(1) 사회인도적(social guidance) 계획 패러다임
Friedmann(1987)은 계획이론의 역사, 즉 “지식(knowledge)과 행동(action)을 연 결하는 지적 흐름”의 역사를 정치적, 사회적 사조의 분석을 통해 사회개혁, 사회 동원, 정책분석 그리고 사회학습의 4개의 전통으로 범주화한 바 있고,31) 이 중 실질적으로 서구사회 공공계획 현상의 주류를 형성한 것은 사회개혁 (social reform)전통과 정책분석(policy analysis) 전통을 축으로 하는 사회인도(social guidance) 패러다임이었다고 시사하고 있다.
사회개혁의 전통은 18세기 이래로 벤담의 공리주의, 19세기부터 꽁트의 실증
31) Friedmann(1987), 『Planning in the public domain』에서 근대 자본주의 사회의 계획의 전통(공공부문 의 계획 패러다임)을 다음과 같이 4가지로 구분했다.
- Social reform : 공공부문의 행위를 효율적으로 만드는 과학적 노력 - Policy analysis : 의사결정 과정으로서의 계획
- Social learning : 사회적 행동양식을 바꾸기 위한 실험을 시도하는 일
- Social mobilization : 자본주의 체제의 질서 변화를 위한 정치적 행위로서의 계획
주의, 20세기부터 듀이의 실용주의와 포퍼의 비판합리주의 등을 계승하여 왔다.
이 전통의 학자들은 대의제 민주주의, 인권 그리고 사회정의를 주장하고, 제한된 범위 속에서의 사회변화를 용인하는 경향을 보이는데, 사회변화는 이끌어 가는 주체로서 특히 국가(정부)의 역할에 초점을 두고 있다. 즉, 이는 공공계획의 실행 을 제도화하고 정부 행위를 보다 효과적으로 하는 방법을 모색하는데 중점을 둔 다. 이 전통 하에서 계획은 과학적 지식을 공공업무에 적용하는, 전문적 책임이 며 집행적 기능으로 본다. 따라서 사회계혁 전통의 계획가들은 국가가 조정과 권 위적 역할을 보유하고 있다고 이해하면서 국가의 강한 역할을 옹호하게 되는 것 이다.
이와 같은 입장이 가장 잘 드러나는 분야는 경제계획이라고 할 수 있는데, 여 기에는 케인즈의 ‘일반이론’을 바탕으로 경제성장 촉진, 완전고용 유지 그리고 소득 재분배 등에 대한 국가개입, 사회개혁 이론가들에 의해 국가의 경제관리를 위해 제시된 모형으로 경기순환분석, 투입-산출분석, 경제정책모형, 그리고 개발 경제학 등의 내용이 포함된다. 또한 계획이론적 측면에서는 계획과 정치와의 올 바른 관계, 공익의 본질과 공익추구에서의 계획가의 위상, 시장경제에 대한 정부 의 역할과 범위, 계획을 과학적 시도라고 했을 때 과학의 정확한 의미, 계획의 제도화 등에 관한 이론들이 포함된다.
전통적인 공공계획 패러다임의 또 다른 축으로서 정책분석의 전통은 대규모 조직의 행태와 특히 그들이 어떻게 의사결정능력을 개선하는가에 관해 초점을 두고 있다. 이 전통에서는 베버사회학과 신고전경제학을 중요하게 여기며, 그의 접근방법은 최선의 행동노선을 확인하기 위한 수단으로 총합분석(synoptic analysis)과 의사결정을 강조한다. 즉, 정책분석은 체계공학, 관리과학, 그리고 정 치 및 행정과학의 3가지 지적 흐름의 합류점에서 생겨났으며, 객관적 과학방법이 보다 합리적인 정책결정을 위해 사용될 수 있고, 보다 합리적인 결정은 조직의 문제해결능력을 실질적으로 개선할 수 있다는 인식을 기초로 하는 것이다. 이 전 통은 보다 기능적이고 공학적이고 계량적인 이론분야와 중첩되고 있는데, 특히 시스템공학, 응용수학, 통계학분야, 사이버네틱스 및 경제학과 정치적 행정 과학
분야(복지경제, 선택이론, 계량경제학, 조직이론)에서의 도구적 이론에 대한 의존 성이 강하다.
결국 정책분석의 전통은 합리적 의사결정 과정으로서의 계획이론에서 배태된 분야라고 할 수 있다. 즉, 합리적 계획모형의 이상적-전형적 형태는 목표와 목적 의 설정; 주어진 상황에서 목표를 달성하기 위한 주요 대안 확인 및 설계; 각 대 안의 수용에 따라 예상되는 주요 결과 예측; 바람직한 목적과 기타 중요한 가치 와 연관된 결과의 평가; 전 단계들에서 제시한 정보에 기초한 결정; 적절한 제도 를 통한 결정의 집행; 실제사업결과의 환류(feedback)와 새로운 상황에 비추어 결 과에 대한 평정(assessment)의 과정으로 보는 것인데, 정책분석은 이러한 계획절 차에 대한 과학적 방법론의 원천을 형성하는 것이다.
