Ⅱ. 이론적 논의와 분석방향
1. 선행연구
가. 국내 논의와 문헌연구
지금까지 공공기관에 대한 연구는 공공기관 이사회 및 감사제도 관련 지 배구조 개혁, 그리고 경영평가제도와 경영성과 제고방안, 민간과 공공부문의 생산성 비교분석, 정책고용 및 인력운영 방안, 공공기관의 기능조정, 그리고 민영화정책 등 다양한 주제를 중심으로 수행되고 있다.
지배구조나 경영성과 개선을 위한 법·제도적 고찰이나 정책연구들은 궁 극적으로 공공기관의 다층적인 대리인 관계, 기업성과 공공성이 혼재된 사 업성격으로 인해 발현되는 구조적 한계에 대한 문제의식을 연구배경으로 공 유하고 있다. 하지만 공공기관의 지배구조와 경영성과에 대한 축적된 연구 결과는 민간부문에 비해 소수에 불과한 수준이다(유승원, 2009).3) 오히려 전통적으로는 공기업의 민영화에 대한 논의와 연구가 주류를 이루었는데, 이는 공기업의 고비용과 저성과, 비효율성과 부작용에 대한 대안으로 소유 주체를 다원화하여 해결하려는 관심에서 기인한 것으로 볼 수 있다.
민간부문 지배구조와 경영성과 간의 상관관계에 대한 선행연구에 비해 공 기업의 경영성과에 대해 지배구조의 특성이 가지는 영향력을 분석한 연구는 소수에 불과하지만, 최근 본격적인 논의가 시작되고 있다. 대표적으로 이명 석(2001), 곽채기(2002), 김헌(2007), 유승원(2009), 허경선 외(2011) 등의 연 구가 포함된다. 이명석(2001)4)은 ｢공운법｣ 도입 이전인 1985~1996년 사이
3) 유승원(2009), p. 75
4) 이명석(2001), ｢정부투자기관 임원의 정치적 임용과 경영실적｣, 한국행정학보, 제35권 제4호, pp. 139~156을 참고하여 작성
의 약 10여 년간 정부투자기관 기관장 및 사장의 임용유형과 경영실적을 분
준, 그리고 경영성과와의 관계를 분석하고 있다. 일부 연구가 공기업이나 준 정부기관 등으로 분석 대상을 구체화하여 수행되기도 하였으나, 지배구조가 다원화된 상장공공기관에 대한 연구는 여전히 미비한 상태이다. 최근 공기 업 상장에 따른 정부지분율과 경영실적을 비교분석한 연구9)(박정수, 2010) 에도 주목할 만하다. 이 연구에서는 공공기관의 상장 여부와 기관의 경영실 적의 관련성에 대한 회귀분석 결과 유의미한 수준에서 긍정적인 영향이 있는 것으로 분석하였다.
현행 ｢공운법｣ 체계에 따르면, 2014년 기준으로 상장공공기관은 전체 302 개 기관 가운데 8개 기관에 불과하다. 전체 기관 수는 공기업 3개, 기타공공 기관 5개에 불과하지만 그 중요성과 산업적 비중을 고려한다면 상장공공기 관의 관리와 운영에 대한 정책적 논의가 필요하다. OECD를 중심으로 기업 성이 강한 공기업 및 공공기관에 대한 지배구조 다원화에 대한 논의가 진행 되고 있다는 점에서도, 상장에 따른 내·외부 지배구조 변화 및 일반주주의 주주권 보호 및 강화를 예상할 수 있다. 따라서 이에 대한 논의가 더욱 활 성화되어야 한다. 이를 위해 공공기관의 상장의 목적, 상장의 효과, 지배구 조 다원화에 따른 다양한 쟁점별 접근을 통해 논의의 범위를 확대하여야 할 것이다.
나. OECD 주요국의 공기업 상장 현황 비교10)
최근 OECD에서는 공기업 상장에 대한 관심이 매우 높아지고 있으며 OECD 회원국의 공기업 상장 현황과 국가별 사례분석을 집중적으로 실시하 였으며, 폴란드, 뉴질랜드, 터키, 중국, 인도 등의 상장공공기관 관리 현황에
9) 이 연구는 특별법 또는 회사법을 통해 주식회사의 형태로 설립되어 자기자본 중 정부 및 정부 관련 기관(지방자치단체 및 공공기관)의 직접투자가 포함되어 있는 기관(정부 및 정부 관련 기관의 출자기관)을 대상으로 하였다.
