1) 중앙정부 대응정책 (1) 정책의 추진배경
1960년대와 1970년대 이후 서독도시에서는 후기산업사회의 도래로 인해 도심지역 에서 축소가 나타났다(Hollander, et al., 2009: 224). 1988년까지 루르(Ruhr) 공업 지역의 쇠퇴와 맞물려 구 서독지역의 도시들은 성장과는 거리가 멀었다(Hollander, et al., 2009: 224). 하지만, 1990년 독일 통일 이후 상황이 급변하여 구 동독지역에서 축소도시의 수가 급격히 증가하였다(Pusch, 2013: 24).
통일로 인한 시장경제의 도입은 구 동독도시에서의 모든 경제 분야를 붕괴시켰고, 이로 인해 실업률은 높아져만 갔다(Pusch, 2013: 24). 특히, 통화통합으로 인해 구 동독도시에서 생산된 제품의 가치가 폭락하면서 수많은 기업이 파산하였으며, 그 결과 1989~1995년 동안 약 70~90%의 일자리가 사라졌다(Nuissl & Rink, 2005: 125).
일자리 감소는 1･2차 산업, 특히 광공업에서 가장 심각하였다(안영진, 2001; 한상연, 2011: 132). 결국 구 동독도시에서의 탈산업화는 독일 통일 이후 재안정화가 불가능 한 경제적 쇠퇴를 초래했다(Pusch, 2013: 25).29) 이로 인해 도심의 산업부지 대부분 이 비어 있는 상태가 되었으나 투자자들은 폐공장의 철거나 폐기물 처리 등의 작업이 필요 없는 교외의 미개발지를 선호하였다(한상연, 2011: 134).
구 동독도시의 축소에는 급격한 출산율 감소와 청년층 및 전문직의 이주도 큰 역할 을 했다(Pusch, 2013: 25). 1988년에 21만 5천 명이었던 구 동독지역의 출생아 수는 1994년에는 7만 9천 명으로 감소하였는데(Bernt, 2009a: 758), 이는 해당 기간 동안 약 63%나 감소한 것이다. 통일 이후 약 20년 동안 구 동독지역에서 구 서독지역으로 이주한 사람도 약 138만 명에 달하는데, 이는 1990년 구 동독지역 인구의 8.6%에 해 당한다(한상연, 2011: 132). 특히, 청년층과 젊은 여성들이 구 서독지역으로 이주하 였고, 대신 구 서독지역의 고령층이 구 동독지역으로 유입되어 구 동독지역의 인구감 소와 고령화를 유발하였다(한상연, 2011: 132).
이로 인해 통일 이후 독일의 도시발전 양상은 구 동독지역의 인구 손실과 구 서독지 역의 성장이라는 양극화 현상으로 나타나게 되었다. 1990년 통일 이후 1999년까지 독 일의 인구변화 추세를 살펴보면 <그림 4-21>과 같다. 이를 보면 구 동독지역에서는 대부분 인구가 감소하고 있는 반면에 구 서독지역에서는 대부분 인구가 증가하고 있는 것을 알 수 있다.
1990년대 초에는 그린벨트에서의 단독 및 집합주택 형태의 누적된 주택수요에 의해 결국 교외화와 같은 사회-공간적 이주가 나타났다(Pusch, 2013: 25). 교외화 현상은 경제체제 전환이나 인구학적 상황(인구유출 및 출생률 감소)이 구 동독도시의 축소과 정에 미치고 있던 영향력을 강화시켰다(Bernt, 2009a: 759). 여기에는 교외지역의 새
29) Hannemann(2003)는 독일에서의 축소과정을 ‘탈산업화’라기 보다 ‘탈경제화(De-economization)’로 묘사하 기를 제안했다(Pusch, 2013: 25). 왜냐하면 통일이후 경제가 전혀 회복되지 못하였으며, 높은 이전지출과 낮은 세수가 구 동독도시의 특징이 되었기 때문이었다(Pusch, 2013: 25).
그림 4-21 독일의 인구 변화(1990~1999년)
자료: Hollander, et al. 2009. p.226을 수정.
