한다는 것은 유사한 차기 공사의 수행에 이전 공사의 문제를 사전에 관리할 수 없어 실질적인 비용절감 효과를 거두기 어렵다.
다음으로 건설사업관리 방식은 아직 제도화과정에 있으므로 이의 확대적용에 는 아직도 많은 시간을 소요할 것으로 보인다. 사업관리제도의 시행은 발주자의 발주능력 보완차원과 발주방식의 다양화 차원에서 접근이 가능하지만 아직도 사 업관리제도의 시행을 위한 제도의 정비는 이루어지지 못하고 있다.
구체적으로 건설산업기본법에는 건설사업관리제도에 대한 근거와 개괄적인 내용이 명시되어 있지만, ‘국가계약법령’ 및 건설기술관리법 등에는 이에 대한 세부적인 내용이 마련되지 않아 건설사업관리 용역 발주가 저해되고 있다.
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C H A P T E R
정부공사 발주제도의 다양화 제약요인
1. 정부공사 발주방식 다양화 필요성 및 제약요인
제 3장에서 우리나라 발주제도의 적용 실태 및 세부 운용상의 문제에 대해 살 펴보았다. 결론적으로 우리나라 발주제도는 아직도 제대로 정착되지 못하고 제 도 운용과정에서 많은 문제를 노정하고 있는 것으로 나타났다.
제 3장에서 우리나라 발주제도의 적용 실태 및 세부 운용상의 문제에 대해 살 펴보았다. 결론적으로 우리나라 발주제도는 아직도 제대로 정착되지 못하고 제 도 운용과정에서 많은 문제를 노정하고 있는 것으로 나타났다.