10) OECD의 공기업 상장 현황에 대해서는 OECD Working Party on State Ownership and Privatisation Practices, ｢Broadening the Ownership of State-Owned Enterprises: A Comparative Report｣, 2014. pp. 5~26을 발췌하여 요약·정리함
대한 비재무적인 효과를 분석하였다. 지금까지 수집된 각국의 공기업 상장 현황을 집계한 2014년 OECD의 보고서(OECD, 2014)11)를 살펴보면 국가별 상장기업의 현황은 아래 표와 같다. 공기업 상장 현황은 크게 중앙정부가 지분의 50% 이상을 가지고 있는 공기업과 정부가 소수지분을 가진 공기업 으로 분류하여 집계하였다. 정부가 50% 이상의 지분을 가지고 있다는 것은 정부가 실질적인 최대주주이며 기업에 대한 지배권도 더욱 크다는 것을 의 미한다. 반면 정부가 50% 이하의 지분을 가진 상장공기업은 정부가 실질적 인 대주주일 수 있지만 지배력은 상대적으로 약할 수 있다는 것을 뜻한다.
자료가 수집된 23개 국가의 공기업 상장 현황을 살펴보면 국가별로 상장된 공기업의 수는 OECD 회원국의 경우 대부분이 5개 이내였고, 우리나라가 8개, 이탈리아가 7개, 폴란드가 6개로 많은 편에 해당된다. 반면 중국은 286개, 인도는 68개의 기업이 상장되어 있어 OECD 회원국 전체의 상장공기업 수 보다도 많은 상장공기업을 보유하고 있었다. 상장공기업이 전체 공기업 중에서 차지하는 고용 비율을 살펴보면 OECD 회원국의 경우 대부분이 20~40%를 차지하고 있고, OECD 평균은 15%를 차지하고 있어 상장공기업의 수는 적 지만 고용규모는 매우 높다는 것을 확인 할 수 있다. 전체 공기업 중에서 상장공기업이 차지하는 기업가치 비율을 살펴보아도 기업 수에 비해서 매우 높다는 것을 알 수 있다. 상장공기업이 전체 공기업 중에서 차지하는 기업 가치 비율은 OECD 평균은 39.1%이며 특히 벨기에, 영국의 1개 상장공기업 이 차지하는 기업가치 비율이 각각 89%, 86.9%로 매우 높고, 스위스도 1개 기업이 54.7%를 차지하고 있다. 따라서 OECD 회원국에서 상장공기업의 국 민경제적 중요성은 매우 높다고 할 수 있다.
11) OECD Working Party on State Ownership and Privatisation Practices, ｢Broadening the Ownership of State-Owned Enterprises: A Comparative Report｣, 2014. p. 6
국가명 상장
중앙정부가 지분의 50% 이하를 가진 부분소유 상장공기업(Partly State- Owned Enterprises: PSOEs)은 21개 회원국에서 80개로 나타나 정부가 지분 의 50% 이상을 가진 기업이 58개였던 것에 비하여 기업의 수는 더 많게 나 타나고 있다. 정부가 50% 이하의 지분을 유지하는 이유는 다양한데 민영화 가 진행되는 과정이거나, 정부의 통제력 유지를 위해 10% 정도의 지분을 유 지하거나 배당 등의 상장기업으로부터의 배당 등의 수익을 유지하기 위해서 다. 혹은 정부가 전략적으로 공익을 위해 지분을 유지하고 있거나 자연독점 을 유지하기 위한 경우도 있다.
정부가 지분의 50% 이하를 소유한 부분소유 상장공기업을 국가별로 살펴 보면 슬로베니아가 16개로 가장 많으며 핀란드 11개, 프랑스 11개, 폴란드 10개의 순으로 그 숫자가 많은 국가도 있지만 대부분의 OECD 국가에서는 3개 미만으로 나타나고 있다. 반면 중국엔 409개의 정부 지분 50% 이하의 상장공기업이 있고 인도에는 9개로 보고되고 있다.
