Ⅱ. 미국의 대외경제제재정책과 입법배경
1. 미국 대외경제제재정책의 개념과 실효성
(1) 대외경제재의 개념 (가) 경제제재의 개념구분
경제제재조치는 일반적으로 피제재 국가의 정책을 변화시키거나 경제제 재조치를 취하는 국가의 피제재 국가의 정책에 대한 의사를 표시하기 위하 여,14) 그리고 한 걸음 더 나아가 그 정부를 붕괴시키려는 목적으로 사용 된다.15) 즉 특정의 정치적 목적을 달성하기 위해 다른 국가에게 사용되는 경제적 위협조치라고 설명할 수 있다. 여기에서 경제적 제재라 함은 전통 적인 교역 또는 자금거래를 의도적으로 정부의 주도 하에 철회하거나 철회 하겠다고 위협하는 것이다. 이러한 점에서 경제적 제재는 외교공관의 철수 및 외교관의 소환, 무력시위를 위한 무기의 이동 등 정치․군사적 압박행 위와 구별된다. 또한 특정한 기대행위를 하는 국가에게 부여하는 최혜국이 대우 또는 경제적 지원의 철회는 제재로서의 성격이 아니라 시혜적 조치의 거부이기 때문에 경제제재와 구별된다.
이른바 경제적 강제(economic coercion)는 다른 국가에 대하여 정책 변화를 강제하거나 그 정책에 대한 의사표시수단으로 가해지는 경제적인 강제조치로서 자국의 자원, 물품, 기술, 용역 및 시장 등에 대한 접근을 금지 내지 규제함으로써 대상국가에게 영향력을 행사하려는 노력16) 또는 확립된 무역유형의 갑작스런 종결 내지 간섭으로17) 정의될 수 있다. 이에
14) Alan Einisman, Ineffectiveness at Its Best : Fighting Terrorism with Economic Sanctions, Minn. J. Global Trade, Vol. 9, Winter, 2000, p. 302.
15) Raj Bhala, Mrs. WATU : Seven Steps to Trade Sanctions Analysis, Michigan Journal of International Law, Vol.20, 1999, p. 566.
16) T.J. Farer, “Political and Economic Coercion in Contemporary Inter-national Law,” A.J.I.L. Vol. 79, 1985, p. 408.
17) C. Parry, “Defining Economic Coercion in International Law,” Texas International Law Journal Vol.12, 1977, p. 4.
비하여 경제적 제재(economic sanction)는 국가나 국제기구가 국제법 이나 국제의무를 위반한 국가에 대하여 행하는 징벌적인(punitive) 경제 적 강제조치이다.18)
그리고 일반적으로 제재란 통일적인 법집행기관을 갖고 있는 국가가 법규에의 준수를 확보하기 위한 수단으로 법규위반자에 대하여 가하는 벌칙으로서 의미를 갖고 있다. 이러한 국내법상의 제재개념이 국가 간의 관계에 유추되어 적용된 것이 국제법상의 제재개념으로 이는 특정한 국 제법 주체에 대한 일반적인 경제적 강제조치를 포괄하는 의미로 해석된 다.
또한 경제적 제재란 용어는 경제적 보이콧(economic boycott), 무역 금지(trade embargo), 경제적 봉쇄(economic blockade), 경제적 복 구(economic reprisal) 및 경제적 보복(economic retortion) 등과 혼 용되어 사용된다. 이는 경제제재가 이러한 개념들을 모두 포괄하는 개념으 로서 대외경제원조의 철회, 수출입의 금지나 규제, 대상국가의 해외자산의 동결, 기술이전 및 자본이동의 금지나 규제 등을 포함하는 경제적 강제조 치를 의미하고 있기 때문이다. 따라서 경제적 제재를 정의한다면 하나 또 는 그 이상의 국가에게 그들 국가의 정책을 변화시키거나 그들 국가의 정 책에 대한 의사를 표시하기 위하여 채택하는 특정물품의 수출입통제, 수출 관련금융지원금지, 자금거래금지, 국제금융기관의 지원반대 등을 경제적 강제조치라고 할 것이다.19)
18) 이러한 사례로서는 UN 안전보장이사회의 결의에 따라 Rhodesia에 대해 1966년 부터 1979년까지 행하여졌던 경제적 강제조치와 1990년 이라크의 쿠웨이트침략에 대한 UN 안전보장이사회의 경제적 강제조치 등이 있다; Rhodesia에 대한 경제적 제재는 UN 안전보장이사회 결의 제232호(1966), 결의 제253호(1968), 제388호 (1976) 그리고 경제적 제재의 해제에 관해서는 결의 제460호(1979) 참조; 이라크 및 쿠웨이트에 대한 경제적 제재는 UN 안전보장이사회 결의 제661호(1990)참조; 이라크 에 대한 미국의 무역규제조치에 대하여는 M.N. Leich, “Contemporary Practice of the United States Relating to International Law,” 84 A.J.I.L.
