국토연 2007―16
살고싶은 도시만들기(Ⅱ)
커뮤니티 중심의 도시정비 활성화 방안
Improvement of Urban Renewal Programs for Communities
민범식․박은관․손동욱․박재길․김형진․와타나베슌이치
국토연 2007-16 ․ 살고싶은 도시만들기(Ⅱ): 커뮤니티 중심의 도시정비 활성화 방안
지은이․민범식, 박은관, 손동욱, 박재길, 김형진, 와타나베슌이치 외 / 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원
출판등록․제2-22호 / 인쇄․2006년 10월 20일 / 발행․2006년 10월 31일 주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 값․7,000원 / ISBN․89-8182-068-6
한국학술진흥재단 연구분야 분류코드․B170500 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2007, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서
국토연 2007―16
살고싶은 도시만들기(Ⅱ)
커뮤니티 중심의 도시정비 활성화 방안
Improvement of Urban Renewal Programs for Communities
•
민범식․박은관․손동욱․박재길․김형진․와타나베슌이치
연 구 진
연구책임 민범식 연구위원
(전)박재길 선임연구위원
연 구 반
박은관 연구위원 손동욱 책임연구원 김형진 연구원
와타나베슌이치 초빙연구위원
공동집필진
박현찬 서울시정개발연구원 연구위원 권영상 건축도시공간연구소 부연구위원
Sean Keithly(MUP) University of Washington
연구심의위원 박양호 국토연구원 부원장 (주심) 양하백 국토연구원 선임연구위원 이왕건 국토연구원 연구위원 김상조 국토연구원 연구위원 임희지 서울시정개발연구원 연구위원
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
우리나라는 최근에 개발되어 비교적 쾌적한 환경수준을 갖춘 신시가지와 상대 적으로 열악한 기존시가지 사이의 도시환경 격차가 심한 상황이다. 과거에는 기 존시가지를 정비할 필요가 있다고 느끼고 있음에도 불구하고 중앙정부나 지자체 의 재정능력이 부족하여 적극적으로 대응하기 어려웠다. 그러나 1990년대 후반 의 외환위기를 성공적으로 극복하면서 지금은 국민소득 2~3만불 시대를 바라보 게 되면서 정부, 지자체, 국민 모두가 생활환경정비에 대한 관심이 점차 높아지 고 있다. 최근에 중앙정부차원에서 주민의 생활복지 향상을 위하여 살고 싶은 도 시 만들기에 대한 시범사업을 추진하는 등 도시환경 정비사업을 본격적으로 시 작하게 되었다.
과거에도 시민단체 등에서 시민들의 일상생활과 밀접한 도시환경정비에 관심 을 가져 왔었으나 팽창하는 개발수요에 대응하여 신개발과 재개발 등 도시의 큰 골격을 개조하는데 집중하여 일상생활과 밀접한 국소적인 도시환경정비에 여력 이 없었던 것이 사실이다. 그러나 이제는 수도권의 일부지역을 제외하고는 대규 모 개발에 대한 수요는 점차 완화되고 있으며, 지방의 중소도시는 인구정체 등으
로 신개발이나 재개발에 대한 수요 정체로 인하여, 신개발이나 재개발보다는 기 존시가지의 환경정비가 주요 과제로 대두되고 있다.
이러한 상황에서 일상생활과 밀접한 살고싶은 도시로 만들기 위한 사업들이 일부 지자체로부터 시작되었고, 사업 추진 초기단계이기는 하나, 지자체가 독자 적으로 추진하거나 광역지자체가 재정을 지원하기도 하면서 꽤 많은 사업들이 전국적으로 확산되기에 이르렀다. 이러한 사업들은 대개 법제도 뒷받침이 있는 것이 아니어서 일부사업의 경우에는 벌써부터 여러 가지 제도상 걸림돌이 지적 되고 있는 실정이다. 아직 사업들이 추진되고 있는 초기단계이지만, 이미 추진되 고 있는 사업에 대한 사례 분석을 통해서 사업추진 활성화를 위한 법제도 등 개 선방안이 제시될 수 있을 것이다.
2005년도에 연구된 ‘살고싶은 도시만들기 추진방안’이 추진방향과 추진조직에 대한 제안하고 있다면 이 연구는 그 후속연구로서 구체적인 정비기법과 법제도 개선방안을 논의하고 있다. 아무쪼록 이 연구에서 제시된 여러 정비수단 대안들 이 살고싶은 도시만들기 추진수단을 발전시키는데 참고가 되기를 바라는 바이 다.
끝으로 이 연구에 대해 성심껏 평가하여 준 서울시정개발연구원 임희지 박사 를 비롯한 원내 연구심의위원들과 그리고 상반기에 연구책임을 맡아 수행하였던 박재길 박사와 후반기에 인수하여 수행하여 온 민범식, 박은관, 손동욱 등 연구 진의 노고에 감사를 드린다.
2007년 12월 국토연구원장 최 병 선
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
정부에서는 우리도시가 안고 있는 기초생활기반과 환경적, 문화적 취약점을 개선하고 도시가 가진 특성과 장점을 활용하여 ‘살고싶은 도시’를 만들고자 하는 시범사업을 발굴하여 지원하기로 하였다. 시범사업은 2007년에 생태․환경형, 경관․미관형, 건축문화형, 역사문화형 등 10여 가지 사업유형으로 선정하여 추 진하고 있는 중이다. 이 연구는 살고싶은 도시만들기 사업들이 정착될 수 있도록 사업추진상의 걸림돌들을 개선하는 방안을 마련하기 위해 시작하였다.
정부의 시범사업 선정은 최근에 와서 시작한 것이지만, 이미 1990년대 중반부 터 서울특별시를 비롯한 지방자치단체에서는 걷고싶은 거리 만들기, 그린파킹, 간판이 아름다운거리 만들기, 한옥마을 보전, 담장녹화, 생태하천복원, 재래시장 정비, 노점상 풍물거리 조성 등 여러 사업이 추진되어 왔었다. 각각의 사업은 주 민과 상인 등 이해관계당사자 간의 협의하는 과정에서 상당한 갈등을 겪은 경우 도 있으며, 기존의 법제도 등이 제약으로 작용한 경우도 있다. 이러한 갈등과 제 약을 넘기 위하여 지자체 스스로 대안을 마련하여 성공한 사례도 있고 아직 미해 결한 채로 남아 있는 경우도 사례도 있다.
지자체별로 성공한 사례에 대해서는 그 현황사례를 소개하여 다른 지자체에도 그 경험을 공유하도록 하며, 한계를 보인 사례는 개선방안을 모색하여 발전시킬 필요가 있다. 각각의 사례는 동일한 사업을 추진하더라도 지역주민의 이해관계 의 정도와 이를 추진하는 조직과 지원방법에 따라 조금씩 수용여부와 성과가 다 르게 나타날 수 있지만, 이 보고서에서 제시하는 성공사례와 개선대안은 하나의 돌파구로서 유용하게 검토될 수 있을 것이다.
전국적으로 대상사례를 수집하고 분석‧평가하여 개선대안을 유형화하거나 일 반화하여 제시하지 못한 것이 아쉽지만 추후 지속적으로 연구가 축적될 수 있는 기회가 있으리라 생각하며, 이 연구가 살고싶은 도시만들기 사업들에 대한 현황 과 문제를 파악하고 일부나마 개선방향을 마련하는데 참고가 될 수 있기를 기대 한다.
2007년 12월 민범식 연구위원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
1. 연구 배경 및 방향
2000년대 중반에 중앙정부차원에서 도시만들기에 대한 새로운 정책으로서 ‘살고 싶은 도시’가 제창된 이후 지자체가 실시하고 있는 ‘살고싶은 도시’만들기를 지원하 기 위한 다양한 시책이 전개되었다. 살고싶은 도시는 선진국에 있어서 '살기좋은 도 시(livable city)' 발상과 같은 개념의 하나로 이해되고 있다. 우리나라에서는 살기좋은 도시환경을 만든다는 측면에 더하여 도시경제 활성화 등을 포함한 도시정책 전역에 걸쳐 있고, 주민의 참가 방법론에 대한 논의도 중요하게 다루어지고 있다.
주민참가방법론에 대한 연구는 이 연구와 동시에 추진되었던 ‘살고싶은 도시만들 기(Ⅱ)-시민이 참여하는 살고싶은 도시만들기’에서 다루고 있고, 이 연구에서는 커뮤 니티단위의 물리적 환경정비를 원활하게 추진할 수 있는 정비기법과 법제도상, 그리 고 추진조직상의 개선방안을 다루고 있다.