로운 주택형태에 대한 구 동독지역 주민들의 선호가 크게 작용했을 뿐 아니라,30)통일 이후 구 동독지역에서 발생한 토지반환 소송도 큰 역할을 했다. 당시 독일 정부는 나치 정권과 구 동독정권에 의해 몰수된 토지에 대해 금전적 보상을 하기 보다는 원래의 주 인에게 돌려주는 원칙을 세웠는데, 도심지역 토지의 90% 이상이 이와 같은 소송의 대 상이었다(Nuissl & Rink, 2005: 125). 따라서 투자자들은 복잡한 소송 절차를 피하기 위해 교외지역의 개발을 선호할 수밖에 없었다. 비록 도심 내 오래된 근린지역에 대한 현대화 및 재건축 수요가 높았음에도 불구하고 그 기간 동안 투자는 거의 이루어지 않 았다(Pusch, 2013: 25).
이와 같은 장기간의 인구감소는 정치권의 미숙한 대응으로 인해 지속적으로 유지되 었다(Pusch, 2013: 25). 일례로 주택 수요에 대한 사전 분석 없이 주정부의 재정지원 프로그램과 세금감면이 구 동독지역의 부동산 정비와 도시외곽지역의 신규 주택 건설 에 지원되었다(Pusch, 2013: 25). 1991~1999년 사이 77만 3천 368호의 아파트가
30) 미국의 경우는 대개 부유층이 좋은 환경과 넓은 공간을 찾아 교외로 이주하면서 교외화가 진행되었으나 구 동독지 역의 경우는 모든 계층이 골고루 교외지역으로 이주한 차이가 있다(한상연, 2011: 136~137).
신규로 공급되었는데, 이들 대부분이 도시외곽의 미개발지에 위치하였다(Bernt, 2009a: 759). 주택의 지속적인 공급 과잉은 도시축소 현상을 더욱 악화시켰으며, 수 요 저하라는 경제적 부작용도 유발하였다(Bernt, 2009a: 761). 지방의 지주들은 임대 수입 감소, 매매가격 하락, 대출금 증가, 치열해진 경쟁 등으로 큰 어려움을 겪었으며, 주택업체의 대부분은 1990년대에 부동산 정비 사업을 벌이다 막대한 빚을 지고 파산하 게 되었다(Bernt, 2009a: 761). 그 결과 2000년에는 구 동독지역에서 약 100만호의 아파트가 공실 상태로 존재하게 되었다(Pusch, 2013: 25).
이러한 인구감소나 빈집증가 문제와 함께 많은 구 동독도시에서는 재정적으로도 큰 어려움을 겪게 되었다. 일반적으로 지자체 입장에서 독립적인 수익을 확보하기 위한 유일한 수단이 지역 내 거주자나 기업으로부터 얻는 세금이나, 인구감소와 경제쇠퇴는 세수를 직접적으로 감소시키며, 이는 자연스럽게 지자체 예산 운용에 문제를 발생시켰 다(Bernt, 2009a: 760).
(2) 정책의 추진내용
독일의 연방 및 주정부에서는 우선 빈곤한 지역의 구조적 위험에 대처하기 위해 1999년에 ‘사회도시(Soziale Stadt)’프로그램를 추진했다. 이 프로그램의 주요 목적 은 해당 지구뿐 아니라 지역 거주민의 삶의 질, 사회적 교류 및 통합 수준을 전체적으 로 개선하여 사회통합을 강화하는 것이다(BMVBS, 2012: 11). 독일의 연방정부는 이 프로그램을 통해 2015년 현재까지 총 10억 유로에 달하는 자금을 418개 지방정부에 지원하였다(<그림 4-22> 참조). 사업대상지는 대부분 낙후된 주거환경, 사회기반시설 의 부족, 저소득층과 이민자들의 밀집, 높은 실업률과 빈곤률 등의 문제가 복합적으로 나타나는 지역이다(김현주, 2012: 95). 이 사업을 통해 많은 근린지역의 건물과 기반 시설에 대한 투자를 촉진시켰을 뿐 아니라(BMVBS, 2012: 11), 거주민들 스스로 삶 의 질을 개선할 수 있게 사회·문화·경제적 기반을 구축하여 지역공동체를 복원하는 데 에도 기여하였다(김현주, 2012: 94).
