제2절 법인세 부문 조세지출 사전평가 사례검토
6. 법인세 부문 조세지출 평가 사례
가. 미국 매사추세츠 주의 영화산업에 대한 조세유인 평가
“A Report on the Massachusetts Film Industry Tax Incentives, Commonwealth of Massachusetts Department of Revenue”(Amy, 2013)는 조세지출 평가 방법과 내용을 설명하고 있는 Chen(2015)에서 조세지출 평가를 위한 대표적인 사례로 적극적으로 추천한 보고서이다. 동 보고서는 Chen(2015)이 제시하는 비용/편익 분석을 위한 개 념에 따른 필수 변수들을 충실히 측정/보고하고 있다. 기본적으로 효율성 손실 측 면에서 조세지출이 없었더라도 이루어졌을 생산량 추정을 통해 영화산업에 대한 조세지출의 직접효과를 측정한다. 그리고 조세지출의 2차 효과에 대해 일반적인 승수효과를 고려하는 것은 물론이고, 조세지출과 세수손실 사이의 음(-)의 승수효 과까지 추정하고 있다. 직접효과 분석을 위해 행정자료를 이용하였으며, 고용의 간 접효과와 유발효과 및 다른 경제활동들에 미친 영향은 REMI(Regional Economic Models Incorporated)모형을 이용하여 추정하였다.28)
나. 기업투자에 대한 조세지출의 효과성 분석
Caiumi(2011)에서는 기업 투자에 대한 조세지출의 성과를 분석하기 위한 방법으 로 성향점수매칭(propensity score matching) 방법을 활용했다는 점에서 주목할 만하 다. 국세청 자료, 일반 기업자료, 서베이 자료 등 다양한 기업 자료를 수집하여, 성
28) REMI는 매사추세츠 주에 대한 다양한 분석을 위해 1975년에 처음 개발․된 structural long-term dynamic macroeconomic model이며, IO와 CGE 모형의 요소가 혼합된 모형임. 자세한 모형 설명은 Charney and Vest(2003)를 참고함. 동 문헌은 이외에도 미국 주 정부에서 활용하고 있는 4개의 모 형들(IMPLAN, TRAIN, STAMP, DRAM)의 특징과 장․단점들을 간략하게 소개함.
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• 중소기업 어음제도개선 세액공제향점수를 기준으로 매칭한 데이터셋을 이용하여 관련 조세지출이 기업투자에 미친 영향을 분석한다.
좀 더 구체적으로 설명하면, 공제혜택을 받은 기업들의 정보를 포함한 행정자료 와 공제혜택을 받지 못한 기업들에 대한 정보를 담은 자료를 성향점수를 기준으로 매칭(nearest neighbour method of matching without replacement)하여 분석을 위한 데 이터셋을 구축한다. 즉, 공제혜택 수급 여부를 제외한 다른 속성들이 유사한 기업 들을 대상으로 공제혜택을 받을 수 있는 자격은 있으나 실제로 공제를 받지 않은 기업들을 통제집단(control group)으로 정의함으로써, 공제혜택을 받은 기업들에 대 한 조세지출의 효과(처리효과, treatment effect)를 분석한다는 것을 의미한다. 성향 점수 추정에는 생산구조(자산 대비 노동비용, 자산대비 매출액, 부가가치 대비 영 업이익), 재무구조와 기업 소유(현금흐름/총자본, 부채비율, 대출이자, 계열사 여부), 기업규모(매출액 분위) 및 기업연령 변수 등을 사용하였다. 이때 주요 설명변수로 서 공제혜택을 받지 않은 경우의 자본의 사용자 비용과 공제혜택으로 인한 자본의 사용자비용 감소분(%) 변수들을 사용한다.
동 보고서는 분석에 필요한 혹은 적합한 자료의 부족이라는 한계를 성향점수매 칭방법을 통해 일정 정도 극복하고 있다는 점에서 주목할 만하다. 또한 투자 촉진 을 목적으로 하는 조세지출의 효과로써 총요소생산성(TFP)에 미치는 영향을 분석 한다는 점 역시 주목할 만하다. 이것은 정부개입이 없었다면 얻지 못했을 결과물 (수입, 이윤, 시장점유율, 특허, 생산성 증가 등등)에 대한 분석으로서, 산출물 추가 성(output additionality)을 측정한다는 특징을 갖는다. 마지막으로 중소기업 혹은 신 용제약하에 기업에 대한 분석을 통해서 조세지출이 기업의 투자비용을 낮추어주는 지, 혹은 높은 비용의 민간금융을 대체하는지(input additionality)를 분석한다는 점에 서 많은 시사점을 제공한다.
