유럽의 산림면적은 1억5천7백 만㏊(우리나라 산림면적의 약 24.15배)이다. 해당 산림이 흡수하는 양은 연간 4억2천9백 만 탄소톤이며(2010년 기준), 이는 유럽 경제 의 다른 부문에서 배출하는 온실가스양의 9%에 해당하는 양이다19. 유럽의 신규조 림, 자연림 확대, 산림 전용을 고려했을 때, 1990년부터 2010년까지 매년 0.4%씩 산 림면적이 증가했다20.
유럽연합 회원국 모두에게 적용되는 단일 산림 정책은 없다. 공동농업정책 (Common Agriculture Policy)이나 공동어업정책(Common Fisheries Policy)과 같이 제반 사항을 규정하는 단일 정책이 존재하는 농업과 수산업과는 차이가 있다. 이에 대해 Baron et al.(2013)은 스웨덴, 핀란드, 독일 등은 정책적인 수단을 통하지 않고서 도, 시장 메커니즘만으로 지금까지 그리고 앞으로도 산림을 잘 유지할 수 있다고 주 장하고 있으며, 각 나라의 산림 조건, 자원 및 시업 체계가 다르므로 단일 정책을 적 용할 수 없다고 하였다.
본 절에서는 유럽의 산림부문의 기후변화 완화(mitigation) 정책 현황을 제시함에 Baron et al.(2013)의 보고서를 활용했음을 미리 밝혀둔다. 그들은 산림 부분 기후변 화 완화에 직․간접적으로 관련된 정책을 분석하여, 해당 정책이 기후변화 저감을 위한 산림 및 임업 분야의 활동에 미치는 영향 정도를 평가하였다. 해당 산림 활동으
19 우리나라의 경우, 총 배출량의 6%를 산림이 흡수한다고 보고되어 있다.
20 이 기간 늘어난 산림의 면적은 11백만㏊로, 우리나라 산림면적(6.5백만㏊)의 약 2배에 달한다.
로는 다음 네 가지를 제시하였다. 첫째 산림의 온실가스 흡수, 둘째 수확된 목제품 (HWP)의 활용, 셋째 탄소집약적인 원료 물질(예: 알루미늄, 콘크리트 등)을 목재로 대체, 넷째 화석연료를 목질계 바이오매스로 대체하는 것이다. 그들은 탄소 집약적 인 원료 물질을 목재로 대체하는 것을 수확된 목제품에 편입하여, 크게 세 가지로 구분하였다.
Baron et al.(2013)은 정책을 그 ‘내용’과 ‘성격’에 따라 분류하였다. 전자는 정책이 산림에 국한된 것인지, 다른 분야와 함께 포함되어 있는지21를 기준으로 구분한 것이 고, 후자는 법적 구속력이 있는지에 따른 것이다. 법적 구속력 유무에 따라 구분하 고, 인센티브와 재정적 지원 내용을 담은 정책은 별도로 추가하였다. 법적 구속력이 있는 정책에는 유럽위원회(European Commission), 유럽의회(European Parliament), 유럽이사회(European Council)가 검토한 규정(Regulations), 결정(Decisions), 지침 (Directives)가 포함된다. 여기에는 법적 구속력이 있는 조항, 위임, 지침이나 인센티 브가 포함되어 있다. 반면, 법적 구속력이 없는 정책에는 정책제안서 (Communications), 토론을 시작하기 위한 녹서(Green paper), 해결책과 실천 방안을 제시한 백서(White paper)가 포함된다. Baron et al.(2013)이 유럽의 기후변화 저감 산림 및 임업 활동에 직간접적으로 영향을 미친다고 제시한 정책 목록은 <표 3-9>와 같다.
21 산림에 대한 언급이 없더라도, 산림 및 임업 분야에 영향을 미치는 경우도 편입하였다.
정책의 성격 관련 정책 산림 및 임업 분야 1) Climate and Energy Package
2) Forest Law Enforcement, Governance and Trade
표 3-9. 유럽의 기후변화 저감에 영향을 미치는 산림 정책
3.1. 법적 구속력이 있는 정책
3.1.1. 기후-에너지 패키지(Climate and Energy Package)
2009년 유럽의회와 유럽이사회는 2020년까지 온실가스 배출량을 20% 줄이고, 에
Directive:2009/28/EC), 노력공유결정(Effort Sharing Decision:406/2009/EC), 재생에 너지자원지시(Renewable Energy Sources Directive:2009/28/EC)이다. 본 패키지 안의 세 정책수단이 기후변화 저감을 위한 산림 및 임업 활동에 대한 언급은 그 방향과 경중에 차이가 있다.
