(1) 도시축소 원인
① 경제여건변화
경제여건변화에 따라 도시의 기반산업이 쇠퇴하면 많은 기업이 문을 닫거나 다른 지 역으로 이전하고, 도시경제가 침체를 겪게 된다. 특히, 해외의 축소도시에서는 광업이 나 제조업의 쇠퇴로 인해 대규모의 실업을 맞이하기도 했다. 우리나라 역시 산업구조 변화, 중국으로의 공장 이전 등으로 인한 기반산업의 쇠퇴가 도시축소의 주요 동인으 로 작용했다는 점은 서구의 도시와 유사하다. 하지만, 우리나라는 서구와 달리 2차 산 업 뿐 아니라 1차 산업의 쇠퇴 역시 도시축소에 큰 영향을 미친 것으로 알려져 있다(김 광중, 2010: 45).9) 따라서 본 연구에서는 광업, 제조업 등 특정 부문에 국한하지 않 고, 전 부문의 일자리 감소가 우리나라의 도시축소에 어떠한 영향을 미치는 지를 살펴 보고자 하였다. 일자리 변화를 나타내는 지표로는 ‘최근 10년(2005~2015년) 간 연평 균 종사자수 변화율’을 활용하였으며, 여기서 종사자수는 각 도시의 2015년 ｢통계연 보｣에 수록된 ‘종사자수(2014년 기준)’와 ‘농가인구수(2014년 기준)’를 합산하였다.
② 생산인구변화
해외 축소도시의 사례를 보면 경제여건변화에 따른 일자리 감소는 생산가능인구의 역외 유출을 초래한다. 즉, 도시의 산업 쇠퇴와 일자리의 감소는 젊은 층이 새로운 일 자리를 찾아 다른 도시로 떠나도록 하는데, 이는 출산율을 낮추고 고령화를 촉진하여 성장잠재력의 저하와 인구감소를 심화시킨다(서준교, 2014: 100). 따라서 본 연구에 서는 생산가능인구의 유출이 도시 인구의 감소와 더불어 저출산･고령화 현상을 심화시 키는 지를 살펴보고자 하였다. 생산가능인구의 변화를 나타내기 위한 지표로는 ‘최근 10년(2005~2015) 간의 연평균 생산가능(15~64세)인구 변화율’을 활용하였으며, 이 를 산정하기 위해 통계청의 2005년, 2015년 ｢인구주택총조사｣를 참조하였다.
9) 김제시, 정읍시, 논산시, 영천시, 동해시, 삼척시 등과 같은 인구 20만 이하의 농어촌 소도시가 심각한 쇠퇴 도시로 분류되는 원인 중의 하나로 산업구조의 변화와 농수산물의 시장개방 등의 경제여건변화에 따른 1차 산업의 쇠퇴를 들 수 있다(김광중, 2010: 45).
③ 저출산･고령화
저출산･고령화와 같은 인구구조 변화도 도시축소의 중요한 원인이다. 특히, 고령인 구에 대한 의료 및 돌봄 서비스 수요 증가에 따른 복지비 부담 증가는 도시의 재정을 어렵게 한다(세타 후미히코, 2006: 93; 조명호 외, 2015: 86). 따라서 본 연구에서는 저출산･고령화 현상이 지방재정에 미치는 영향을 분석해보고자 하였다. 이를 나타내는 지표로는 ‘2015년 현재의 노령화지수’를 활용하였는데, 이는 통계청의 2015년 ｢인구 주택총조사｣에 수록된 ‘유소년(15세 미만)인구’에 대한 ‘고령(65세 이상)인구’의 백 분율로 산정할 수 있다. 이러한 산정방식에 따르면 이 값이 클수록 고령인구비율이 높 거나, 유소년인구비율이 낮다는 것을 의미한다. 노령화지수가 높은 지역일수록 사회복 지지출에 대한 수요가 높아 일인당 재정지출이 많을 것으로 예상된다.
④ 교외화･스프롤
교외화･스프롤 역시 도시축소를 심화시키는 원인 중의 하나이다. 우선 기성시가지에 서는 교외화･스프롤로 인해 유휴･방치 부동산이 증가하면서 주거환경이 악화될 뿐 아 니라 경제적 활력이 감소하게 된다. 또한, 신시가지에서는 신규 기반시설 공급에 대한 공공지출이 증가하는 반면에 기성시가지에서는 유휴시설이 발생하여 이를 관리하는 비 용이 이중으로 부담되는 비효율적인 상황이 발생하게 된다. 이러한 관계를 실증적으로 분석한 Hortas-Rico & Sole-Ollé(2010)에서는 일인당 시가화면적(도시스프롤의 대 리변수)과 일인당 공공지출의 관계가 ‘S’형의 증가곡선을 나타냄을 밝혀낸 바 있다.