다. 캐나다의 조세지출 보고서 내 평가보고서 사례
캐나다의 조세지출 보고서는 1999년 이후부터 일반에게 공개되고 있는데, 매년 두 가지의 조세지출 항목에 대한 평가 사례를 보고하고 있다. 그 내용을 보면 과거
Ⅱ. 기초자료 분석 및 조사의 주요쟁점 •
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에는 단순한 현황 통계에 기초한 단순한 평가 혹은 제도의 문제점을 제시하는 수 준이었다. 하지만, 최근의 평가 내용은 정밀한 분석에 기초하는 등 발전하고 있다.
그럼에도 불구하고 아직까지는 조세지출에 대한 비용/편익 분석을 수행한 사례는 존재하지 않는다. 이러한 맥락에서 참고가 될 만한 3개의 사례를 소개한다.
1) 2014년 조세지출 보고서: 기부금공제의 비용효과성 평가29)
캐나다의 2014년 조세지출 보고서에는 기부공제(Charitable Donation Tax Credit) 의 가격효과성(price effectiveness)을 분석한 사례를 제시하고 있다. 동 보고서에서 가격효과성이라는 개념은 기부행위의 세후가격을 낮추는 것이 자선단체에 대한 기 부 증가에 효과적인지를 나타내는 지표를 의미한다. 이때, 소득공제와 관련된 비용 을 고려한다는 점에서 비용/효과성 분석으로 이해해도 무방할 것으로 판단된다.
동 보고서에서 기부금공제에 대한 평가 시 고려해야 할 사항을 다음과 같이 설 명한다. 첫째, 소득공제로 인한 추가적인 기부금에 의해 발생하는 자선활동의 사회 적 가치와 소득공제로 인한 사회적 비용을 비교해야 한다. 둘째, 직접지출 혹은 정 부의 현물제공에 비해서도 더 효과적인지가 검토될 필요가 있다. 셋째, 직접지출에 의한 민간 기부금의 구축효과(crowd-out)와 견인효과(crowd-in effect)도 고려되어야 한다.
그러나 동 보고서는 자료 부족 등의 현실적인 이유로 소득공제로 인한 추가적인 기부금을 수량화하는 데 그침으로써 기부금의 가격탄력성을 산출하는 정도에서 분 석이 진행되었다. 그러나, 공제로 인한 추가적인 기부금과 공제에 따른 비용(세수 손실법)에 대해 동일한 금액을 직접지출로 지원하는 경우와 비교하기 위한 분석틀 은 참고할 만하다.
29) 원제는 Evaluation of the Federal Charitable Donation Tax Credit
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• 중소기업 어음제도개선 세액공제A. Tax-assisted finding of charities
B. Direct government
funding of charities C. Difference(A-B) Amount directly allocated
to charitable activities ∆ ∆ -Administrative costs · ∆ ∗· ∆ ∗ · ∆ Economic cost of tax
distortions-share attributed to increased funding
· · ∆ · ∆ · · ∆
Economic cost of tax distortions-share attributed
to windfall gains
· · - · ·
Ⅱ. 기초자료 분석 및 조사의 주요쟁점 •
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2) 2014년 조세지출보고서: 지역별 법인세율의 차이30)
캐나다는 연방정부의 법인세 외에 지역마다 추가적인 법인세를 부과하고 있으 며, 해당 법인세율은 지역마다 다르다. 이와 관련하여 조세로 인한 투자결정 왜곡 과 조세경쟁으로 인해 세수기반을 약화시킨다는 비판을 받는다. 동 보고서는 기업 단위의 자료를 이용하여 지역별 법인세율에 대한 과세대상 소득의 탄력성 분석을 통해 해당 문제를 검토한다. 즉, 지방정부의 법인세율이 해당 지방정부 내 기업의 과세대상 소득수준에 영향을 미치는가를 분석한다. 이때 지방정부 간 조세 차이에 유연하게 대응할 수 있는 기업집단(multi-jurisdictional corporation, potential shifters) 과 그렇지 못한 기업 집단(corporate groups, non-shifters)을 구분할 수 있는 미시적인 기업자료를 사용하여 처리효과를 분석하는 것으로 이해할 수 있다.
