일본에서 커뮤니티를 구성하는 시민 등이 도시계획 및 그 주변의 행정에 참가 하는 방법은 다음과 같다.
그 가능성은 i) 구체적인 프로젝트나 안건 수준에서 참가, ii) ‘계획 등’ 단계에 서 참가의 두가지로 대별된다. i)에 대해서는 다양한 형태가 있고 반드시 정형화 되어 있지 않지만 ii)에 대해서는 꽤 정형화되어 있다. 여기서 ‘계획 등’은 이하 세가지 종류로 대별된다.
① 법정도시계획제도에 있어서의 계획 등(예를 들면 지구단위계획)
② 기타(비법정의 종종 좁은 지역) 마을만들기 계획 등
③ 마스터 플랜(도시계획법 제18조의 2)54)
역사적으로는 ①의 지구계획의 책정 절차를 정한 조례 중에, ②를 정한 고베시 의 사례(1981년)가 최초이고, ③은 1992년의 개정도시계획법에 의해 마스터플랜 책정에 시민등의 참가를 의무화시켰다. ③은 이하 마을만들기에 결정적 영향을 미쳐 많은 뛰어난 성과를 올리고 있지만 우리나라 상황을 고려한다면 오히려 ① 또는 ②를 중심으로 고찰하는 쪽이 의미가 있다고 본다.
이하 주로 ②에 상당하는 고베시 사례에 있어서 커뮤니티중심의 도시정비 제 도설계에 있어서의 참가는 어떤 구조로 되어 있는지 살펴본다.
1) 제도구성 요소
(1) 구성틀 측면
우선 큰 전제로서 마을만들기에 있어서 정부는 기본적으로 기초지자체인 시구
54) *일본에서의 마스터플랜이란 지구단위계획을 종합하는 성격의 상향식 계획으로 시민등의 참가는 요 구되고 있지 않은 하향식인 도시기본계획과 다른 개념임
정촌(이하 지자체)이라는 점이다. 여기서 지자체 기본적인 역할은 전술한 것 처 럼 i) 전체 조직만들기와, ii) 시민 등에 지원이다. 이들을 종합적으로 정리한 것 이 ‘마을만들기 조례’이다.
먼저 참여대상이다. 마을만들기에 있어서는 지자체가 상대하는 사람들은 많은 경우 당해지구 내의 거주자 사업자, 부동산소유자이지만, 이들만으로는 기술을 맡는 학식경험자와 전문가가 없다. 게다가 지구 외에 거주하지만 당해지구에 특 별한 관심을 갖는 사람이나 통학하는 사람 등 관계자의 틀을 어디까지 넓힐 것인 가는 가장 기초적인 포인트이다.
다음은 지역조직이다. 종종 ‘마을만들기협의회’라고 부르는 이 조직은 누가 어 떻게 만들어내는 것인지, 어떤 조건, 특히 대표성이라는 조건을 채울 필요가 있 는지, 대표성 유무는 어떻게 판단하는지, 그리고 지자체는 협의회 조직에 교섭상 대로서 어떠한 권한을 부여할 것인가 등이 문제가 된다.
(2) 계획 측면
이상은 틀에 관한 논점이다. 이 틀을 통하여 어떤 방침, 협정, 계획 등(이하 계 획 등)이 만들 수 있는가가 다음의 관점이다. 이 관점은 계획기술상 문제이면서 계획가에게는 가장 관심있는 기술문제이다. 여기에는 두 가지 포인트가 있다.
첫째는 계획영역은 시설, 토지이용 등 전통적으로 도시계획이 대상으로 한 물 적 영역인가, 기타 사회적, 심리적인 비물적영역인가라는 점이다.
둘째는 이렇게 만들어진 계획 등의 종류, 성격, 공정함 등은 어떻게 보장될 수 있는 것인가 하는 점이다. 즉 만들어진 계획 등은 어떤 효력(구속의 정도나 내용) 을 갖게 할 수 있는지, 그리고 법정도시계획과 관련은 어떻게 되는가 등의 점이다.
(3) 지원 측면
마을만들기협의회가 계획 등을 만든다는 구조로 가는 형태에서 이를 원활하게 나아가기 위해서는 행정쪽에서 지원이 필요한 것은 분명하다.
지원가운데 중요한 것은 자금과 계획기술이다. 이것에 대해 어떠한 지원체제
를 마련할 것인가, 특히 후자에 대해서는 전문가파견이라는 아이디어가 일반화 되고 있지만, 그 구체적인 틀은 어떻게 되어 있는가하는 점이다.
이들 요소를 주목하여 다음에서는 일본 최초로 만들어진 마을만들기 조례이면 서 이후 다른 지자체의 모델이 된, 어떤 의미에서는 고전적인 고베시(인구 153만 인)의 사례를 중심으로 분석해 본다. 그 후 보충적인 의미에서 특징적인 틀을 갖 는 도요나카시(인구 39만인)의 사례를 들어본다.
2) 고베시의 마을만들기 조례
이 조례는 ‘고베시 지구계획 및 마을만들기 협정 등에 관한 조례’(1981년 2월 23일 조례 제35호)이다. 이것은 1980년에 개정도시계획법에 의해 지구계획제도 가 신설되고 그 작성절차에 관해 조례에서 정하도록 되어 있었다.
그러나 이 조례의 중요한 의의는 법정 지구계획제도 내용 이외에, 고베시 독자 적인 마을만들기와 관련된 내용도 포함하고 있다. 이것이 포함된 배경에는 고베 시가 1960년대부터 마루야마, 마노지구 등에서 시작한 시민 등에 의한 마을만들 기 활동을 뒷받침할 필요성을 느꼈기 때문이다.