유럽배출권거래제도에서는 2013~2020년까지 2008~2012년의 할당량의 13.5%까 지 외부감축수단을 통한 상쇄가 가능하도록 하였는데, ‘화석연료를 목질계 바이오매 스로 대체’하는 사업은 외부 감축 수단으로 인정했지만 ‘산림의 온실가스 흡수’ 사업 은 인정하지 않았다. 반면, 유럽배출권거래제도에 포함되지 않는 분야 (교통, 빌딩, 농업, 폐기물 등)의 감축 활동을 규정한 노력공유결정에서는 외부감축수단으로 ‘산 림의 온실가스 흡수’ 사업을 인정하고 있다. 유럽연합 및 각 국가의 재생에너지 자원 활용을 규정한 재생에너지원지침에는 목질계 바이오매스가 재생에너지의 하나로 포 함되어 있다.
기후 에너지 패키지는 산림 부분의 기후변화 저감 활동으로 ‘화석연료를 목질계 바이오매스로 대체’하는 사업에 초점을 맞추고 있다고 봐야 할 것이다. 실제 상당수 국가가 재생에너지 사용량 증가 목표를 달성하기 위하여 목질계 바이오매스 사용을 적극적으로 고려하고 있다. 2010년 현재, 프랑스, 독일, 이탈리아, 스웨덴, 핀란드, 폴 란드에서 상당한 양의 펠릿이 생산되고 있음에도 전체 수요의 81%밖에 충당하고 있 지 못하며, 지난 3년 동안 생산량과 소비량의 차이가 8배나 증가하였다. 이 때문에 2.6백만 톤의 펠릿이 캐나다, 미국, 러시아로부터 수입되었다. Cocchi(2011)는 2020 년에 이르면 유럽연합의 펠릿 수입량이 16백만 톤에 이를 것으로 전망하였는데, 이 는 산림의 양이 부족한 덴마크, 벨기에, 네덜란드, 영국 등의 수요 증가 때문으로 분 석하였다.
공동노력결정에서 ‘산림의 온실가스 흡수’를 외부감축수단으로 인정하여, 인센티 브를 주고 있긴 하나 유럽배출권거래제도와 재생에너지자원지시에 의거하여 ‘화석 연료를 목질계 바이오매스로 대체’하는 사업에 더 강한 인센티브가 제공됨에 따라 유럽 산림의 온실가스 제거 역량에 부정적인 영향을 미칠 것으로 판단된다. 현재 유 럽의 매년 벌채량이 연간 산림 증가율에 미치지 못하나, 유럽배출권거래제와 재생에 너지자원지시로 목질계 바이오매스의 생산량 증가가 예상되기 때문이다. Ellison et al.(2012)는 2016년에 목질계 바이오매스에 대산 수요가 공급을 초과할 것으로 전망 하였으며, Langue(2012)는 2020년 산림 바이오매스의 공급량이 70,000ktons of oil equivalent(ktoe)에 이를 것으로 전망하였다 (<그림 3-4>).
자료: Baron et al.(2013)
그림 3-4. 바이오매스 공급량 전망
3.1.2. 토지이용 및 토지이용변화와 산림에 대한 회계 규정
2020년까지 ‘산림에서의 온실가스 제거’ 사업은 유럽배출권거래제도의 외부감축 수단으로 인정받지 못한다. 따라서 유럽연합이 교토의정서를 이행함에 ‘산림에서의 온실가스 제거’ 사업은 제한적일 수밖에 없다(Bellassen and Deheza, 2009). 한편, 유 럽위원회는 2013년 3월에 토지이용 및 토지이용변화와 산림에 대한 회계 규정을 점 진적으로 유럽 기후 정책에 반영하는 윤곽을 제시하였다. 산림 탄소배출권의 이월과 상한에 제한을 없애 ‘산림의 온실가스 흡수’를 촉진한다는 것이다. 여기에는 ‘수확된 목제품’ 이용에 인센티브를 주는 내용도 포함되어 있다.