2. 커뮤니티정비 활성화 대상사업 선정
이를 위하여 현재 추진되고 있는 살고싶은 도시만들기 사업들을 유형화하고, 유형 화된 사업들 중 추진 상 어려움이 있는 사업을 중심으로 활성화방안 연구대상으로 선정하였다. 살고싶은 도시만들기 사업의 유형은 도시정책 전반에 걸쳐있는 것이지 만, 실제로 각종 법률에 의해 일반적으로 실시되고 있는 도시재개발, 신도시개발, 도 시계획시설사업 등은 지금까지 개별 제도별로 활성화방안들이 연구되어 왔다.
여기서 다루고자 하는 것은 아직 법제도로서 일반화된 사업들이 아니라, 이번에 살고싶은 도시만들기로 추진하는 예산상의 사업들을 연구대상으로 삼는다. 현재 중 앙정부가 실시하는 시범사업, 그리고 지자체가 스스로 추진하는 각종 사업들을 수집 하여 유형화하였고, 그 중에서도 중요성, 갈등유발가능성, 주민협조, 제도상제약 등 의 검토항목에 따라 순위가 높은 사업을 우선 연구대상으로 삼았다. 일부 사업은 추 후에 연구하는 것으로 남겨두었다.
3. 커뮤니티 정비사업의 추진 현황 및 문제점 분석
이 연구에서 선정한 대상사업은 걷고싶은 거리조성, 주택담장정비(그린파킹사업 포함), 옥외간판정비, 노점상등 풍물거리정비, 공용주차장조성, 담장녹화사업, 재래 시장활성화사업, 한옥마을 정비사업으로 하였다. 이러한 정비사업들을 대상으로 추 진상 문제점을 사업 유형별로 당사자간의 이해관계, 법제도 등 운영상의 제약, 추진 조직상의 문제점 측면에서 분석하였다.
• 이해당사자간의 갈등
커뮤니티 정비사업의 원활한 추진을 방해하는 부분들 중 당사자 간의 이해관계와 관련되어 가장 문제로 제기되고 있는 것은 거주자, 상인, 노점상 등 민간부분과 사업 시행 주체인 지자체 간의 갈등을 들 수 있다. 특히 토지 보상, 형질변경 등 사유재산 권의 사용과 관련된 부분과 상인들의 영업활동에 대한 추가적 규제 등과 같은 사항
에 대한 갈등은 합의나 조정에 장기간이 소요되고 원만한 타협점에 이르기도 쉽지 않다는 점에서 양자간의 합의점에 도달하기 위한 대안마련이 필요하다.
• 법제도 등 운영상 문제
법제도 등 운영상 문제로는 법제도상의 획일적인 규제로 인해 사업추진의 유연성 이 저하되고, 주민과의 합의 도출을 위한 과정이 미흡하다든지, 중앙 및 지방정부조 직의 행‧재정적 지원이 부족하다는 점이 지적될 수 있다. 예를 들면 노점상 정비사업 처럼 관련법령에 의해 노점행위 자체의 합법화가 쉽지 않은 상태인데, 사회적 약자 계층에 대한 생존권 확보 차원에서 접근해야 한다는 측면에서 법제도의 개선도 검토 되어야 하는 점이 지적된다. 운영측면에서도 정비대상지역의 특성에 대한 고려가 부 족하고 지나치게 통일적인 운영방식이 반복 적용됨으로써 정비효과가 반감되는 경 우도 발생하여 문제로 지적되고 있다.
• 사업추진조직상의 문제
사업 추진을 어렵게 하는 측면으로 가장 많이 지적되고 있는 부분은 사업 추진 조 직이 분산적이고 전문성이 떨어진다는 점이다. 사업 특성상 행정조직 내의 다양한 분야가 상호 협조해야 하는 부분이 많으나, 조직 이기주의 및 상호 업무 협조의 부족 으로 인하여 사업 추진이 지연되거나 불가능하게 되는 사례가 발생하고 있다. 또한 일회성 사업이 많아 사업 완료 후의 지속적인 사후 관리를 담당할 조직이 미흡하다.
특히 잦은 부서이동으로 추진조직의 전문성 축적이 어렵다는 점도 도시정비의 효과 를 반감시키게 될 중요 원인으로 지적되고 있다.
4. 커뮤니티 정비사업 활성화 방안
환경정비사업 추진을 활성화하기 위한 방안은 이해당사자 간의 상충을 해소하고, 법제도상의 제약점을 개선하며, 추진조직을 효율화함으로써 달성될 수 있다. 이 연구 에서는 첫째, 이해당사자간의 상충을 해소하는 대안을 사유재산권에 대해 배려여부,
상점가 활성화 여부, 쾌적성과 공공성확보 여부를 기준으로 하여 검토하였다. 둘째, 법제도상으로는 공공성과, 수평적공평성을 유지하는 범위에서 현장적응의 유연성, 또는 사회복지차원을 기준으로 하여 대안을 검토하였다. 셋째, 추진조직의 효율화는 효율화, 전문성, 중앙과 지방의 역할 분담이 충분히 논의되면서 검토하였다. 이 결과 다음과 같은 활성화방안을 제시하였다.
• 이해당사자간의 갈등해소
이해당사자간의 갈등을 해소하려면 예를 들면, 사유재산권 수용시 보상가격의 차 이에 대한 불만은 각종 세제상의 해택을 추가로 검토하여 보완해 주어야 하고, 상점 가나 노점상 정비, 간판 정비시에는 획일적인 정비가 되어 상점의 특성이 살지 못하 는 경우가 없도록 상인들과 충분한 협의가 필요하다. 주민과 상인들 대부분은 살고 싶은 도시만들기 사업에 동의하지만 과거처럼 획일적인 기준에 의해 급하게 추진할 경우 갈등이 발생하므로 정비계획자체에 대한 충분한 협의가 필수적이다. 물론 협의 에 의해 도출하는 대안의 경우 법제도상 제약을 해소해야 가능한 부분도 있고, 재정 지원이 충분히 뒤따라야 선택될 수 있는 부분도 있다.
• 법제도 운영상 제약개선
법제도 등 운영상 제약을 개선하는 방안으로서는 법령에 의한 것이지만 지침수준 의 규제는 유연성을 확보할 수 있도록 하는 것을 제안하였다. 특히, 골목길에 대한 차로폭원규정, 노점상에 대한 식품위생규정, 한옥마을에 대한 건축선규정 등 안전과 방재, 위생 등을 다른 방법으로 확보할 수 있다면 유연하게 적용할 수 있을 것이다.
간선가로에서 노점상을 철거하는 경우 대체입지를 확보해 주어야 하는 경우도 재 정이 소요되므로 이에 대한 복지차원의 지원을 검토할 필요가 있다.
도시 정비 사업의 경우, 단순한 법제도 적용에 의한 물리적 정비에 국한되지 않은 사회적으로 합의될 수 있는 가치를 향상시키는 것이 궁극적 목적이라는 것을 전제로 보다 포괄적이고 실질적인 사업 운영 체계를 갖출 수 있는 다양한 접근방식이 개발 되어야 할 것이다.
• 추진조직의 효율화
추진조직상의 문제는 주로 지자체 내부에서 추진주체가 통합된 단일체제로 추진 되지 못하는 경우는 자주 지적되는 점이다. 통합된 권한을 갖거나 전문팀을 만들어 계획하고 실무부서가 협조하는 형태의 구성이 필요한데, 지자체는 시장이 전권을 갖 는 조직이어서 통합조직의 구성은 상대적으로 수월하게 대응할 수 있다. 다만, 중앙 부서가 권한을 갖고 있는 부분에 대해서는 장기적으로는 모든 계획고권의 지방이양 을 검토해야 할 것이다. 이외에도 지자체의 시행조직이 현장과 주민에의 대응방법에 대한 전문성을 축적하려면 지속적인 경험축적이 가능한 인사체제를 고려해야 할 것 이다.