2000년에는 동독의 비어 있는 아파트의 수가 1백만 채에 달하자 독일의 정치권에서 는 이 상황을 해결하기 위한 대책이 시급하다고 여겼다(Pusch, 2013: 26). 이에 따라 독일 연방정부는 2002년부터 동독도시들의 축소 문제를 해결하기 위해 동독도시재건
사업(Stadtumbau Ost)을 실시했다.31) 이 사업은 무리한 도시개발을 추구하지 않고, 방치되거나 저이용되고 있는 건물을 철거하여 주택시장을 안정화하는 것을 목적으로 하였다(Wiechmann & Pallagst, 2012: 265). 이를 위해 독일 역사상 처음으로 주택 철거를 위한 보조금이 지급되었다(Pusch, 2013: 26). 또한, 지방정부의 참여를 독려 하기 위해 지방정부의 주도로 해당 도시에 적합한 사업을 발굴하여 제안할 수 있도록 하고, 모범 사례에 대해서는 시상을 하였다(이노은, 2012: 427).32)
물론 이 사업의 추진배경에는 주택재고의 축소만이 도시축소에 대한 해결책이 될 수 없으며, 도심의 주거기능 강화도 꼭 필요하다는 인식이 자리 잡고 있었다(Radzimski, 2015: 5). 따라서 이 사업은 ⑴ 기존의 남아도는 주택재고의 감축을 통한 주택시장 안정화와 ⑵ 도심지역의 강화를 통한 주거환경 개선을 동시에 추구하게 되었다. 우선 주택재고의 감축 측면에서 주택시장에 대한 공급 과잉을 줄이기 위해 특별히 주택 제거 가 요구되는 지역에 대해서만 사업이 시행되었다. 단, 오래된 건물재고의 손실을 방지 하기 위해 1919년 이후에 건설된 건물의 철거에만 재정을 지원하였다. 다음으로, 도심 지역의 개선 측면에서 도시 경관의 정체성을 형성하는 건물(오래된 산업 혹은 군사부 지 등)의 복구 및 현대화를 통해 역사･문화적 건물과 건축적 가치를 보존하는 것을 목 표로 하였다. 따라서 재원은 도시재구조화를 지원하는 행정적 개입에 대한 컨설팅 비 용뿐 아니라 버려진 지역의 재활용에도 지원되었다.
독일의 연방정부는 이 프로그램을 통해 2011년 현재까지 총 27억 유로에 달하는 자 금을 442개 지방정부에 지원하였으며(<그림 4-22> 참조), 약 30만 채의 아파트가 구 동독지역에서 철거되었다. 원래 이 프로그램은 2009년까지만 추진되는 것으로 예정되 어 있었으나, 그 성과를 인정받아 2016년까지 연장되었다(Wiechmann & Volkmann, 2012: 94). 게다가 2004년 이후부터는 구 서독지역의 경기침체와 축소문제를 대비하 기 위해 서독도시재건사업이 추진되고 있는데, 이는 철거보다는 재활성화와 보존에 더 초점을 맞추고 있다(Wiechmann & Volkmann, 2012: 94).33)
31) 이 프로그램은 2007년 ‘지속가능한 유럽도시에 관한 라이프치히 헌장(Leipzig Charter on Sustainable European Cities)’에 포함된 권고사항 때문에 과거 몇 년 동안 큰 영향력을 행사했다(Radzimski, 2015: 3).
32) 이 사업의 재정 지원을 받기 위해 각 도시들은 축소 문제에 초점을 맞춘 통합도시개발전략(Integrated Urban Development Concept)을 개발하여 공모에 참여해야 했다(Wiechmann & Pallagst, 2012: 265).
33) 서독도시재건사업은 ⑴ 경제적 구조전환에 의해 도시구조상의 문제 또는 악영향이 나타나고 있는 도시, ⑵ 1960
･70년대의 주택지로서 주택시장 및 수요 변화에 의해 선별적인 거주자의 유출이 나타나는 도시를 대상으로
그림 4-22 사회도시프로그램과 동독도시재건사업의 보조금 지급규모
사회도시프로그램(1999~2015년) 동독도시재건사업(2002~2011년)
자료: BMUB. http://www.bmub.bund.de; Städtebauförderung. http://www.staedtebaufoerderung.info /StBauF/DE/Home/home_node.html (검색일: 2016. 4. 7).