좀 더 구체적으로 설명하면, 2005-2012년 자료를 이용한 pooled 회귀분석을 수행 하는데, 1차 프로빗 분석을 통해 법인세율이 과세소득 유무에 미치는 영향을 분석 하고, ‘0’보다 큰 과세소득이 있는 기업들만을 대상으로 한 2차 회귀분석을 통해 법 인세율이 과세소득에 미치는 영향을 분석한다.
3) 2012년 조세지출 보고서: 자본의 가속상각 조세지출31)
일반적으로 자본투자 비용에 대한 공제는 전체 사용기간 동안 균등하게 배분, 즉 자본의 연간 감가상각률을 고려하여 자본비용을 할당한다. 이와 관련된 캐나다의 공제제도는 Capital Cost Allowances(CCA)이며, 다만 자본분류에 따라 적용하는 법 정 상각률이 다르다. 하지만 캐나다에는 특별한 경우 자본의 감가상각율을 높여서 추가적인 조세혜택을 받을 수 있다(accelerated CCA). 전체적인 이득은 동일할 수 있지만, 기업들은 조세이연에 따른 이득을 얻을 수 있다는 점에서 accelerated CCA 를 활용한다. 하지만 관련 자료 부족과 측정상의 어려움으로 인해 동 제도에 대해 서는 조세지출 비용을 측정하지 못하고 있다. 이에 동 보고서는 시험적 측정을 통 해 방법론상의 어려움과 필요한 가정을 살펴보는 것으로 그 목적을 제한하고 있다.
30) Interprovincial Tax Planning by Corporate Groups in Canada: A Review of the Evidence 31) Tax Expenditures for Accelerated Deductions of Capital Costs
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• 중소기업 어음제도개선 세액공제한편, 조세지출 비용 측정을 어렵게 하는 제도의 특징은 다음과 같다. 첫째, 기 업들은 허용되는 최대 CCA 비율 이하의 특정 비율을 선택할 수 있다. 둘째, 동일 한 CCA 분류에 속하는 자본 중에서도 accelerated CCA가 적용될 수 있는 자본과 그렇지 않은 자본이 혼재한다. 셋째, 기업들은 accelerated CCA이외에도 다른 유형 의 공제혜택을 고려하여 특정 자본의 공제혜택 수준을 결정한다. 넷째, 기업들은 서로 다른 분류의 자본들에 대한 공제혜택을 고려한다.
이러한 특징들을 고려한 보고서의 평가 전략은 다음과 같다. 먼저, 법인소득세 신고자료를 바탕으로 분석하는데, 벤치마크 세제로 accelerated CCA가 없는 경우를 가정한다. 기업 단위의 각 자산별 accelerated CCA 공제혜택에 대한 시계열 자료(A)를 구축하고, CCA만을 적용한 벤치마크 세제에 근거한 가상적인 시계열 자료(B)를 각각 구축한다. 그리고 A와 B의 차이에 각 기업의 한계유효세율을 적용하여 순조세지출 액을 계산한다. 마지막으로 순조세지출액을 당해 연도 투자액과 이전 기간 동안 누 적투자액 비율로 할당함으로써, 현재 투자와 과거 투자에 대한 조세지출로 평가한 다. 이때 분석의 한계로는 accelerated CCA 이외의 다른 공제혜택을 활용하는 것은 고려하지 못했다는 점과, 시계열 자료 구축을 위한 데이터 처리 과정이 상당히 복
이러한 특징들을 고려한 보고서의 평가 전략은 다음과 같다. 먼저, 법인소득세 신고자료를 바탕으로 분석하는데, 벤치마크 세제로 accelerated CCA가 없는 경우를 가정한다. 기업 단위의 각 자산별 accelerated CCA 공제혜택에 대한 시계열 자료(A)를 구축하고, CCA만을 적용한 벤치마크 세제에 근거한 가상적인 시계열 자료(B)를 각각 구축한다. 그리고 A와 B의 차이에 각 기업의 한계유효세율을 적용하여 순조세지출 액을 계산한다. 마지막으로 순조세지출액을 당해 연도 투자액과 이전 기간 동안 누 적투자액 비율로 할당함으로써, 현재 투자와 과거 투자에 대한 조세지출로 평가한 다. 이때 분석의 한계로는 accelerated CCA 이외의 다른 공제혜택을 활용하는 것은 고려하지 못했다는 점과, 시계열 자료 구축을 위한 데이터 처리 과정이 상당히 복