5. 향후 연구과제
이 연구는 지금까지 각종 보고서와 논문, 신문자료, 인터뷰 등을 바탕으로 문제점 을 인식하고 개선방안을 제시하고 있다. 그런데 개선방안 역시 몇 가지의 기준을 가 지고 제안한 것이어서 개선방안 자체가 이해당사자 간, 그리고 실무조직에서 받아들 여질 수 있을 지 여부가 검증된 것이 아니다. 실제로 개선대안은 현장에서 지속적으 로 제안되며 적용되는 것이고, 성공적인 사례들이 일반화되면 성공적인 개선대안으 로 선택될 것이다. 이 연구에서는 각종 유형의 사업에 대한 문제점과 고민해야할 부 분을 한 보고서에서 다루었다는데 의의가 있다고 본다. 따라서 향후 계속되는 살고 싶은 도시만들기 사업의 결과에 따라 성공사례와 실패사례를 모니터링하여 성공과 실패에서 배울 점을 지속적으로 추출해 내는 과정이 필요하다.
￭색인어 : 커뮤니티정비, 살고싶은 도시만들기, 걷고싶은 거리, 그린파킹 옥외간판정비, 풍물거리정비, 담장녹화, 재래시장활성화, 한옥마을 정비
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
Ⅰ. 커뮤니티 활성화의 개념과 방향 ···1
1. 연구 배경 ···1
1) ‘살고 싶은 도시’론의 문맥 ···1
2) 성숙사회가 요구하는 도시론 ···2
3) 마을만들기 방법론 ···5
2. 마을만들기의 이론 ···6
1) 마을만들기 이론이 채워야할 조건 ···6
2) 마을만들기 본질에 관한 논의 ···7
3) 세개의 부문 ···8
4) 마을만들기의 프로세스 ···11
3. 연구 범위 ···14
1) 내용범위 ···14
2) 공간범위 ···15
3) 연구방법 ···17
4. 선행연구 검토 ···21
1) 커뮤니티 개념연구 ···21
2) 커뮤니티계획기법연구 ···21
3) 커뮤니티 실천연구 ···22
Ⅱ. 환경정비활성화 분석대상항목 선정 ···25
1. 커뮤니티 중심 환경정비 추진현황 ···25
1) 살고싶은 도시만들기 시범사업 ···26
2) 지자체 추진 커뮤니티 정비사업 ···30
3) 과거 추진한 시범사업 ···31
4) 커뮤니티중심 도시정비 항목 정리 ···34
2. 검토대상 사업항목 선정 ···38
1) 선정기준 ···38
2) 검토대상 항목 선정 ···39
Ⅲ. 사업추진 현황 및 문제점 분석 ···41
1. 분석 기본방향 ···41
1) 분석요소 ···41
2) 분석틀 종합 ···43
2. 현황 및 문제점 분석 ···43
1) 가로환경정비 ···43
2) 공공시설 정비 ···64
3) 재래시장 정비 ···75
4) 한옥정비사업 ···85
Ⅳ. 커뮤니티 중심의 도시정비 활성화 방안 ···101
1. 활성화방안 제안 기본방향 ···101
1) 활성화방안 검토 기본방향 ···102
2) 검토방향 정리 ···103
2. 활성화 방안 ···105
1) 가로환경정비사업 ···105
2) 공공시설 정비사업 ···113
3) 재래시장 시설현대화 사업 ···115
4) 한옥마을정비 활성화 방안 ···118
V. 결론 및 향후과제 ···123
참 고 문 헌 ···127
SUMMARY ···131
부록 ···135
부록 1 : 도시계획과 마치즈쿠리 : 일본의 경험으로부터 ···135
부록 2 : 일본에서의 커뮤니티 중심 도시정비활성화 ···151
부록 3 : 미국에서의 커뮤니티 중심 도시정비사례 ···167
부록 4 : [전국도시재생모델조사사업]의 주요유형(테마) ···177
부록 5 : 2007년도 살고싶은 도시만들기 시범사업 선정방법 ···185
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 1> 커뮤니티단위의 주거환경개선 대상항목 ···22
<표 2> 주거환경정비수법 개선방안 제안 ···23
<표 3> 시범사업 사업유형별 응모단위 ···26
<표 4> 2007년도 살고싶은 도시만들기 시범사업의 정비항목 종류 ···28
<표 5> 지자체 도시정비사업의 주요유형 ···31
<표 6> 중앙부처별 도시환경정비 지원사업 유형 ···34
<표 7> 커뮤니티 중심의 도시환경정비 항목의 유형정리 ···37
<표 8> 커뮤니티 중심의 도시환경정비 연구항목 선정 ···40
<표 9> 사업추진상 문제점 분석틀 종합 ···43
<표 10> 걷고싶은 거리 정비사업 추진 현황 ···47
<표 11> 걷고싶은 거리 정비사업 추진상 문제점 ···51
<표 12> 고양시 중구 간판디자인 가이드라인 사례 ···53
<표 13> 간판이 아름다운 거리사업 추진상 문제점 ···57
<표 14> 풍물거리(노점상) 정비상 문제점 ···63
<표 15> 그린파킹 사업의 추진 과정 ···65
<표 16> 공용주차장 사업비 지원내역 ···68
<표 17> 대전시 그린파킹사업 지원기준 ···69
<표 18> 공용주차장정비(그린파킹 등) 추진상의 문제점 ···72
<표 19> 학교 및 아파트담장녹화사업 문제점 ···75
<표 20> 재래시장 정비사업의 종류 ···77
<표 21> 시장정비사업 추진현황 ···79
<표 22> 시설현대화사업 추진현황 ···80
<표 23> 재래시장 시설현대화사업의 문제점 ···84
<표 24> 한옥마을 정비사업 사례 ···86
<표 25> 한옥마을 정비 추진사업 내용 ···94
<표 26> 한옥마을정비 추진상의 문제점 ···100
<표 27> 걷고싶은거리 사업 활성화를 위한 개선방안 ···108
<표 28> 간판정비사업 활성화를 위한 개선방안 ···110
<표 29> 풍물거리정비사업 활성화 방안 ···112
<표 30> 공용주차장 조성사업 활성화방안 ···114
<표 31> 학교 및 아파트 담장녹화사업 활성화방안 ···115
<표 32> 재래시장 시설현대화사업 활성화 방안 ···118
<표 33> 한옥마을 정비사업 활성화방안 ···122
<표 34> 시애틀 커뮤니티 조직 ···169
<표 35> 포틀랜드시 커뮤니티 조직 ···174
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1> 도시계획 패러다임의 전환동향 ···5
<그림 2> 마을(또는 도시)만들기의 주요한 특징 ···8
<그림 3> 커뮤니티 중심 마을만들기 각 단계의 문제점 및 지원방안 ··· 14
<그림 4> 연구의 내용범위 ···15
<그림 5> 공간대상범위 ···16
<그림 6> 연구 흐름 및 방법 ···18
<그림 7> 걷고싶은 거리만들기 추진조직 ···45
<그림 8> 서울특별시 걷고싶은 도시만들기 관련사업(2001년 기준) 현황 ···· 46
<그림 9> 지중화 후 보행동선을 방해하는 변압기와 가로시설물 ··· 48
<그림 10> 보행자공간 단차확보 어려운 사례 ···49
<그림 11> 가로정비 후 관리부실 사례 ···50
<그림 12> 유사글자체로 상점특성과 시인성이 떨어지는 간판정비 ··· 55
<그림 13> 간판정비후 관리미흡으로 변화대응 한계 ···56
<그림 14> 노점상 수용을 위한 풍물벼룩마켓 조성 ···59
<그림 15> 규격화된 노점판매대와 비규격 노점판매대 혼재 ···60
<그림 16> 규격화된 노점판매대 실물 ···61
<그림 17> 노점상 이전 예정건물 ···63
<그림 18> 서울특별시 그린파킹사업 ···66
<그림 19> 그린파킹사업 시행 사례 ···67
<그림 20> 동네 입구에 설치된 공용주차장 전경 ···68
<그림 21> 내집앞 주차장 확보가 불가능한 다세대주택 ···70
<그림 22> 전면부 담장 제거 및 녹지공간 조성 ···73
<그림 23> 학교 담장제거 및 녹화 ···74
<그림 24> 재래시장 시설현대화사업 ···78
(그림 25> 재래시장 도로변에 설치된 공용화장실 ···78
<그림 26> 서울시 북촌 항공사진과 1930년대 필지상황 ···88
<그림 27> 한옥의 현대화 모습 ···97
<그림 28> 상업시설용 한옥의 환경영향정도 ···98
<그림 29> 좁은 도로폭과 한옥 구조상의 주차공간설치 불가능 ··· 99
<그림 30> 활성화방안 검토방향 ···104
<그림 31> 개성을 살리면서 정돈된 간판정비 ···109
<그림 32> 일본의 모델커뮤니티지구 사업 지원체계 ···160
<그림 33> 주거환경정비모델사업 ···162
<그림 34> 도시관리조직과 중심시가지 활성화 제도 ···163
<그림 35> 시애틀 근린생활권 구분도 ···167
<그림 36> 델리지 근린생활권 문화센터 전경 ···170
<그림 37> 사업 추진을 위한 주체들간의 관계 ···171
<그림 38> 포틀랜드시 도시서비스 지역 ···172
<그림 39> 브루클린가 재생사업 계획안 ···175
<그림 40> 야와타아즈마다(八幡東田) 에코클럽하우스 ···184
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C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
커뮤니티 활성화의 개념과 방향
2000년대 중반에 들어와서 도시만들기에 대한 새로운 정책으로서 ‘살고싶은 도시’가 제창된 이후 지자체가 실시하고 있는 ‘살고싶은 도시’만들기를 지원하기 위한 다양한 시책이 전개되었다. 살고싶은 도시만들기의 주제는 도시환경개선에서부터 도시경제 재생, 주민참가방법론에 이르는 연구범위가 있다. 주민참가방법론에 대한 연구는 이 연구와 동시에 추진되었던 ‘살고싶은 도시만들기(Ⅱ)-시민이 참여하는 살고싶은 도시 만들기’에서 다루고 있으므로, 이 연구에서는 커뮤니티단위의 물리적 환경정비를 원 활하게 추진할 수 있는 정비기법과 법제도상, 그리고 추진조직상의 개선방안을 다루 기로 한다.