2) 도시정부 대응정책
(1) 라이프치히 시
① 정책의 추진배경
라이프치히(Leipzig) 시는 독일 작센(Sachsen) 주의 가장 큰 도시이며, 라이프치히 -할레(Halle)-비터펠트(Bitterfeld)로 이어지는 독일 남동부대도시권의 중심도시이다 (이상준, 2006: 75). 라이프치히 시는 19세기 중반부터 성장을 거듭하여 1933년 정점 에 달했지만, 그 이후 급격한 인구감소를 경험하였다(<그림 4-23> 참조). 특히, 1990
한다(이광국･임정민, 2013: 535).
년 독일 통일 이후 진행된 국영기업의 민영화와 기업정비로 인해 급속히 공업기반이 붕괴되었는데, 특히 단일통화의 시행은 주로 수출을 해왔던 라이프치히의 섬유의복, 기계제작 부문 기업에 큰 타격을 주었다(이상준, 2006: 77). 이 당시 발생한 공장의 폐쇄와 대규모 구조조정 과정에서 1990~1993년 동안 약 9만 개의 일자리가 사라졌다 (Bernt, 2009b: 75). 그 결과 젊은 노동자층은 도시를 떠나기 시작하였으며, 이와 동 반된 출생률 저하와 고령화로 인해 1989년 53만 명에 달했던 도시 인구가 1998년 43 만 7천 명으로 급격히 감소했다(서준교, 2014: 108).
또한, 1992년부터 교외지역에 주거지가 늘기 시작해서 1996년에는 절정에 달했다 (한상연, 2011: 136). 1990년대에 약 3만 4천 호의 주택이 지어졌는데, 대부분이 교 외의 단독주택 혹은 다세대주택이었다(Bernt, 2009b: 75~76). 특히, 교외지역에 건 설된 신규 주택들은 불량한 상태를 유지하고 있는 도심 주택보다 훨씬 매력적이었기 때문에 이를 찾아 교외로 이주하는 사람들의 행렬이 끊이지 않았다. 이로 인해 10년 동안 라이프치히 시의 도심에서 약 10만 명의 사람들이 빠져나갔는데, 이는 도시 전체 인구의 20%에 달하는 수치였다(Bernt, 2009b: 76).
한편, 통일 이후 2000년 초반까지 라이프치히 시에서는 중앙정부에서 추진한 구 동 독지역에 대한 대규모 조세감면 혜택과 재정지원에 힘입어 대규모 재건사업이 추진되
그림 4-23 라이프치히 시의 인구, 인구밀도 감소 추세
자료: Bontje, 2004. p.17을 바탕으로 저자 작성.
었다(이상준 외, 2006: 68). 이 과정에서 도시 북부의 경계지역에 무역박람회장이 건 설되었으며, 라이프치히-할레(Leipzig-Halle)공항도 확장･건설되었다(Bontje, 2004:
17). 도시주변지역에서는 다수의 쇼핑센터가 건설되었고, 도심 내 중앙철도역은 쇼핑 몰과 결합된 다기능 복합시설로 전환되었다(Bontje, 2004: 17). 당시 라이프치히 시 에서 추진된 도시재건사업은 물리적 환경 개선에 초점을 맞춘 성장지향적인 접근방식 을 취했는데. 이는 결국 대규모 건물의 유휴화를 초래하면서 도시축소를 더욱 심화시 키게 되었다.
이러한 과정을 겪으면서 라이프치히 시의 공가율은 지속적으로 증가하였는데, 2001 에는 약 31만 7천 채의 주택 중에서 21.4%에 달하는 6만 8천 채가 빈집이 되었다.