885(1991) pp.903-905 참조
19) Dianne E. Rennack & Robert D. Shuey, Economic Sanctions to Achieve U.S. Foreign Policy Goals: Discussion and Guide to Current Law, 1998, p.1.
(나) 국제기구의 권한부여에 의한 경제제재
국제법상 또는 일반적으로 국가 간의 관계에 있어 경제적 제재란 제재권 을 부여받은 국제기구의 결의에 입각하여 국가에 의해 개별적 또는 집단적 으로 가해지는 경제적 강제조치를 의미한다. 즉 권능 있는 국제기구의 결 의에 근거함이 없이 개별국가가 직접적이며 독자적으로 취하는 경제적 강 제조치까지 경제적 제재로 분류될 경우 일방적이고 자의적인 경제적 강제 조치 조차 경제적 제재로 원용되어 경제적 강제의 합법성문제에 혼란을 야 기하고 국가주권평등원칙에 입각한 국제법질서를 훼손시킬 우려가 있다.
즉 다른 국가에게 법적 제재(legal sanction)를 위임하는 조약상의 근 거 없이 그리고 권능 있는 국제기구의 결정에 근거함이 없이 개별국가에 의하여 독자적으로 취해지는 타 주권국가에 대한 경제적 강제조치를 국제 법에 의한 제재로 분류하는 것은 적절한 용어사용이 될 수 없다.
그럼에도 불구하고 국제사회에서는 지역적 국제기구 또는 보편적 국제기 구의 결의 또는 승인 없이 특정 국가에 대하여 국제법 규범을 준수하도록 압력을 가하기 위한 수단으로 일방 국가의 타방 국가에 대한 일방적인 경 제제재가 빈번히 부과되어 왔다. 그리고 대부분의 서구 국가가 전통적으로 사회적 협력의 촉진을 목적으로 대외지원과 교역혜택에 대한 제한을 수단 화하였지만 이 분야에 있어서 대표적인 국가는 미국이다.20)
미국은 국제기구에 의하여 제재결정이 내려진 국가에 대하여 뿐만 아니 라 미국의 단독판단에 의하여 미국의 이익에 반하는 정책을 수행하는 국가 에 대하여도 개별국가에 의하여 독자적으로 행사되는 보호적인 강제조치로 서 경제적 제재를 사용하여왔다.
(2) 대외정책으로서 경제제재 (가) 경제제재의 채택이유
각국은 국가정책을 구현하기 위한 목적으로 경제적인 수단을 사용하여 왔으며 특히 한 국가가 다른 국가의 정부, 개인 또는 기업이 중대한 국제 20) Sarah H. Cleveland, Norm Internationalization and U.S. Economic
Sanctions, Yale Journal of International Law Vol. 26, 2001, p. 4.
법적 규범을 위반하거나 국가의 이익을 위협하는 경우 그러한 행위를 변경 하도록 강제하기 위하여 경제적 수단을 행사하고 있다. 더욱이 무력의 위 협 또는 행사가 금지된 현대 국제법체제상 수출규제는 경제적 강제의 한 유형으로서 타국의 국내문제에 대한 간섭문제 및 국제분쟁의 평화적 해결 문제와 관련하여 중대한 의미를 갖는다. 따라서 각 국은 국가비상시는 물 론이고 평시에도 국가안보, 대외정책 및 희소자원보호 등을 이유로 단독으 로 또는 타국과 공동으로 수출규제를 행사해 왔으며 특히 경제강국들은 타 국에 대한 효과적인 간섭수단과 무력행사를 대체하는 분쟁해결수단으로서 수출규제를 선호해 왔다.