1. 연구 배경
우리나라는 지난 반세기 동안의 급속한 경제성장에 따라 팽창하는 개발수요에 대응하기 위해 재개발과 신개발 등 도시의 큰 골격을 개조하는데 치중해 왔다.
그러나 이제는 수도권의 일부지역을 제외하고 대규모 개발에 대한 수요가 점차 감소하고 있으며, 지방의 중소도시들도 인구정체 내지는 감소현상에 따른 개발 수요의 정체로 인해 종래 해왔던 대규모 신개발이나 재개발보다는 기존시가지의
환경정비가 주요과제로 대두되고 있는 실정이다.
이러한 상황인식하에 일부 지자체들에서 일상생활과 밀접한 살고싶은 도시로 만들기 위한 사업들이 시작되었고, 최근 들어 지자체가 독자적으로 추진하거나 광역지자체가 재원을 지원하는 등 비교적 많은 사업들이 전국적으로 확산되기에 이르렀다. 이에 따라 중앙정부에서도 2005년 4월 ‘살고싶은 도시’를 도시만들기 에 대한 새로운 정책으로서 추진하기 시작하여 지자체가 진행하고 있는 살고싶 은 도시만들기를 지원하기 위한 노력을 다양하게 전개하고 있다. 이러한 노력의 일환으로 2007년에 살기좋은 도시 시범사업을 생태․환경형, 경관․미관형, 건 축문화형, 역사문화형 등 10여 가지 사업유형으로 선정하여 추진하고 있는 중이 다.
정부의 시범사업 선정은 최근에 와서 시작한 것이지만, 이미 1990년대 중반부 터 서울특별시를 비롯한 지방자치단체에서는 걷고 싶은 거리 만들기, 그린파킹, 간판이 아름다운 거리 만들기, 한옥마을 보전, 담장녹화, 생태하천복원, 재래시장 정비, 노점상 풍물거리 조성 등 여러 사업이 추진되어 왔었다. 각각의 사업은 주 민과 상인 등 이해관계당사자 간에 협의하는 과정에서 상당한 갈등을 겪은 경우 도 있으며, 기존의 법제도 등이 제약으로 작용한 경우도 있다. 이러한 갈등과 제 약을 넘기 위하여 지자체 스스로 대안을 마련하여 성공한 사례도 있고 아직 해결 되지 않은 채로 남아 있는 경우도 있다.
향후 소득수준이 향상되어감에 따라 국민 대다수가 도시생활환경정비에 대한 관심이 점차로 높아질수록 살고싶은 도시 만들기와 관련된 사업이 활발하게 진 행될 것이 분명하다. 이들 사업을 원활하게 수행하여 좀 더 살고싶은 도시환경을 조성하기 위해서는 지자체별로 성공한 사례에 대해서는 그 현황사례를 소개하여 경험을 공유할 필요가 있으며, 아울러 한계를 보인 사례에 대해서는 무엇이 사업 추진에 걸림돌이 되는지에 대해 검증하고 이에 대한 개선방안을 모색하여 발전 시켜나갈 필요가 있다.
2. 연구 목적
2005년도에 연구된 ‘살고싶은 도시만들기 추진방안’이 추진방향과 추진조직에 대한 제안을 하고 있다면, 이 연구는 그 후속연구로서 살고싶은 도시만들기 사업 들이 잘 정착되어 나갈 수 있도록 사업추진상의 걸림돌들을 개선하기 위한 것으 로 구체적인 정비기법과 법제도 개선방안을 마련하기 위한 것이다.
3. 연구 범위
1) 살고싶은 도시 만들기와 관련한 이론적 검토
살고싶은 도시는 ‘살기좋은 도시(livable city)’ 발상과 같은 개념이라고 볼 수 있다. 여기에는 단순히 [도시에 살고싶은 또는 살기좋은]이라는 점과 아울러, 국 토균형발전차원에서 대도시와 지방도시간의 지역간 불균형 완화, 같은 도시 내 에서의 격차시정, 또는 도시경제 활성화 등 다양한 개념이 포함되어 있다. 또한 살고싶은 도시는 시민, 주민의 참가를 기본바탕으로 하여 밑으로부터의 마을만 들기를 지향하거나 기대하고 있다.
도시만들기 방법에는 시장에 의한 것, 정부에 의한 것, 시민∙주민∙
NPO/NGO(이하 ‘시민 등’)에 의한 것 등 다양한 채널이 존재한다. 정부에 의한 도시 만들기 방법은 법정 도시계획이고, ‘시민 등에 의한 도시만들기’가 마을만 들기의 본질이 된다. 여기서 주목해야할 것은, ‘시민 등’의 역할이다. 마을만들기 에 오랜 경험을 축적해 온 일본의 경우, 시민 등을 잘 지원하고 육성하면 전혀 예상을 뛰어넘는 새로운 도시모습을 제안하고 때로는 그 자신들이 실현에 매진 하기도 하므로 결과적으로 정부에게도 이익이 된다.
정부가 만사에 효율적이면서 완벽하게 추진하면 정부에 비하면 상대적으로 경 험이 짧고 비전문적인 시민 등의 활동이 전개될 여지는 매우 좁아진다. 애당초
성숙사회가 추구하는 것은 이미 손에 넣은 경제적 자유가 아니고 정치적, 문화 적, 정신적 자유이다. 커뮤니티 영역에서 보면, 시민 등에 의해 공공정책에 참가 함으로써 새로운 공익을 제안하고 형성하는 것이다. 이러한 측면에서 볼 때, ‘시 민 등에 의해 진행되는 마을만들기’는 앞으로 도시환경요구에 대응하는 무시할 수 없는 중요한 기반인 것이다.
성숙사회에서 마을만들기에 대응하기 위해서는 위에서 살펴본 바와 같이 해당 지역의 시민 등의 활동에 의해 추진되는 것이 바람직하다. 그리고 현재 우리나라 에서도 마을만들기에 대한 사업들이 지방자치단체차원에서 많이 실시되고 있다.
선진국에서도 이러한 활동이 많이 전개되고 있지만 마을만들기의 본질과 개념을 어떻게 파악할 것인가에 대한 본격적인 이론연구는 많다고 할 수 없는 상황이 다1).