이러한 빈집과 공지 소유주의 80%가 개인이었으며, 이들 중 90%는 라이프치히 시에 거주하지 않는 상태였다(Blumner, 2006: 17). 라이프치히 시의 공실률이 워낙 높아 담보대출을 제약받게 된 부동산 소유주들이 파산하였으며, 이는 주택공급업체나 금융 기관에도 부정적인 파급효과를 미쳤다(Bernt, 2009b: 78). <그림 4-24>는 라이프치 히 시의 1995년, 2002년, 2006년 공실률 분포를 나타낸 것이다. 이를 보면 초기에는 구도심의 아파트를 중심으로 공가가 집중적으로 발생하였으나, 이후 점차 확산되어 도 시의 서부 및 북동지역의 대규모 주택에까지 영향을 미치게 되었다는 것을 알 수 있다.
그림 4-24 라이프치히 시의 공실율 변화(1995, 2002, 2006년)
자료: Rink, et al. 2010. p.43.
② 정책의 추진내용
라이프치히 시는 1990년 통일 이후 공지나 빈집 문제가 심각해지자 성장지향적 도시 개발 전략을 과감하게 포기하고, 축소지향적 도시개발 전략으로 방향을 선회하였다.
우선 2002년부터 연방정부의 동독도시재건사업의 지원을 받아 대규모 빈집 철거작업 이 이루어졌다. 이러한 철거는 라이프치히 시에서 가장 열악했던 지역인 도시 서부의 공업단지와 동부의 노후 임대주택 밀집지역을 중심으로 실행했다(서준교, 2014:
109). 그 결과 <표 4-4>에서 볼 수 있듯이 2001~2007년 동안 8,482채의 빈집이 철 거되었으며, 2001년 21.4%에 달했던 공실률은 2007년에 이르러 13.7%까지 하락하 였다. 이러한 빈집의 철거 이후에는 그 자리에 새로운 주택을 건설하기보다는 삶의 질 향상을 위해 녹지나 공원을 조성하는 전략을 추진했다.
물론 이러한 작업을 하는 데 해결해야 할 과제도 많았다. 가장 큰 문제가 바로 대부 분의 유휴･방치 부동산 사유지라는 점이었다. 이러한 문제를 해결하기 위해 라이프치 히 시에서는 ‘일시적 활용(Zwischennutzung)’ 제도를 활용하였다. 이러한 혁신적인 정책을 주도한 것은 라이프치히 시의 도시재개발 및 주택개발부서(Office of City Renewal and Housing Development)였다. 여기서는 일시적 활용에 관한 두 가지 프로 그램을 고안했는데, 하나는 공공과 민간이 ‘권한위임협약(Gestattungsvereinbarung)’
을 맺는 공공-민간협력(Public-Private Partnership)방식이고, 다른 하나는 민간과 민 간이 ‘권한위임협약’을 맺는 민간-민간협력(Private-Private Partnership)방식이었다 (Blumner, 2006: 17~18).34)
표 4-4 라이프치히 시의 철거 및 공실주택 수 변화(2001~2007년)
구분 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 총주택(개) 317,439 316,763 316.358 316,358 316,027 314,223 314,223 철거주택(개) 798 1,687 1.731 1,128 1,231 2,080 1,556 공실주택(개) 68,000 64,000 60,000 57,000 53,000 48,000 43,000
공실률(%) 21.4 20.2 19.0 18.0 16.8 15.2 13.7
자료: Rink, et al. 2011. p.45를 수정.
34) 2005년까지 200건의 ‘권한위임협약(Authorization Agreement)’이 승인될 정도로 라이프치히 시에서 일시적 활용 프로그램은 성공적이었다(Blumner, 2006: 17~18).
공공-민간협력의 경우 공공이 사유지를 10년 이하의 기간 동안 활용하는 대신에 토 지소유자에게 재산세 감면의 혜택을 주었다. 만약 토지소유자가 계약기간이 만료되기 이전에 다시 부지를 활용하고자 할 때에는 감면된 세금만큼 비용을 지불하면 된다. 하 지만, 이러한 제도를 시행하기에는 시정부의 예산만으로는 부족하였기 때문에 중앙정 부의 재정 지원 프로그램(사회도시프로그램, 동독도시재건사업 등)의 도움을 받았다.
