공공기관은 법률에 의해 설립되어 정부의 재정적 지원을 받거나 공공서비 스 및 재화를 생산하는 데 있어 독점적 지위를 지니는 것이 일반적이며, 2014년 현재 공공기관으로 지정·분류된 기관의 규모는 304개에 이르고 있 다. 이들이 국민경제에서 차지하는 비중은 매우 높다. 공공기관 총예산1)은 정부예산의 1.7배 규모로 GDP의 44.7% 수준이며, 고용규모는 27.1만명 규 모에 이르고 있다(2013년도 기준). 주요 산업분야에서 공공기관이 차지하고 있는 비중뿐만 아니라, 이들의 지위와 역할을 고려하더라도 공공기관의 국 민경제적 중요성을 부인할 수 없다. 하지만, 정부와 공공기관의 지속적인 혁 신노력에도 불구하고 운영의 비효율성과 방만경영에 대한 우려와 비판으로 공공기관은 새로운 정부가 구성될 때마다 반복적으로 개혁의 대상으로 지목 되어 왔다. 현 정부 초기에도 역시 이들의 기능합리화와 경영혁신을 위한 공공기관 ‘합리화 정책방향’이 제시되었으며, 최근에는 ‘정상화 대책’으로 강 화되어 추진되고 있다.
이렇게 공공기관 개혁의 필요성이 지속적으로 제기되고 있는 이유는 공공 기관의 소유와 관리체계가 다층적 복대리구조를 취하고 있기 때문이다. 소 유주(주인)와 경영대리인 사이에서 복잡하게 구조화된 책임과 이해관계라는 태생적 한계가 반복적으로 공공기관 개혁의 출발점이 되는 까닭이다(허경선 외, 2011; 유승원, 2010). 공공기관 대리구조의 복잡성을 제거하거나 단순화 하는 방안으로 일부 민영화를 주장하고 있다. 우리나라의 경우도 1998년 IMF 외환위기 이후 공기업 민영화 및 구조조정을 강력하게 추진한 경험이 있으나, 민영화의 효과에 대해서는 긍정적·부정적 평가가 병존하고 있다 (유승원, 2010; 이상철, 2007; 남일총, 1998).
1) 2013년도 공공기관 총예산은 574.7조원으로 정부예산의 168%에 해당하는 규모였음
2007년 제정된 ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣(이하 공운법)은 공공기관 관리체계의 패러다임을 크게 변화시켰다. ｢공운법｣은 2005년 OECD 공기업 작업반에서 제시한 공기업 지배구조 표준모델의 핵심가치인 ‘소유권 영역과 산업정책 영역의 분리,’ ‘이사회의 독립성 및 전문성 강화,’ ‘기관투명성 제 고를 위한 제도적 환경’을 반영하였으며, 경영책임을 확보하기 위한 효과적 인 감독시스템의 근본적인 개선을 추진하였다. 수입구조, 정부의 지배력, 인 력규모 등 기관의 특성을 반영하는 체계적인 기관 지정·분류시스템2)을 도 입하였으나, 공공기관의 상장이나, 상장된 공공기관의 운영과 관리에 대한 정책방향이 구체적으로 제시되어 있지는 않다. ｢공운법｣상 분류체계에 따르 면, 공기업은 자산규모가 2조원 이상이고, 총수입액 중 자체수입액이 대통령 령이 정하는 기준(85%) 이상인 기관을 시장형 공기업, 자체수입액이 50%
이상이고 직원규모가 50인 이상인 기관을 준시장형 공기업을 포함하고 있으 며, 이외 기준에 따라 기금관리형, 위탁집행형 준정부기관과 기타공공기관 등으로 구분된다. 현재 주식시장에 상장된 공공기관들은 일반적으로 상업성 이 강한 사업을 수행하고 있어 공기업으로 분류될 것으로 생각할 수 있으 나, 현재 지정·분류체계에서는 일관성 적용·반영하지 않고 있다.
2014년 공공기관으로 지정되어 있는 상장기관에는 한국전력공사, 한국가 스공사, 한국전력기술, 한전KPS, 한국지역난방공사, 중소기업은행, 강원랜드, 그랜드코리아레저(GKL) 등 8개 기관이 포함된다. 이 가운데 한국전력공사, 한국가스공사, 한국지역난방공사 3개사는 공기업으로 분류되고 있는 반면, 한국전력기술, 한전KPS, 중소기업은행, 강원랜드, 그랜드코리아레저 5개 기 관은 기타공공기관으로 지정되어 있다. 공기업으로 분류되어 있는 3개 기관 에 대해서는 기획재정부가 공공기관 경영평가제도를 정책수단으로 활용하여 관리하고 있는데 반해, 기타공공기관으로 지정되어 있는 5개 기관은 주무부 처 중심의 모니터링과 평가를 받고 있다. 공공기관 관리정책의 기본방향은
｢공운법｣을 통해 구체화되어 있으나, 여기에는 시장에서 활동하는 상장공공 기관에 대한 정책방향은 포함되어 있지 않다. 시장성에 대한 기준보다는 ｢공
2) ｢공공기관의운영에관한법률｣ 제4조 및 5조 참조
운법｣상 지정과 분류체계에 따라 운영되고 있다. 즉, 시장에서 활동하고 있 는 공공기관과 정부의 위탁사업과 기금사업을 집행하고 있는 기관, 공기업 으로 분류되어 있으나 규모나 사업의 성격에 차이가 있는 기관들이 동일한 잣대로 평가되고 있는 현실이다.
상장공공기관에 대한 정책방향을 제시하기 위해서는 상장과 자본시장 거 래를 통한 소유구조의 변화로 발생하는 변화를 분석할 필요성이 있다. 무엇 보다도 정부지분이 공공부문과 민간으로 이원화됨에 따라 지배구조, 의사결 정, 경영성과 관리 및 감사 등의 과정에서 현재 ｢공운법｣ 체계의 적정성에 대한 검토 작업이 필요하다. 정부뿐만 아니라 민간 소유주의 이해관계를 충 족시키기 위해서는 기업의 가치 제고라는 중요한 과제가 새롭게 주어지기 때문이다. 즉, 상장공공기관 운영과 관리를 위한 정책방향은 전통적 관리방 식과 행태가 공기업의 특성과 기업의 가치를 제고하는 데 노출하는 한계와 문제점을 분석하고 개선방향을 모색함으로써 제시될 수 있을 것이다.
본 연구에서는 공공기관 상장에 대한 기존 연구와 논의를 검토하고, 상장 제도와 환경 및 상장공공기관 사례를 분석한다. 이와 함께 상장공기업이 관 찰되고 있는 프랑스, 핀란드, 이탈리아, 중국 등 상장공기업 운영과 관리경 험을 축척하고 있는 해외 주요국에 대한 사례조사와 비교분석을 실시하여, 우리나라 상장공공기관의 기업적 자율성과 독립성과 함께 사회적 가치 및 공공성을 제고할 수 있는 정책방향을 제시하는 것을 연구의 주된 목적으로 한다.