기본적으로 마을만들기는 시민 등의 참가를 바탕으로 하는 것이므로 어떤 것 이 시민 등의 참가라고 부를 수 있는 것인지 전제조건을 만족시켜야 한다. 첫째, 시민참가는 공학적 현상이 아니고 사회적 현상이므로 커뮤니티 개념에서 출발되 어야 한다(지역공동체). 둘째, 개인인 시민 등이 제안하였다고 하여 전부 마을만 들기라고 인정하기 어렵고 시민 등이 대표성을 얻을 수 있어야 한다(대표성). 셋 째, 마을만들기에서 작성된 실천안이 도시계획과 같이 효력을 가질 수 있어야 하 며, 동시에 기존 법적 효력을 갖는 각종 계획과의 관계가 보장되어야 한다(실효 성). 넷째, 제시된 실천안이 아이디어 수준의 제안을 넘어서 논리적이고 유효한 형태로 제시되어야 실천력을 보장받는다(실천성). 이러한 지역성(공동체), 대표 성, 실효성, 실천성을 가져야 비로소 마을만들기를 위한 조건이 충족되었다고 볼 수 있다.
마을만들기는 시민 등 사람들에 의한 활동이므로, 그 ‘주체’, ‘영역’, ‘장소‧공 간’, ‘시간’, ‘원리’ 등에 대해 살펴볼 필요가 있다.
1) 마을만들기 방법론에 대한 이론연구는 ‘박재길, 살고싶은 도시만들기와 도시계획의 역할에 관 한 연구, 2006, 국토연구원’에서 전반적으로 서술하고 있음, 여기서는 다시 실천과정에서 구체적
첫째, 활동주체와 관련해서는, 마을만들기 활동의 중심적인 담당자는 물론 시 민 등이지만, 정부나 기업에 의한 마을만들기 활동도 있을 수 있다. 마을만들기 를 어떻게 개념 규정할 것인가에 달려 있지만, 기본적으로는 시민 등으로부터 출 발하지만 정부나 기업도 마을만들기 활동의 담당자가 된다고 규정하는 것이 발 전적이라고 생각한다.
둘째, 대상영역에 대해서이다. 건축과 도시계획 전문가들은 종종 마을만들기 를 단순히 주거환경개선운동이라는 물적영역에 한정하는 경향이 있지만, 마을만 들기에는 좀 더 사회적인 영역까지 포함되어 있으며 이들 두 영역의 연속성, 상 호의존성에 주목해야 한다. 즉 마을만들기의 주된 관심은 물적영역에 있지만, 정 치, 경제, 문화 등 사회적 활동과 밀접한 관계를 갖고 있다고 할 수 있다.
세 번째는 활동의 장소와 공간이다. 일반적으로 마을만들기는 국토라는 광역 보다는 근린이라는 좁은 지역에 착안하고 이를 중시한다. 마을만들기에서는 지 구, 단지스케일의 활동이 많지만, 최근에는 도시 및 지역스케일도 대상으로 하고 있다. 이 장소공간의 논의는 대상영역과도 밀접하게 얽혀 애당초 마을만들기에 있어서 ‘마을’이란 무엇인가와 관련된다. 기본적으로는‘마을’이란 시민 등의 활 동관심대상이므로 관심이 변화하면 내용도 변화하는 셈이다(이하 마을만들기의 용어 안에는 도시가 포함되는 포괄적 개념으로 사용). 시민들의 관심사 측면에서 본다면 물적, 비물적 구별이 없고 그 의미에서 마을만들기의 발상은 전통적인 물 적환경 중심의 도시계획 대상영역에 대한 도전이기도 하다.
네 번째로 활동시간, 시대이다. 마을만들기는 지방자치와 민주주의라는 맥락 에서 태동되는 것이지만, 어느 특정 시간, 시대에 의해, 규정될 필요는 없다.
다섯번째로 활동원리이다. 무엇보다도 이 부분이 마을만들기를 규정하는데 있 어 결정적으로 작용한다. 즉 마을만들기는 시민 등을 중심으로 ‘마을(또는 도시)’
을 대상으로 특수한 활동원리에 바탕을 두는 활동이라고 규정할 수 있다.
항목 도시계획 마을만들기
주체 정부주도, 시민기업참가 시민주도, 정부기업 참가
영역 물적환경, 사회경제문화 등 사회경제문화, 물적환경 등
장소‧공간 생활권에서 출발, 도시전체의 통합성 중시
동네(생활권), 도시 등 각각 유연한 관심영역이나 주로 이른바 ‘작은공공’,
‘새로운 공공’에 관심
시간 단계별 계획 시간 없는 관심영역계획
활동원리 법률에 규정된 참여활동 특수한 활동
(‘시민자발성’에 의한 파트너쉽)
<그림 1> 마을(또는 도시)만들기의 주요한 특징
도시는 일종의 재화와 서비스(이하 도시서비스)로 볼 수 있다. 일반적으로 사 회적 스케일에서 서비스를 생산하여 공급하는 조직은 시장부문과 정부부문, 시 민부문 등의 세가지가 있으며, 주체별 활동유형은 다음과 같다.
i) 시장부문 = 민간주체에 의한 사익추구활동 ii)정부부문 = 공공주체에 의한 공익추구활동 iii)시민부문 = 민간주체에 의한 공익추구활동
시장부문의 주체는 주로 이윤을 추구하는 기업(FPO)이다. 이 경우 커뮤니티 사람(시민)들이란 경제적 합리성을 추구하는 소비자로서 등장한다. 도시계획에 서 본다면 보다 좋은 도시와 그 구성품으로서 주거환경, 주택, 토지 등을 만들면 더 비싸게 팔 수 있다. 미국 교외주택지 등의 사례가 이러한 시장부문의 전형이 다. 물론 배후에 엄격한 토지이용규제라는 정부부문의 서비스가 마련되어 있지 만 가급적 민간시장에서의 자유로운 공급을 보장하고 있다.
이러한 시장원리에 의하면 시장을 통하여 자연적으로 ‘보다 좋은 도시’가 만들 어진다. 소비자가 좋은 도시라고 판단하지 않는 것은 팔리지 않기 때문에 시장으 로부터 모습을 감추고, 파는 기업은 도산하게 된다. 그러나 18세기 산업혁명기에
슬럼가와, 현대 개발도상국에서 형성된 스쿼터 등에 거주하는 가난한 소비자에 게는 시장에 나오는 상품은 아무래도 높아서 살 수 없고 나쁜 도시라도 싸면 산 다는 구조가 전개된다. 이러한 시장실패를 넘어서 정부의 역할을 강조한 도시만 들기로서 선진국의 근대도시계획이 출현한 것이다.
근대도시계획은 정부에 의한 도시만들기로서, 19세기 후반부터 20세기 초두에 걸쳐서, 주로 서유럽, 북미에서 시작되어 그 후에 세계로 전파되었다. 정부부문의 주체는 중앙정부, 지방정부 및 공사 등이다. 여기서 커뮤니티와 사람들은 납세자, 투표자로서 도시계획서비스를 향유한다. 서비스제공의 담당자는 주로 관료이고, 특히 자금, 권력, 정보, 기술이 부족한 상황하에서는 우수한 엘리트관료가 중앙정 부에 집중되어 이들을 효율적으로 제공하였다. 이점에서 우리나라 도시계획은 도시서비스의 급속한 공급이라는 측면에서 본다면 매우 뛰어난 사례라 할 수 있 다. 그러나 이러한 체제에도 문제가 있다. 특히 2000년대 이후 경제사회가 점차 풍요롭게 되는 단계임에도 불구하고 고도성장기에 위력을 발휘한 관료주도의 체 제가 쉽게 바뀌지 않은 채 시대변화에 적절하게 대응하지 못하게 되었다. 정부원 리는 기계적 공평성을 주로 하고, 격변하는 사회가치에 민감하게 대응하지 못할 뿐만 아니라 종종 기득권의 보호에 일관한다.
이런 와중에서 최근 들어 이에 대한 대안으로 시민부문의 활동이 급성장하고 있는 중이다. 도시계획에서 전통적으로 도로 등 도시인프라 중심, 개발사업 중심 이라는 성격이 강했고, 개인의 주거환경 요구와 계획수립 참여라는 면이 경시되 었다고 많은 사람들이 생각하기 시작한 것이다. 종래 도시계획에서 민의가 잘 반 영되지 않는다고 생각하는 사람들이 시민단체를 만들어 자신들이 필요로 하는 서비스를 만들어 내든가 또는 정부나 민간기업에 요구하는 움직임이 활발해졌 다. 이러한 움직임으로부터 마을만들기가 비롯되는 것이다.
