4.1. 연구범위
이 연구보고서는 탄소흡수원법의 제5조에 명시된 내용 중 탄소흡수원 증진 종합 계획 수립을 위해 필요한 중점 내용으로 다음의 사항들을 포함한다.
- 탄소흡수원 유지 및 증진에 관한 국내외 여건 및 전망 UN 기후변화협약 동향 및 전망
주요 선진국의 기후변화 대응정책 국내 여건 및 전망
- 탄소흡수원 유지 및 증진에 관한 목표와 기본방향 설정
- 탄소흡수원 유지 및 증진을 위한 추진전략 및 실천과제 도출 - 탄소흡수원 유지 및 증진 방안
탄소흡수원 유지 및 증진 활동
국제협력 및 해외 시장 진출 장려 정책
사회공헌형 산림탄소상쇄제도 운영 및 활성화 방안 마련 탄소흡수원 유지 증진 기술개발 및 보급 정책
전문인력 양성 및 연구개발
탄소흡수원 유지 및 증진 정책의 교육·홍보 및 재원조달 등 이행체계 구축 방안
- AHP 분석을 통한 실천과제 우선순위 도출
- 탄소흡수원 유지 및 증진 종합계획의 경제적·사회적·환경적 효과 분석
4.2. 연구방법 및 내용
종합계획 수립을 위해 기후변화와 탄소 흡수원과 관련한 국내외 여건과 이에 대한 미래 전망을 분석하고자 한다. 이를 통해 탄소 흡수원 증진 종합계획의 실행가능성 (feasibility)을 검토할 수 있다. 본 연구에서는 국내외 여건 분석 시 정책적(political), 경제적(economic), 사회적(social), 기술적(technical) 요소를 종합적으로 고려하여 분 석하는 PEST 분석을 시행하였다.
탄소 흡수원 증진 종합계획은 과거에 수립된 적이 없으며 계획 수립을 위한 기초 연구가 충분히 수행된 것도 아니다. 따라서 불확실성이 많이 존재한다. 불확실성을 해소하기 위해서는 다수 전문가 의견을 수렴하여 반영할 필요가 있다. 본 연구에서 는 기본목표, 핵심전략, 실천과제를 도출할 때 전문가의 의견을 수렴하였다.
종합계획 수립에 다양한 이해관계자를 참여시키고 이견을 조율하여 합의를 이끌어 내야 한다. 본 연구에서는 다양한 이해관계자의 견해를 합리적으로 수렴할 수 있는 계층분석방법을 활용하였다. 이해관계자를 그룹화하고 그룹의 대표자의 의견을 수 렴하여 통합하였다. 계층분석방법으로 종합계획의 목표, 핵심전략, 실천과제 간의 우 선순위를 도출하였다.
탄소흡수원 증진 종합계획은 상위 계획 및 정부의 정책 기조와 부합되어야 정책추 진에 힘을 얻을 수 있다. 이 연구에서는 박근혜 정부 국정과제, 제5차 산림기본계획 (변경) 등과의 부합성을 검토하여 종합계획의 실현 가능성을 높이고자 하였다. 또한 이 연구과제에서는 탄소흡수원 증진 종합계획의 경제적, 사회적, 환경적 효과를 분 석하여 종합계획의 실행가능성을 평가하였다. 이상의 분석을 통해 종합계획의 비전 을 제시하고 달성 가능한 목표를 제시하고자 한다.
제
2
장국내외 여건 및 전망
1. 국제 동향
1.1. UN 기후변화협약
1.1.1. 개괄
1992년 5월 UN 총회는 지구온난화의 위협에 대응하기 위해 기후변화협약을 작성 하였고, 같은 해 6월 브라질에서 개최된 유엔환경개발회의에 상정하여 154개국이 채 택하였다. 기후변화협약은 지속 가능한 성장을 위해 대기 중의 온실가스 농도를 줄 이고 지구의 환경변화를 최소화하는 것을 목표로 한다. 이를 통해, 후세대에게 현재 의 자연 환경을 더는 손상되지 않은 채로 넘겨주고자 하는 것이다. 기후변화협약은 몇 가지 중요한 원칙을 가지고 있다. 첫째, 인류는 지속 가능한 성장을 위해 공동의 노력을 기울여야 하지만, 선진국과 개발도상국은 차별화된 책임을 부여받아야 한다.