(1) 마을만들기 협의회
이 조례가 대상으로 하는 사람들이란 지구내 거주자, 사업자, 부동산소유자, 주민 등(조례 제4조)으로 이들은 ‘마을만들기 협의회’를 설치할 수 있다55). 한편 이렇게 지역주도로 설치된 마을만들기협의회는 학식경험자 등을 구성원으로 참 가시키는 것도 가능(4조)하도록 하고 있다.
마을만들기 협의회(2장)의 목적은 오로지 지구의 살기좋은 마을 만들기를 추 진하는 것이다(4조). 단, 살기좋은 마을만들기란 무엇인가에 대해서는 조례는 물
55) 우리나라의 경우와 차이가 나는 부분은 주민 등에 차가인 등 소유권이 없는 사람도 거주 관점에서 포함시키고 있다는 점임
적, 비물적 구별하여 범위를 정의하지 않았다.
마을만들기협의회는 해당지구의 주민 등에 대해 충분한 대표성을 갖는 것이 필요하고 시장이 판단하는 경우에는 마을만들기 협정으로서 인정하여 교섭상대 로 한다56).
(2) 마을만들기 제안
계획 등으로는 두 종류가 있다. 하나는 ‘마을만들기 제안’(3장)이다. 마을만들 기협의회는 살기좋은 마을만들기를 추진하기 위해 주민 등 총의를 반영하여 지 구의 마을만들기구상에 관한 제안을 책정할 수 있다(제7조).
이렇게 책정된 마을만들기 제안의 효력으로서는 시장은 살기좋은 마을만들기 를 추진하기 위한 시책의 책정과 실시에 있어서 이 제안을 ‘배려’하는 노력을 의 무화하였다(제8조). 여기서 시책은 광의로 해석하는 것이 가능하지만, 마을만들 기 제안의 효력은 법률상 인정되는 계획이 아니므로 어디까지나 배려하면서 노 력의무라는 2중의 유연한 상태로 되어 있다.
여기서는 마을만들기는 법정도시계획처럼 사전확정적인 강제력을 수반한 고 시가 아니고 케이스 바이 케이스 협의에 의한 합의를 전제로 추진한다는 취지가 잘 나타나 있다57).
(3) 마을만들기 협정
두 번째로, ‘마을만들기 협정’(제4장)은 살기좋은 마을만들기를 추진하기 위해 시장과 마을만들기협의회가 체결할 수 있다(제9조). 협정은 명칭, 대상구역 등의 기초사항 이외에, 당해 지구의 마을만들기의 목표, 방침 등을 정하는 것으로 실 질적인 지구수준의 추상적이고 이념적인 마스터플랜적 형태를 띤다.
조례의 조문에서는 ‘마을만들기 협정’은 앞의 ‘마을만들기 구상’이나 ‘마을만 들기 제안’과의 관계가 규정되어 있지 않다. 그 이유는 구상이나 제안은 주민 등
56) 대표성 판단항목은 ①주민등 다수성, ②구성원 종류, ③주민 등에 의한 지지 3가지 점이다(제4조 1~3 호)
의 자유로운 발의를 존중하는 형태로 하고 그 대신에 지자체와 관계되는 마을만 들기 협정은 그것과 관련되면서 별도의 형태로 해놓는다는 방침인 것 같다.
마을만들기 협정의 효력에 대해서는 주민 등이 건축물 기타 공작물의 신축, 증 축 또는 개축, 토지의 구획형질의 변경 등을 수행하려고 할 때, 마을만들기 협정 의 내용을 배려해야한다(10조)로 하여 주민 등이 노력의무보다 강한 의미인 ‘배 려의무’가 부과되어 있다.
여기서 주목해야할 것은 ‘제안’도 ‘협정’도 그 대상영역은 물적, 비물적 양쪽을 포함할 수 있는 형태로 되어 있지만, ‘협정의 효력’단계에서 비로소 물적으로 한 정되고 있다는 점이다.
(4) 협의에 의한 규제
여기서 규제대상이 되는 행위는 건축법, 도시계획법에 의한 건축행위, 개발행 위에 거의 동등하게 양법에 의해 규제할 수 있는 것, 가능하지 않는 것도 포함된 다. 그러나 마을만들기에 의한 규제에는 국가의 법률에 의한 근거가 없으므로, 기본적으로 ‘협의’라는 절차를 거쳐 법적규제는 아니지만 사실상 규제를 하려고 하는 것이다.
주민 등에 대해서는 이미 제10조에서 ‘배려의무’를 규정하고 있지만, 비주민 등 에 당해지구에서 건축행위 개발행위를 추진하려는 사람에 대한 규제까지도 범위 에 넣을 필요가 있다. 여기서 조례는 이하와 같이 절차를 세밀하게 정하고 있다.
우선 시장과 마을만들기협의회는 주민 등, 비주민 등을 가리지 않고 건축행위, 개발행위 외에, ‘살기좋은 마을만들기의 추진에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 규제로 정하는 것’에 대해서 시장에게 ‘사전제출’하도록 요청할 수 있다(제11조).
제출이 이루어지면, 시장은 마을만들기 협정에 조회해 보고 적합하지 않은 경우 는 제출자와 협의할 수 있다. 이 협의과정에 있어서 마을만들기협의회는 시장에 게 의견을 제시할 수 있다.
여기서도 중점은 ‘협의’에 두고 있다. ‘요청’하더라도 따르지 않는 경우, 부적 합한 제출자가 협의에 응하지 않는 경우, 응하더라도 적합하지 않는 경우 등 마
을만들기 협정의 효력은 절대적인 것이 아니다.
을만들기 협정의 효력은 절대적인 것이 아니다.