시민부문의 주체는 시민, 주민 또는 NPO이다. 주민은 특정지역의 생활자이고 주요관심은 자신들의 생명과 재산 등의 안전에 있으며, 개별적이고 구체적이며 명확한 요구를 추구하고 행동한다. 시민은 특정주의(패러다임)나 사명을 추구하 는 것에 중점을 두고 있으며, 추상적, 일반적 목표를 내걸고 행동한다. 또한 NPO
는 비영리활동에 종사하는 조직으로 법인, 비법인을 포함한다. 이러한 시민 등의 활동원리는 공익추구이지만, 여기서 공익은 정부부문이 공급하는 공익과는 다를 수 있다. 정부가 제공하기 어려운 ‘작은 공공’이나 미처 생각하지 못한 ‘새로운 공공’을 제안하고 스스로 제공할 가능성도 갖는다고 볼 수 있다. ‘마을만들기’는 이러한 새로운 가능성을 열고 있는 셈이다.
이러한 시민부문에 의한 도시만들기야말로 마을만들기 순수형으로서 정의할 수 있다. 그러나 실제 마을만들기에 있어서는 도시서비스를 ‘시민 등’으로 만 생산 공급하는 경우는 매우 한정되어있다. 특히 주거환경정비 등 공권력과 보조 금을 필요로 하는 경우에는 정부 지원이 필요하다. 또 지역활성화를 위해서는 커 뮤니티 비지니스 등 기업적 관점과 기업의 협력도 불가피하다. 따라서 이들 전부 와의 파트너쉽이 불가피하게 된다. 실제의 마을만들기는 이러한 상황에 있어서 시민자발성의 원리에 바탕을 두는 활동으로서 그 위상을 정립할 수 있다.
마을만들기 과정은 제안-결정-실행 등의 세단계로 이루어진다.
첫 번째 단계는 제안단계이다. 제안되는 것에는 ① 물적, 비물적 측면에서의 구체적인 프로젝트 안건과 ② 이들을 전체적으로 방향설정하고 만들어내고 평가 하기 위한 방침, 아이디어 계획(이하 계획 등) 등 비물적인 것이 있다. 제안단계 야 말로 시민 등의 활동에서 결정적으로 중요한 단계이다. 앞에서 말한 바와 같 이 시민주도는 마을만들기의 기본원리이며 이로부터 예상할 수없는 새로운 공익 이 발의되고, 전개되기 때문이다. 그러나 이 단계에서는 일반적으로 두가지 문제 가 있을 수 있다. 하나는 제안을 만들어 내는 주체로서의 ‘조직만들기’가 매우 어려울 수 있다. 근대도시사회란 익명성을 특징으로 하는, 타인에 무관심한 사회 이다. 이런 상황에서 이해관계가 얽혀 있는 특정한 사업지구 등이 아니고는 커뮤 니티 조직이 만들어지는 경우가 많지 않다. 그러나 최근에 선진국의 사례 등과 국내 시민참여 방법론이 연구되면서 워크숍이라든가 마을 걷기 등 참가수법이 제안되어 성과를 발휘하고 있다. 두 번째로 제안을 만든다 하더라도 공공정책으 로서 논의하기에는 미숙한 점이 많다는 것이다. 이 경우 외부에서 전문가 등의 기술적 지원을 얻어 제안을 키워가는 것이 필요하다.
다음은 결정단계이다. 제안된 안건을 다각적으로 검토하고 공공정책으로서 실 현할 가치가 있는지 결정한다. 여기서 중요한 관점은 공개와 기술성이다. 결정단 계에서 공개적 논의는 제안자의 기술력향상을 위해서도 효과가 있다. 게다가 중 요한 것은 그 심의도 공개적으로 행하는 것이다. 이렇게 하여 심의위원이 마을만 들기 제안자를 심의하고 시민 등이 심의위원을 심사한다는 상호 협조체제가 작 동될 수 있다. 기술성 측면에서는 정치적이거나 초보자적인 판단이 아니고, 도시 계획이나 마을만들기를 실천하기에 충분한 기술적인 논의가 전개될 필요가 있다 는 점이다. 기술적 검토의 방향은 제안된 안건을 떨어뜨리기 보다는 살리는 방향 으로 진행하는 점이 중요하다.
마지막으로 실행단계에서는 누가 어떤 자원(자금, 인력, 자재, 정보 등)을 부담 하고 어디서, 언제 실현시킬 것인지에 대한 상세한 추진계획이 필요하다. 일반적 으로 시민 등이란 주체에게는 인력은 충분하지만, 자금이 없는 것이 보통이다.
이 점에서 시민 등과 정부와 관계는 첫째, 지자체가 자신의 사업으로 수용하여 예산조치를 하여 실현하는 것, 둘째, 지자체가 별도기금(fund)을 준비하여 추진하 는 것, 셋째, 지자체가 상응자금(matching fund)을 준비하여 추진하는 것 등의 세 가지형태로 형성될 수 있을 것이다. 실행단계에서는 중요성이 높음에도 불구하 고 아직 제대로 정립되지 못한 영역은 사후평가이다. 우수한 마을만들기의 사례 도 제안에서 실행까지 종료하면 그것으로 끝나고 실현결과를 다시 평가하여 다 른 지역에 대한 기술적 사례로서 제공할 수 있도록 평가방법론 등을 개발하도록 하는 것이 필요하다.
이상 마을만들기 과정에 대해 검토해 보았다. 여기서 알 수 있는 것은 시민 등 은 독특한 발상을 가질 수 있으나, 이를 순조롭게 전개해 나가기 위해서는 각 단 계에서 전문가에 의한 기술적 지원이 필요하다는 점이다. 왜냐하면 마을만들기 가 지속적으로 진전되려면 기술력이 중요하나, 이것이 시민참여의 현장에서만 나온다고 볼 수는 없다. 오히려 뛰어난 선진사례를 소개한다던가, 이론적 시사점 이라는 형태로 마을만들기 현장 밖에서 투입될 필요가 있다. 이를 가능하게 하는 것이 전문가이다. 밖에서의 자극과 현장의 구체적 문제가 화학반응을 일으킬 때,
마을만들기 활동은 크게 진전될 수 있다. 이런 의미에서 전문가의 존재는 불가결 하며, 전문가들을 참여시키는 것이 결정적으로 중요하다. 마지막으로 정부의 역 할은 크게 두 가지로 볼 수 있다. 하나는 마을만들기 전체를 뒷받침하는 적절한 제도와 규정을 만들어 내는 것이다. 두 번째는 시민 등에 대한 지원인데 특히 전 문가를 통해 실시할 필요가 있다. 정부가 직접적으로 시민 등을 지원하는 것과 자금을 직접 물적영역의 건설사업에 투입하는 것은 적절하지 않다고 생각한다.
정부에게 가장 중요한 역할의 하나는 지원이다.
2) 연구의 내용적 범위
활성화방안 단계 행정지원
제안
․ 주민관심증대, 조직구 성 (워크숍, 마을걷기 등)
․ 성숙한 제안
➜ 마을의 미래상
구체적 사업구상 전문가 자문
결정
․ 공개적 결정
․ 기술성 검토 ➜
실현가치가 있는
제안의 결정 전문가 자문
* 커뮤니티 중심 도 시정비활성화방안 연구대상범위
실행
․ 실현자금 모금
․ 지자체 법정계획화
․ 집행기술상 문제점 해결
➜ 집행 및 평가
정부, 지자체 예산지원 전문가 연구
<그림 2> 연구의 내용범위
앞에서 살펴본 바와 같이 마을만들기 과정은 크게 제안-결정-실현의 세단계로 나누어진다. 마을만들기의 각 단계에서 주민참여 활성화방안과 조직에 대한 연
구는 올해 이 연구와 동시에 수행하고 있는 ‘살고싶은 도시만들기(Ⅱ) -시민이 참 여하는 살고싶은 도시만들기 : 사례편-’에서 중점적으로 다루고 있으므로, 이 연 구에서는 실행단계에서 결정된 정비대상으로서의 물적 환경을 정비함에 있어 이 를 원활하게 추진할 수 있는 지원방안에 초점을 맞추기로 한다.
3) 연구의 공간적 범위
(1) 생활주변의 환경정비 위주
앞에서도 설명한 바와 같이 살고싶은 도시만들기의 개념이 과거의 관주도형 정비사업과 달리 기본적으로 시민 등의 발의를 중요시하는 것이므로 주민이나 시민 등이 관심을 갖는 대상이라면 집앞의 환경부터 시작하여 도시전체의 환경 까지도 살고싶은 도시 만들기의 대상이 될 수 있다.