민간-민간협력의 경우 공공의 역할은 토지소유자에게 사용희망자를 소개시켜주는 데 그쳤을 뿐 계약에 직접 참여하지는 않았다(Blumner, 2006: 18). 따라서 토지소유자 가 직접 해당 부서에 일시적 활용에 대한 허가를 받아야 했으며, 이와 관련한 세금 혜 택도 없었다.
한편, 토지소유자와 사용희망자를 중개하는 데 있어 공공과 더불어 하우스할텐 (HausHalten e.V)과 같은 민간단체의 역할도 컸다. 이들이 주로 활용한 방식은 ‘사용 을 통한 관리(Hauserhalt durch Nutzung)’인데(Garcia-Zamor, 2014: 29). 이는 빈 건물에 대한 소유권은 기존 소유주가 그대로 보유한 채 단체 혹은 개인이 일정 기간 동안 사용권을 획득한다는 점에서 앞서 언급한 일시적 활용 제도를 기반으로 하고 있 다. 그 대표적인 사례가 ‘관리인의 집(Wächterhäuser)’사업이다(<그림 4-25> 참조).
2005년에 시작된 이 사업은 특정 개인이 관리인이 되어 해당 건물을 임대료 없이 5년
그림 4-25 관리인의 집(Wächterhäuser) 사업의 추진 사례
자료: HausHalten Facebook. http://www.facebook.com/HausHalten-eV-255779341167562 (검색일: 2016. 6. 6).
동안 사용할 수 있도록 해준다. 사업의 추진 절차는 우선 건물 소유주와 하우스할텐이
‘권한위임협약’을 맺게 되는데, 여기에는 해당 건물의 사용권을 하우스할텐에 이전한 다는 내용이 포함된다. 물론 건물 소유주는 계약과 관계없이 언제든지 해당 건물을 매 매할 수 있다. 이후 건물 소유주가 최소한의 기초공사(전기, 난방, 수도 등)를 하고 나면, 하우스할텐에서 광고를 하여 사용자를 모집한다. 하우스할텐과 건물 소유주는 사용자가 지원한 다양한 목적 중에서 어떤 것이 지역사회에 더 긍정적인 영향을 주는지 를 검토한다. 이를 통해 적합한 사용자가 정해지면 사용자는 자신의 필요 용도에 맞게 자비로 개조를 하고 5년 동안 사용하게 된다.
이 사업은 사용자, 건물 소유주, 지역사회 모두에게 이득이 된다는 점에서 큰 인기 를 끌었다. 우선 사용자 입장에서는 필요 용도와 아이디어에 따라 자유롭게 건물을 개 조할 수 있는 반면에 건물의 유지･관리비용(수도세, 오수처리세, 쓰레기처리세 등)을 부담하면서 집을 양호한 상태로 유지하기만 하면 된다(Garcia-Zamor, 2014: 29). 이 러한 장점 때문에 미술전시장이나 공방 등을 저렴하게 마련하고 싶은 예술가들에게 인 기가 많았다. 건물 소유주 입장에서는 초기에 최소한의 기초공사비용만 부담하면 되 며, 사용자가 정해진 이후부터 발생하는 각종 유지관리비용을 부담하지 않아도 된다.
게다가 독일에서는 재산세 부담이 큰 편인데, 이에 대한 세금 감면 혜택도 받을 수 있 다. 지역사회 차원에서도 빈 건물의 재사용을 통해 ‘반달리즘’과 같은 폐해를 방지할 수 있다는 장점이 있다.
(2) 라이네펠데 시
① 정책의 추진배경
독일 튀링겐(Thuringia) 주에 위치한 라이네펠데 시는 2003년 보르비스(Worbis) 시와 합병되어 현재는 라이네펠데-보르비스(Leinefelde-Worbis) 시로 존재하고 있 다. 지금도 성장하는 도시는 아니지만, 합병 전의 라이네펠데 시는 지금과 비교할 수 없는 심각한 축소를 경험했다. 초창기 작은 마을에 불과했던 라이네펠데 시는 1960년 대 섬유산업의 성장과 함께 급격한 발전을 이룩하였으나, 1990년 독일의 통일과 화폐 통합으로 인해 기반산업이 붕괴되면서 경제적 침체를 겪게 되었다.