둘째, 기후변화협약으로 인해 부담을 가지게 되는 국가들의 특수한 필요와 상황을 고려해야 한다. 셋째, 현시점에서 가용한 최선의 과학적인 접근을 통하여 지구온난 화 방지에 노력해야 한다. 넷째, 당사국들은 환경적으로 건전하고 지속가능한 개발 (Environmentally Sound and Sustainable Development)을 증진할 권리가 있다 (UNFCCC: http://unfccc.int/2860.php).
1995년 독일 베를린에서 열린 제1차 기후변화 당사국 총회를 시작으로 매년 당사 국 총회를 개최하여 기후변화협약과 관련된 중요한 결정사항들을 논의하고 협의가
주요 당사국 총회
구 분 내 용 체제(Clean Development Mechanism: CDM), 배출권 거래제(Emission Trading: ET) 가 있다(김종화, 2013).
토의정서 체제 붕괴에 대한 위기감 속에 2020년까지 교토의정서를 연장하기로 합의 하였다(이정석 외, 2012). 국제 온실가스 의무 감축 체제가 공백 없이 유지되게 된 것이다. 2013년부터 2020년까지 제2차 협약 기간에 달라진 주요 내용은 <표 2-3>과 같다. 합의문에 따라 당사국들은 2013∼2015년 기간 내 매년 최소 2회의 회의 개최 와 함께 2015년 5월까지 협상 문안 초안을 마련하기로 하였다.
1차 협약 2차 협약
이행기간 5년(2008~2012년) 8년(2013~2020년)
온실가스 의무감축 이행국 38개국 38개국(일본, 러시아, 캐나다, 뉴질랜드가 빠지고 몰타 등
4개국이 편입) 온실가스 감축량
(1990년 대비) 평균 5.2%, 최대 8% 감축 최대 20% 감축 법적 성격 각국 의회 승인으로 법적
구속력 있음. 각국 정부 차원의 약속으로 법적 구속력 없음.
자료: 이정석 외(2012)
표 2-3. 1, 2차 협약 기간의 교토의정서 주요 내용 비교
2013년 폴란드 바르샤바에서 열린 제19차 기후변화협약 당사국총회에서는 더반 플랫폼의 주요 골격인 Post 2020 기후체제(workstream1)와 교토의정서 제2차 공약기 간(2013~2020)의 감축수준 제고(workstream2)에 대하여 집중 논의되었다. 주요 합의 내용은 다음과 같다. 2015년 말 이전에 2020년 이후의 감축목표와 행동을 당사국 개 별적으로 정하여 제출하도록 하였다. 하지만, 바르샤바 당사국 총회의 결과에 대해 회의적인 반응이 지배적이다. 협정문의 용어가 약속(commitment) 대신 기여 (contribution)로 정해졌으며, 공약 목표 설정에 마감 시한만 정해졌을 뿐 당사국의 결정에 위임하였기 때문이다.
1.1.2. 산림 부문
3UNFCCC에서 산림의 중요성은 교토의정서를 채택하는 과정에서 산림을 포함한 LULUCF (Land Use, Land-Use Change and Forestry)를 온실가스 흡수원으로 인정하 며 시작되었다. LULUCF 활동 범주 6개(산림, 농경지, 초지, 습지, 주거지, 기타 토
3 이수경 박사 집필임.
지)에서 산림, 농경지, 초지, 습지는 온실가스 흡수원으로 분류되었지만 실제 대부분 의 온실가스가 산림에서 흡수되고 있기 때문에 특히 산림의 중요성이 강조되었다 (Schlamadinger et al., 2007). 이에 따라 산림을 보호하고 탄소저장량을 증대시켜 온 실가스 저감목표를 효과적으로 달성하기 위한 몇 가지 제도를 만들게 되었다(<그림 2-1>, Decision 11/CP.7).