그러므로 일상생활에 필요한 환경정비를 출발점으로 하여 도시적 범위까지 대 상범위가 확대될 수 있으나, 연구의 초기단계에서는 일상생활환경을 중점적으로 공간대상범위로 하기로 한다.
일상생활환경이라는 것의 범위는 편의상 기존의 도시계획 등에서 이용권의 단 위로 구분하는 기초생활권, 지역생활권, 도시생활권 중에서 주로 기초생활권 이하 의 단위에서 필요로 하는 시설정비와 주택등의 환경정비를 말하는 것으로 한다.
(2) 소규모의 점진적 환경정비지역 대상
일상생활환경을 중점적으로 하더라도 현재 주거지역의 정비사업 중 ‘도시 및 주거환경정비법’에 의한 재건축, 재개발, 주거환경정비사업 등 법적뒷받침에 의 해 추진되는 대규모 사업지역으로 추진하는 것과 점진적이고 부분적으로 환경개 선을 추진하는 것으로 나눌 수 있다.
도시만들기의 기본개념이 일상생활환경정비도 중요하지만 커뮤니티 형성을 위한 시민등의 발의를 더 중시하므로, 시민등 조직이 일시적인 사업완료에 따라 법적으로 종료되는 법정 사업을 제외하고, 법적으로 뒷받침되지 않으나 시민 등
의 조직이 지속적으로 형성되어 자신의 동네를 정비해 나가는 점진적 환경정비 지역을 대상으로 하기로 한다.
활동영역범위 정비시행방식
기초생활권
재개발 재건축 주거환경정비사업
*도시 및 주거환경정비법에 의한 사업
항목별 주택 및 기반시설 등
점진적 정비사업 *예산상 사업
지역생활권 도시생활권
<그림 3> 공간대상범위
이상에서 살펴본 바와 같이 이 연구에서 의미하는 커뮤니티 중심의 도시환경 정비란 ‘주민이 주도하고 행정이 지원’하는 ‘일상생활주변의 생활환경’에 대한 정비를 말한다. 따라서, 커뮤니티중심의 도시정비 활성화 방안이란 시민 등을 중 심으로 하는 주체가 효율적으로 마을(도시범역 포함)만들기를 활발하게 이끌어 갈 수 있는 방안을 연구하는 것이다.
4. 연구 방법
1) 연구흐름
연구의 목적이 쾌적한 도시환경을 정비하기 위해 실시하고 있는 사업들을 활
성화시키기 위한 것이므로 이 사업들을 분석의 대상으로 하되, 분석의 편리를 위 하여 유사한 성격을 갖는 것을 유형화시킨다. 유형화 작업은 정비주체에 따라 민 간과 공공사업으로 크게 나눈 다음, 공공사업의 경우에는 물리적인 형태상 사업 의 난이도에 차이가 날 수 있는 선적인 사업과 점적인 사업으로 나누고, 사업의 성격상 이해관계가 다르게 나타날 수 있는 상업지역과 주거지역으로 나누는 등 의 작업을 수행한다.
사업유형으로 나눈 다음에는 검토대상사업유형에 대한 선정기준을 제시하여 선별하도록 한다. 일반적으로 어려움이 없이 추진되고 있는 것은 연구대상에서 제외하고 추진상 어려움이 있는 사업을 중심으로 활성화방안을 제시한다.
다음으로는 사업추진상 활성화에 걸림돌이 되는 문제점 요소들을 큰 항목의 범주로 묶어 각각에 대한 분석기준을 설정한다. 정비사업의 추진은 제안-결정-실 행의 단계를 거친다. 사업과제를 제안하고 결정하는 데에는 정비과제를 파악하 고 이해관계당사자의 의견조율을 거치는 작업이 진행된다. 그리고 실행하는 단 계에서는 법률적 검토와 실행자금 확보 등이 주요 과제가 되어 있다. 그러므로 문제점이 발생할 수 있는 항목을 큰 틀로 분류하면 대략 i) 이해관계자들의 의견 조정, ii) 법제도상의 문제, iii) 추진지원체계 상의 문제 등으로 구분되어 질 수 있다. 분석항목 각각에 대해 쾌적성, 효율성, 형평성 등의 가치를 개입시켜 이들 문제를 적절히 해결하고 있는지 분석하기로 한다.
여기서 분석된 문제점을 바탕으로 어느 쪽으로 해결책을 찾을 것인지에 대한 기본원칙을 제시하고, 이 기본원칙에 따라 대안을 모색하기로 한다. 대안에 따라 서는 기본원칙 중 어느 원칙을 어느 정도 충족시켰는가에 따라 장단점이 검토될 수 있을 것이다.
마지막으로 이들 장단점 검토를 바탕으로 어느 원칙에 대해 충족시키는 것이 바람직스러운지 선택하여 최종적인 활성화 방안으로 제시하도록 한다. 최종 대 안은 각 정비사업별로 문제점 분석에서 구분한 항목에 따라 i) 이해관계자들의 갈등조정방향, ii) 법제도상의 개선방향, iii) 추진지원체계 상의 개선방향 등의 범 주로 나누어 제시한다.
커뮤니티 중심 환경정비사업 추진현황 정리 살고싶은 도시 시범사업
및 지자체 추진사업 등 →․ 공공/민간
․ 선적요소/점적요소
․ 상업지역/주거지역 등
↓
검토대상 사업유형 추출
← 선정기준설정
․ 시급성/상충성/중요성 등
↓
사업추진 상 문제점 분석기준 설정
←
일반적인 환경정비목표
등에서 추출
․ 쾌적성/효율성/형평성 등
↓
사업유형별 분석요소 및 문제점 분석 ․ 선행연구검토
․ 지자체 및 주민 인터 뷰
․ 사례 분석
→
․ 이해관계당사자
․ 법제도
․ 추진조직
↓
활성화 검토 기본방향 설정
․ 쾌적성/효율성/형평성 등의 조정방향
↓
활성화를 위한 개선대안 모색
← 외국사레 검토 (외부원고청탁)
․ 대안별 장단점분석
↓ 활성화 방안 제시 ․ 성공사례 등 검토
․ 전문가 자문회의 →
․ 기본방향 충족정도에 따른 선택
<그림 4> 연구 흐름 및 방법
2) 연구방법
① 사업유형별 문제점 분석방법
문제점 분석은 우선 관련된 기존 보고서와 논문, 그리고 언론보도, 시민단체의
주장 등의 자료를 참고로 사업추진상의 문제점을 추출하여 정리한다. 다음으로 정리된 문제점에 대해 사업을 추진하는 지방자치단체의 실무공무원과 해당주민 의 인터뷰 등을 실시하여 문제점을 정교화하는 작업을 거친다.
살고싶은 도시만들기를 지원하기 위한 각종사업 중, 현재 지자체단위에서 많 이 시행하여 성과가 있는 사례도 있고, 일부는 최근에 실시 중이어서 성과가 나 타나지 않은 사례도 있다. 성과가 많은 사례인 경우 보고서나 논문 등을 통하여 정리되어 있으므로 이를 참고하고, 사업이 진행 중인 것은 대개는 언론보도나 시 민단체의 주장 등으로 추진상의 성과와 문제점이 단편적으로 제기되어 있으므로 주로 이들 보도자료를 이용하여 대략적인 문제의식을 정리한다. 그 다음에 객관 성을 강화할 수 있도록 지자체와 주민에 대한 직접 인터뷰를 통하여 이를 보완하 기로 한다.
문제점 분석은 각종문헌에서 나타나는 환경정비의 목표를 추출하여 평가기준 으로 삼는다. 일반적으로 환경정비의 목표는 쾌적성, 효율성, 형평성 등을 기준으 로 제시하고 있다2).
② 활성화 방안 모색방법
분석된 문제점을 바탕으로 개선방향을 모색하게 되는데, 각각의 대안에 대해 평가기준인 쾌적성, 효율성, 형평성에 따라, 장단점을 정리하고 전문가 설문이나 자문회의, 간담회 등을 거쳐 어느 기준을 중요하게 고려하여 대안을 제시하는 것 이 바람직한지 대안제시를 위한 기본방향을 결정한다.