3.1.3. 고급 바이오연료에 대한 제안(Proposal of the 17. 10. 2012)
현행 재생에너지자원지시에는 사업자가 재생에너지를 생산함에 따른 간접적인 토 지이용변화로 인한 탄소 저장량의 변화를 보고할 의무는 없다. 그런데 2012년 10월 17일에 제안된 문건에는 간접적 토지이용변화에 따른 탄소저장량에 대한 검토와 이 를 최소화하는 방안이 제시되었다. 즉, 곡물, 설탕 등 기름을 생산할 수 있는 농작물 을 활용한 전통적인 액체 바이오연료 생산에 제한을 두자는 것이다. 본 제안은 추가 로 토지를 요구하지 않는 산림 바이오매스가 고급 바이오연료로 인지되어 전통적인 농업 바이오매스보다 정당성을 확보하는 데 기여할 것으로 판단된다.
3.2. 법적 구속력이 없는 정책
223.2.1. 임업전략 및 임업실행계획(Forestry Strategy & Forestry action plan)
유럽연합은 1998년에 유럽연합 임업 전략을 발표하였다. 본 전략은 산림의 다양한 기능을 강조하고 산림이 지역과 산업의 경제와 사회발전에 이바지하며, 생물다양성 의 보전과 기후변화 저감을 통한 환경 보호를 주된 내용으로 한다. 본 전략에 근거하 여 기후변화, 병해충, 산불, 대기오염으로 인한 임업의 위협에 대비하는 임업 실행 계획이 수립되어 실행되고 있다.
유엔이 인정한 유일한 탄소흡수원인 산림 부문의 역할이 주목받으면서 실무반에 서는 기후 변화를 저감하고 적응하기 위한 다음 6가지 임업 수단을 제시하였다.
①가입국의 국가 바이오매스 실행계획 수립 권장
②목재와 목재잔재의 에너지원 이용이 산림 기반 산업에 미치는 영향 검토
③농장주와 산주 대상 에너지 작물을 홍보하는 프로그램에 대한 재정 지원
④재생에너지를 위한 농업 및 산림 농작물 생산 최적화 방안 고려
⑤목재 펠릿과 칩의 현물시장 개발
⑥산림 바이오매스 활용을 위한 시설 지원과 산불 빈번 지역의 산림 산물과 바이 오매스 활용 촉진
이처럼 산림 바이오매스가 주목받는 것에 비해 ‘산림에서의 온실가스 제거’와 ‘수 확후목제품’에 대한 사항은 산림실행계획 기본 전략의 일부로만 포함되어 있을 뿐, 추가적인 고려는 이루어지지 않고 있다23.
3.2.2. 혁신적이고 지속가능한 산림 기반 산업
본 정책제안서는 유럽실행계획을 보완하기 위하여 제안되었는데, 정부, 산주 연합, 임업 이해관계자, 환경 비정부기구, 산림무역 연합, 거래자와 생산자 연합이 본 문건 작성에 참여하였다. 목질계 바이오매스의 급증하는 수요를 충당하는 데 따른 생물다
22 유럽연합의 가입국에게 추가적인 목표와 엄격한 목표 설정을 강제하지 않는다는 점에서 기후변화 저감을 위 한 산림 활동에 미치는 영향은 제한적이다.
23 산림에서의 온실가스 제거와 관련된 실행 전략으로 산림 감시 체계의 운영과 산림의 보호가 있고, HWP와 관 련된 실행전략은 지속가능한 산림 경영을 통해 생산된 목재 및 산림 부산물의 사용을 촉진한다는 내용이 있다.
양성 감소 문제를 보완하는 방안으로 지속가능한 산림관리, 목재 이동성 증진, 갱신 촉진, 목재 이용 방법 간 균형 유지가 제시되었다. 산림에서의 온실가스 제거는 지속가능한 산림관리와 재조림을 통해서 달성하고, 수확된 목제품은 국가 온실 가스 인벤토리에 포함 시의 득과 실을 고려해야 한다고 제시되어 있다.
양성 감소 문제를 보완하는 방안으로 지속가능한 산림관리, 목재 이동성 증진, 갱신 촉진, 목재 이용 방법 간 균형 유지가 제시되었다. 산림에서의 온실가스 제거는 지속가능한 산림관리와 재조림을 통해서 달성하고, 수확된 목제품은 국가 온실 가스 인벤토리에 포함 시의 득과 실을 고려해야 한다고 제시되어 있다.