자료: 이우균 외(2010)
그림 2-1. UNFCCC 내 LULUCF, A/R CDM 및 REDD+ 관계
부속서 I 국가는 자국의 신규조림 및 재조림, 산림전용활동을 의무적으로 보고하 거나 산림경영활동 및 식생복구 활동을 선택적으로 보고하여 UNFCCC와 교토의정 서에 따라 온실가스 배출저감 실적으로 인정받을 수 있다. 또한 교토메커니즘을 바 탕으로 선진국간 JI(Joint implementation)를 통해 신규조림 및 재조림 사업을 추진하 여 ERUs(Emission Reduction Units)를 확보할 수 있으며(FCCC/9/CMP.1, Annex, paragraph 1(c)) 선진국은 비부속서 I 국가에서 진행한 신규조림 및 재조림 CDM(Clean Development Mechanism)을 통하여 확보한 CERs(Certified Emission Reductions)를 온실가스 저감 목표 실적에 이용할 수 있게 되었다.
교토의정서에 따라 제1차 공약기간 동안 당사국들은 교토메커니즘(CDM, JI, ETS)을 이용하여 산림분야에서 확보한 탄소잠재량을 온실가스 저감 실적에 이용할 수 있었지만 결과적으로 활성화되지 못하였다.
2012년 10월을 기준으로 659건의 JI사업과 5,067건의 등록된 CDM사업 중 신규조 림 및 재조림 사업은 각각 3건과 40건으로 매우 저조한 실적을 보였다(UNEP, 2012).
이는 사업추진 시 소모되는 높은 행정비용과 누출, 비영속성의 문제(Chenost 등,
2012), 추가성 입증의 어려움 등이 원인이 되었다. 무엇보다도 CDM과 JI의 사업타 당성 조건을 충족하는 신규조림 및 재조림 대상지가 부족하기 때문으로 분석되었다 (Streck, 2010; Cerbu et al. 2011). 상대적으로 각 국가별 산림분야의 탄소잠재량 확 보를 위한 산림경영활동의 사업대상지 확보가 유리하지만 교토의정서의 제1차 공약 기간 동안 산림경영활동은 CDM과 JI에 포함되지 못하였는데, 그 이유는 각 국가별 로 산림경영활동을 정의하는 기준이 모호하고 탄소계정을 실시하는 규정에 차이가 있었기 때문이었다(Schlamadinger et al., 2007; Lövbrand, 2009).
교토의정서의 실행과 당사국의 온실가스 저감 대책으로 산림을 이용하기 위한 여러 대안이 도입되었지만, 앞서 기술한 문제점으로 산림분야 활동이 활성화되지 못하였 다(Angelsen, 2008). 이에 교토메커니즘(JI, CDM 등)의 산림분야 활동의 저조한 실 적이 문제되면서 산림전용 및 황폐화 방지, 산림경영활동으로 확보한 탄소저장량을 사업단위로 이행하여 국가단위로 확대하는 REDD+ 체제를 도입해야 한다고 하였다 (Pistorius, 2012).
REDD+는 신규조림 및 재조림 뿐만 아니라 산림전용 및 황폐화 방지, 지속가능한 산림경영활동을 통한 온실가스 배출 저감을 국제적으로 인정받을 수 있는 활동이다. 2007년 이후부터 UNFCCC의 당사국총회에서 REDD+를 전 세계적인 탄소저감 활 동으로 도입하기 위한 논의가 지속적으로 진행 중이다. 또한 REDD+체제를 통하여 확대된 개발도상국의 사업지는 기후변화에 상대적으로 취약한 습지 및 천연림과 열 대 이탄층을 보호할 수 있고 여러 가지 공동편익(co-benefit)을 가져오기 때문에 도입 의 필요성이 강조되고 있다(Parish et al., 2008; van der Werf et al., 2009).
가. REDD+활동 도입을 위한 UNFCCC 논의 동향
UNFCCC에서 REDD+활동의 범위는 산림전용의 피해를 막기 위한 범위인 RED (Reducing emissions from deforestation in developing countries), 산림전용 및 황폐화 를 막기 위한 범위인 REDD(Reducing emissions from deforestation and forest degra-dation in developing countries), 마지막으로 산림 보호 및 지속가능한 산림경영활동 을 통하여 확보하는 탄소 저장량의 활동을 포함하는 REDD+로 개발도상국의 산림 을 대상으로 한다(Parker et al., 2008, decision/1/CP.16).
REDD+는 벌채 금지 및 산림 면적 감소 방지 정책을 목적으로 산림을 전용해 악
REDD+는 벌채 금지 및 산림 면적 감소 방지 정책을 목적으로 산림을 전용해 악