국가명 소액지분
상장공기업 수 직원 수 시가총액
1 오스트리아 2 45,104 14.8
2 벨기에 5 55,254 115
3 덴마크 2 16,970 3.1
4 핀란드 11 139,911 70.9
5 프랑스 11 954,245 167.3
6 독일 3 713,890 84.4
7 헝가리 2 40,401 11.3
8 아일랜드 1 3,566 0.2
9 일본 1 224,239 73.6
10 한국 2 3,312 0.002
11 라트비아 1 32 0.009
12 리투아니아 1 1,700 0.3
<표 Ⅱ-2> OECD 회원국의 중앙정부 지분율 50% 이하 상장기업(2012년 기준)
(단위: 기업 수, 명, 10억달러)
<표 Ⅱ-2> 의 계속
국가명 소액지분
상장공기업 수 직원 수 시가총액
13 노르웨이 5 64,211 44.7
14 폴란드 10 64,525 48.8
15 슬로베니아 16 30,570 3.5
16 스페인 2 7,818 6.6
17 스웨덴 3 73,156 65.5
18 터키 1 37,524 13.5
19 영국 1 97,091 53.4
20 미국 3 214,626 46.9
21 전체 OECD 80 2,696,324 795
22 중국 409 3,673,141 1027
23 인도 9 225,647 100
출처: OECD, 2014, p. 7에서 인용
OECD는 공기업 상장의 목적을 아래 표에서 보는 바와 같이 8개로 크게 분류하고 있다(OECD, 2014).12) 첫째, 정부가 공기업의 상장을 고려하는 이 유는 시장원리 도입을 통해 공기업의 효율성을 향상시키고자 하는 목적이 다. 상장을 하기 위해서는 엄격한 상장요건을 만족시켜야 하며, 자본시장의 규제와 신규자본 유입을 위한 재무 유연성을 제고해야 한다. 기존의 많은 연구들이 혼합 소유권(mixed ownership)과 상장을 한 기업이 수익성, 매출, 효율성 등에서 평균적으로 장기적인 성과가 더 좋다고 보고하고 있으며 (D'Souza et al., 2007; Magginson and Netter, 2001; and Alanaze, et al., 2011, OECD 20014에서 재인용) OECD 보고서에서 분석한 중국, 인도, 뉴질 랜드, 폴란드, 터키의 사례에서도 이러한 성과와 효율성 향상은 상장의 목표 와 성과로 제시되고 있다.
12) OECD Working Party on State Ownership and Privatisation Practices, ｢Broadening the Ownership of State-Owned Enterprises: A Comparative Report｣, 2014. pp. 9~12
두 번째로 공기업 상장을 추진하는 동기는 재무성과가 우수한 공기업을 상장시킴으로써 자본시장과 주식시장을 활성화시키고자 하는 목적이다. 자 본시장의 수요는 계속 증가하지만 신규 상장기업이 부족할 때 우수 공기업 을 상장시키는 것은 새로운 자금을 자본시장으로 유치하는 좋은 방법 중의 하나이다. 세 번째는 공기업을 상장시킴으로써 자본을 확대하고 민영화로 인한 수익을 극대화할 수 있다는 점이다. 공기업을 매각하는 것보다 상장하 는 것이 자본가치를 더욱 높이고 지분 매각으로 인한 정부의 수입을 더 높 여줄 수 있기 때문이다. 네 번째는 공기업에 투자자금을 유치하기 위한 목 적이다. 공기업의 대규모 신규 투자가 필요할 때나 혹은 정부가 투자 자금 을 지원하기 어려울 경우 상장을 통해 민간의 자금을 유치함으로써 공기업 이 계속 성장할 수 있는 모멘텀을 얻을 수 있다. 다섯 번째는 공기업의 투 명성 및 효율성을 개선하고자 하는 목적이다. 기업의 운영과 통제에 민간주 주가 포함됨으로서 경영의 투명성을 높일 수 있고 증권시장에 상장에 필요 한 감사보고서의 작성과 엄격한 기업 공시 등을 통해 기업의 투명성 및 효 율성을 개선할 수 있다. 여섯 번째는 상장을 통해 공기업에 민간 자금이 유
두 번째로 공기업 상장을 추진하는 동기는 재무성과가 우수한 공기업을 상장시킴으로써 자본시장과 주식시장을 활성화시키고자 하는 목적이다. 자 본시장의 수요는 계속 증가하지만 신규 상장기업이 부족할 때 우수 공기업 을 상장시키는 것은 새로운 자금을 자본시장으로 유치하는 좋은 방법 중의 하나이다. 세 번째는 공기업을 상장시킴으로써 자본을 확대하고 민영화로 인한 수익을 극대화할 수 있다는 점이다. 공기업을 매각하는 것보다 상장하 는 것이 자본가치를 더욱 높이고 지분 매각으로 인한 정부의 수입을 더 높 여줄 수 있기 때문이다. 네 번째는 공기업에 투자자금을 유치하기 위한 목 적이다. 공기업의 대규모 신규 투자가 필요할 때나 혹은 정부가 투자 자금 을 지원하기 어려울 경우 상장을 통해 민간의 자금을 유치함으로써 공기업 이 계속 성장할 수 있는 모멘텀을 얻을 수 있다. 다섯 번째는 공기업의 투 명성 및 효율성을 개선하고자 하는 목적이다. 기업의 운영과 통제에 민간주 주가 포함됨으로서 경영의 투명성을 높일 수 있고 증권시장에 상장에 필요 한 감사보고서의 작성과 엄격한 기업 공시 등을 통해 기업의 투명성 및 효 율성을 개선할 수 있다. 여섯 번째는 상장을 통해 공기업에 민간 자금이 유