(2) 압축성장 시대의 규범적 계획모형
위와 같은 사회개혁과 정책분석 전통은 우리나라의 1960년대 이후의 권위적인 국가의 강력한 역할로서의 공공계획 현상을 설명하는데 매우 적절하다. 이 같은 사회인도적 패러다임은 특히 1960년대와 1970년대의 경제계획을 중심으로 하는 이른바 개발계획(development planning) 기조로 나타났다. 당시의 우리나라는 전 형적인 개발도상국으로서 경제성장을 필요로 하고, 의회민주주의 및 지방자치체 계가 잘 발달되지 못했을 뿐더러 사적 시장 자치권이 확보되지 못하였다. 이러한 상황에서는 국가 시스템이 계획의 형태나 의사선택방식, 계획의 목적 등을 통제 하는 “결정력있는 계획환경(decisive environment of planning)”을 조성하였던 것으 로 보인다(Dyckman, Kreditor & Banerjee, 1984: 226).
1960년대 이후 우리나라의 공공계획은 경제, 사회, 국토 등 거의 모든 분야에 서 사업계획(project planning), 부문계획(sectoral planning), 종합계획(integrated planning)의 역시 거의 모든 형태가 나타나는 방향으로 진화해 간다. 즉, 경제정 책, 사회복지사업, 토지이용과 지역개발, 환경관리, 도시기반시설 등 시장과 시민 사회에서의 공동의 목적ㆍ공공 이익이라는 이름으로 정부가 개입할 수 있는 모
든 분야에 대해 다루게 된다. 공공계획의 목적과 범위는 “경제성장과 개발”이라 는 정책적 과제로 주어졌으며, 국가는 공공의 목적과 과학적 의사결정 과정, 그 리고 안정된 실행체계의 확립을 통해 정책적 목표를 달성하는 시스템이 구축되 는 것이다. 1960년대 이후 우리나라의 급속한 경제성장에 주목을 했던 많은 학자 들에게 이 같은 시스템은 “강력한 개발국가(strong developmental state)”의 인상을 주기도 했다(Johnson, 1982; E.M.Kim, 1991).
이와 같이 우리나라의 공공계획은 “결정력있고 강력한” 매우 효과적으로 작동 하는 시스템으로 구축되었는데, 그 상부구조에는 국가의 리더쉽이 있었고(사회 개혁의 전통에 해당하는), 그 기저에는 합리적․과학적 의사결정을 지원하는 관 료-전문가 연합의 계획가 집단(정책분석의 전통에 해당하는)이 있었다. Lee(1991) 는 이러한 우리나라의 공공계획 체계를 <그림 2-3>와 같이 “규범적인 계획모형”
으로 이해하고 있다. 즉, 공공계획이란 사회적 이상향(utopia)를 추구하는 행위이 고, 그 방향성은 사회적 합의에 의해 결정된다는 것이다. 그리고 그 합의와 공공 계획의 실행은 민주주의 사회에서의 국가와 사회가 맺는 정치적 계약(헌법과 법 률 등에 의한 계획의 제도화에 있다고 보는 것이다. 이 같은 설명은 경제성장 우 선의 사회적 합의에 의한 중앙집권(하향식) 공공계획이라는 현상을 적절히 설명 할 수 있는 틀이 된다.
그러나 이와 같은 사회인도적 패러다임의 규범적 계획모형은 다른 한편으로는 이른바 “관료적 권위주의”32)라 불리는 억압적인 정치체제 하에서 공공계획 과정 에서 민간부문의 참여를 배제하는 현상으로도 나타났다. 국가가 공공계획을 수 립․집행함에 있어 과도한 정치권력을 너무 자주 사용하는 것은 공공계획의 과 정과 내용이 편향되고 정치적으로 왜곡될 수 있다는 가능성을 의미한다. 그리고
32) O'Donnell(1973)에 따르면, 권위주의국가란 근대화과정의 구조적인 결과물이라 할 수 있다.
O'Donnell은 근대화과정에서의 시장교류 확대, 정치참여증가, 산업화 등이 모두 비민주적이고 성장 지향적이며, 비인도적인 국가조직 및 국가 정책에 의한 것임을 발견하였다(Remmer & Merks, 1982). 이러한 권위주의국가에서는, 일반적으로 외국자본과 밀접하게 관련된 전문기술자들이 새로 운 엘리트층이 된다. 그들은 보통 선거경쟁을 없애버리고, 일반 대중의 정치참여를 강제적으로 제 한한다.
실제로 우리나라의 공공계획의 흐름에서는 정치적인 변동과 공공계획의 현상이 밀접한 관계를 맺고 있는 것이 관측되기도 한다.
<그림 2-3> 압축성장 시대 우리나라의 규범적 계획모형
출처 : Lee, H.(1991: 199).