미국의회는 미국 국민의 국제적인 통상(commerce)행위능력이 미국의 정책수립에 있어 기본적인 관심사항임을 분명히 하고 있다.21) 수출은 미 국의 경제적 복지에 기여할 뿐만 아니라 미국 내의 고용과 생산의 증대를 통하여 국제경제에 기여하고 미국의 바람직한 국제수지균형에 이바지하기 때문이다. 따라서 수출에 대한 통제는 미국의 수지균형과 고용에 심각한 악영향을 미친다. 그럼에도 불구하고 미국이 대외정책으로서 경제제재를 선택하는 것은 제재의 대상이 되는 국가의 행위를 다른 제재를 통하여서는 변경하는데 실패한 경우이다. 예컨대 외교적 수단, 공적인 설득, 문화적 및 과학적 교류, 국가원수의 방문, 기술적 지원, 군사훈련 및 교육, 또는 다른 우호적 수단을 모두 이용하였거나 이용할 수 없을 때 경제적 제재수 단을 선택하게 된다. 또한 경제제재는 완벽한 협력과 합의와 적대행위, 무 력사용 또는 전면전이라는 양 극단적 수단의 중간에 위치한 수단이다.22)
구체적으로 미국은 다음과 같은 것들을 고려하여 경제제재를 하고 있다.
첫째, 다음과 같은 특정한 행위에 대하여 미국의 비난을 표현하기 위한 고려이다. 즉 국제법상 승인된 인권을 지속적으로 위반하거나 국제테러리 즘을 지원하거나 테러리스트를 비호하는 국가, 생화학무기 및 핵무기와 같 은 대량살상무기의 확산에 관련된 국가, 개인 그리고 기업, 국제적인 마약 거래를 하는 국가나 개인, 인접국을 침략하는 국가, 지역의 안정을 위협하 21) 50 U.S.C. App. 2401.
22) Dianne E. Rennack & Robert D. Shuey, Economic Sanctions to Achieve U.S. Foreign Policy Goals: Discussion and Guide to Current Law, 1998, p.2.
는 국가, 미국의 안보 및 대외정책상의 이익을 위협하는 국가들에 대하여 미국은 단독으로 또는 타국과 공동으로 또는 UN의 결의에 입각한 집단제 재의 일환으로 수출규제를 가장 빈번하게 행사해 왔다. 경제제재수단으로 서 수출규제는 미국에도 많은 손실을 발생시킨다. 그러나 경제적인 손실에 도 불구하고 경제적 제재는 인권 및 대량살상무기의 확산금지와 같은 중요 한 분야에서 국제전인 의무이행을 확보하기 위한 평화적인 방법이므로 교 역상의 손실만을 이유로 회피되어서는 안 된다고 지적되고 있다.
둘째, 제재의 대상이 되는 행위에 관련된 자를 처벌하고 그러한 행위가 재발되지 않도록 하기 위한 고려이다.
셋째, 제재의 대상이 되는 행위에 연관되는 것이 더욱 손실이 크고, 어 려우며, 시간 소모적이라는 것을 확실히 하기 위한 고려이다.
넷째, 다른 국가나 개인이 제재의 대상이 되는 행위에 연루되지 않도록 설득하고 제재대상 국가를 고립시키기 위해서이다.
다섯째, 제재의 대상이 되는 행위를 변경하도록 강제하거나 종료하도록 하고 제재대상 국가의 정부지도자나 정부형태를 변경하도록 강제하기 위해
다섯째, 제재의 대상이 되는 행위를 변경하도록 강제하거나 종료하도록 하고 제재대상 국가의 정부지도자나 정부형태를 변경하도록 강제하기 위해