형평성이 더 중요한지, 효율성을 중시해야 하는지는 하는 개선에 대한 기본방 향을 정하는데 도움이 되도록 주민, 전문가, 공무원 들을 대상으로 설문조사를 실시하여 선호도 또는 중요성을 부여하도록 하는 방안이 있다. 이러한 설문조사 는 현재의 상황에서 가치를 객관화시킬 수 있다는 점에서 널리 사용되고 있으나,
2) 일반적으로 지속가능한 도시환경의 조성이란 경제성장, 소득배분, 자연보전이라는 세가지 방향의 각 기 상충하는 요소가 서로 조화점을 찾도록 하는 것을 목표로 하고 있고(김현식∙민범식외, 지속가능 한 선진도시환경 조성방안 연구,1999,국토연구원, 25쪽), 이를 추상적 용어로 바꾸어 효율성, 형평성, 쾌적성으로도 제시하고 있음
간편하게 응답하는 만큼 상식화의 오류에서 벗어나지 못한다는 단점도 있어 전 문적인 판정을 위한 참고자료로 활용되는 것이 바람직하다.
개선에 대한 기본방향의 선택은 예를 들면 재판정에서 심리처럼 논리와 대변 을 통하여 심사숙고하여 판정하는 것처럼, 외국사례와 전문적인 자문회의 등을 통하여 결정하는 방법을 사용하기로 한다. 각 연구단계에서의 구체적인 분석, 평 가기준 등은 해당 장절에서 다루기로 한다.
5. 선행연구 검토
1) 커뮤니티 개념연구
커뮤니티의 개념이 포함된 주요 선행연구보고서로는 다음과 같이 들 수 있다.
우선 대한주택공사(1999)의 선행 연구3)는 커뮤니티정비를 위하여 면적(面的)‧
광역적 접근, 공급단위로서의 시설 고려, 복지 및 경제 활성화 포함, 공공역할 강 화 등으로 제시하고 도시거점형성과 주거환경개선형을 구분하여 접근하였다.
계기석ㆍ천현숙(2000)의 선행 연구4)는 기성 시가지에서 커뮤니티 개념이 도입 된 주거환경정비를 논의하고 있으나 개념 및 제도 분석에 초점을 두고 있으며 구체적 실천 방안을 제시하는 데는 미흡하다고 할 수 있다.
건설교통부(2006)의 연구5)는 생활권이라는 커뮤니티를 기초로 하고 있으나 커 뮤니티센터의 구축 및 활용을 중점적으로 다루고 있어 커뮤니티환경 정비항목에 대해 포괄적인 접근하지 않은 한계가 있다.
3) 대한주택공사(1999), 커뮤니티 개념을 도입한 도시정비 활성화 방안 4) 계기석ㆍ천현숙(2000), 커뮤니티 중심의 주거환경정비 연구, 국토연구원
2) 커뮤니티 계획기법연구
민범식ㆍ이영아(2001)의 선행연구6)는 전문가와 주민의견을 반영하여 중요도 별 주거환경정비의 항목을 선정하였는데, 커뮤니티 도시환경 정비항목을 포괄적 으로 추출하지 않고 주로 소규모 일상 커뮤니티 단위의 일반적인 주거환경정비 대상요소를 대상으로 한정되어 있다.
대분류 정비방향 정비 소분류 항목
주택내부
위생성
주택의 기초설비(화장실/목욕탕) 일조시간
통풍
안전성 건축년도
건축구조
쾌적성‧위생성 주거수준(방의 수)1인당 주거면적
공공시설
쾌적성‧편리성
접도도로의 폭원(접도미달필지) 도로형태(막다른 골목)
주차장확보비율 어린이놀이터 및 어린이공원
초등학교접근성
근린 공공시설 (노인정, 문화시설, 운동시설, 동사무소 등) 기타개방적 공간(녹지율, 공공공지 등)
안전성 내부도로 및 통학로의 안전성
방범시설
주변환경
심미성 담장형태
수목식재 쾌적성
건축물의 밀도(용적률, 건폐율) 이웃간 프라이버시
비주거용도의 영향(상업, 공업 등 위협정도)
위생성 소음, 매연 등 공해
안전성 수해,지형상 문제(침수붕괴우려 여부) 위해시설 입지여부
<표 1> 커뮤니티단위의 주거환경개선 대상항목(민범식ㆍ이영아 , 2001)
3) 커뮤니티 실천연구
민범식ㆍ이왕건(2002)의 연구7)는 전년도의 연구를 발전시킨 것으로 정비해야
6) 민범식ㆍ이영아(2001), 도시환경개선을 위한 기성시가지 정비방안 연구, 국토연구원
할 대상항목에 대하여 구체적으로 사업을 시행할 시 발생되는 문제점과 대안을 제시하였다. 그러나 전년도 연구에서 도출한 정비대상항목 중에 현재 시행되고 있는 항목으로 한정하여 집행상의 문제와 개선방안을 제시한 것으로 정비항목에 대해 포괄적인 정비방안을 제시하지 못하고 있다.
정비 목표 세부정비과제 정비시 문제점 정비수단제안
주거수준 의 향상 및 사회적 약자의 거주안정
개보수 생략 생략
다가구재축 지원
▪건축 자금력 부족
▪다가구 재축시 채산성 저하
▪임대주택 확보시 일부 건설비 보조 및 장기저리 융자
▪재축사업성 검토를 위한 전문컨설 턴트 지원
▪공공이 대리재축 후 장기 임차하여 공공임대주택으로 활용
세입자 재입주시
▪새주택의 임대료상승
▪일시이주시 주변에 적정임대료의 주 택 부족
▪재축된 민간임대주택 재입주시 세 입자에 대한 임대료 차액지원 접도미달필지
해소
▪접도기준을 충족시키지 못해 재축불가
▪건축선 후퇴시 대지가 좁아져 건축 이 곤란
▪필요시 매수후 공공시설용지로 사용
기초적 근린 공공시설
의 확보
도로정비
▪주변 잔여토지 발생
▪인접필지 재축필요
▪예산 우선순위 처짐
▪도시계획시설로 지정
▪대체지 활용으로 필지교환에 의한 공공시설 확보(세제감면)
▪도로정비를 효과적으로 하기 위한 면적철거형 재개발
주차장 확보 ▪주차장법 강화에 의한 재축 채산성 악화
▪기존 주택은 주차장으로 개수 어려움
▪공용주차장 확보 및 토지매수 원활 화를 위한 보상현실화 또는 대체토 지 활용
▪개별주택내 주차장 확보지원 지속 및 확보가능한 주택에 대한 거주자 우선주차제 혜택 유보
통학로 등 보행환경
정비
▪보행통로확보시 주차장 대체필요
▪이면도로 주차구획 축소로 보행통 로 확보
▪부족된 주차장을 위한 공용주차장 건설
기타공공시설 확보
▪감정가격에 의한 토지매입 어려움
▪예산배정 우선순위에서 처짐
▪대체지 활용하여 필요위치의 토지 와 교환확보
<표 2> 주거환경정비수법 개선방안 제안(민범식ㆍ이왕건, 2002)
2
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
환경정비활성화 분석대상항목 선정
환경정비활성화를 위한 연구대상사업은 현재 추진되고 있는 살고싶은 도시만들기 사 업들 중 추진 상 어려움이 있는 사업을 중심으로 선정하였다. 살고싶은 도시만들기를 위한 도시환경정비사업은 각종 법률에 의해 실시되는 도시재개발, 신도시개발, 도시 계획시설사업 등도 있지만, 여기서는 법제도로서 일반화된 사업들이 아니라, 살고싶 은 도시만들기로 추진하는 예산상의 사업들을 연구대상으로 삼는다. 현재 중앙정부가 실시하는 시범사업, 그리고 지자체가 스스로 추진하는 각종 사업들을 수집하여 유형 화하였고, 그 중에서도 중요성, 갈등유발가능성, 주민협조, 제도상제약 등의 검토항목 에 따라 순위가 높은 사업을 우선 연구대상으로 삼았다.
1. 커뮤니티 중심 환경정비 추진현황
이 연구에서 커뮤니티 중심의 환경정비는 ‘주민이 주도하고 행정이 지원’하는
‘일상생활주변의 생활환경’에 대한 정비로 정의한다. 이 정의에 따라 우리나라에 서 추진하고 있는 환경정비 대상사례를 추출하여 이를 실현시키는데 필요한 지 원방안을 검토하기로 한다.
커뮤니티 중심의 환경정비 대상은 우리나라에서 추진하는 것 이외에도 외국의 사례에서 추진하는 것도 참고가 될 수 있으나, 일단 현재 우리나라에서 추진하고