따라서 본 연구에서는 교외화･스프롤 현상이 부동산 방치와 지방재정지출에 미치는 영 향을 살펴보고자 하였다. 이를 측정하는 지표로는 Hortas-Rico & Sole-Ollé(2010)와 동일하게 ‘일인당 시가화면적’을 사용하였으며,10) 이 값이 클수록 교외화･스프롤 수 준이 높다고 할 수 있다. 이때 인구수는 통계청의 2015년 ｢인구주택총조사｣ 자료를 참조하였으며, 시가화면적은 국토교통부에서 제공하는 ｢2015년 도시계획 현황통계｣에 수록된 용도지역 상 주거･상업･공업지역의 면적을 합계하였다.
10) 아직까지 학자들 사이에 공용되는 스프롤 측정치는 존재하지 않지만, 지표 산정의 용이성과 직관성 때문에 기존의 많은 연구(Hortas-Rico & Sole-Ollé, 2010; Sim & Mesev, 2011; Su & DeSalvo, 2013; Hortas-Rico, 2014)에서 스프롤의 대리변수로 일인당 시가화면적을 활용하고 있다.
(2) 도시축소 현상
① 인구변화
도시축소를 가장 잘 설명하는 현상은 인구감소이다(Großmann, et al., 2008: 87
; Hospers, 2014: 1508; Hummel, 2015: 398; Bartholomae, et al., 2015: 6).
축소도시에서 논의되는 주택공실, 도시환경 악화, 기반시설 저이용에 따른 유지비용 증가, 지자체 예산 감소 등 모든 현상이 인구감소와 연관되어 있다(Großmann, et al., 2008: 87). 일본 국토교통성이 수행한 연구에서도 행정구역별 인구변화율과 장 기방치주택비율은 부(-)의 관계가 있는 것으로 나타났다(MLIT, 2015: 25). 따라서 본 연구에서는 일자리 감소 및 생산인구 유출로 인해 인구가 감소할 것이라 가정하였 다. 게다가 이러한 인구감소가 유휴･방치 부동산을 발생시키고, 세수를 감소시킬 것이 라 보았다. 인구변화를 나타내기 위한 지표로는 ‘최근 10년(2005~2015) 간의 연평균 인구변화율’을 활용하였으며, 이를 산정하기 위해 통계청의 2005년, 2015년 ｢인구주 택총조사｣를 참조하였다.
② 부동산 방치
도시축소의 또 다른 현상은 물리적 스톡의 공급 과잉인데, 이를 잘 대변해주는 현상 은 부동산 방치이다. 방치된 부동산은 건축물 철거, 범죄율 증가로 인한 치안 강화 등 공공서비스에 대한 수요를 증대시키며, 결국 공공의 관리비용을 증가시키게 된다(김진 하･남진, 2015: 108).11) 따라서 본 연구에서는 교외화･스프롤 정도나 인구감소가 심 할수록 공가율이 높게 나타나며, 빈집이 많은 지역의 경우 이를 처리하기 위한 공공지 출이 증가하여 도시의 재정상황이 어려워지는 것으로 가정하였다. 부동산 방치 정도를 나타내는 지표로는 ‘2015년 현재의 공가율’을 활용하였으며, 이는 통계청의 2015년
｢인구주택총조사｣에 수록된 ‘총 주택 수에 대한 총 빈집 수의 백분율’로 측정하였다.
11) 부동산 방치는 반달리즘(Vandalism)과 같은 문제를 유발하여 지역공동체의 붕괴를 유발하기도 한다. 하지만, 이러한 사회적 문제와 관련한 변인(범죄율, 빈곤층 밀도, 사회적 결속 정도 등)에 대한 자료 수집이나 측정이 쉽지 않았기 때문에 본 연구에서는 부동산 방치와 공공지출의 관계만 살펴보았다.
(3) 도시축소 결과
① 세수변화
축소도시에서 나타나는 심각한 문제 중 하나는 인구가 감소하고, 기업이 이전함에 따라 세수가 감소한다는 것이다. 따라서 본 연구에서는 지방정부의 세수가 줄어들수록 도시의 재정상황은 악화될 것이라 가정하였다. 이러한 세수 총액의 변화를 측정하기 위해 ‘최근 10년(2005~2015) 간의 연평균 지방세징수액 변화율’을 활용하였으며, 이 를 산정하기 위해 행정자치부의 ‘지방재정통합공개시스템’에서 각 도시의 2005년과 2015년의 지방세징수액 자료를 수집하였다.
② 일인당 재정지출
축소도시에서는 지방재정지출의 증가도 큰 문제가 된다. 앞서 언급했듯이 고령인구 의 증가는 이들에 대한 사회복지지출 부담이 증가시키며, 빈 건물이나 유휴시설의 증 가는 이를 관리하기 위한 재정지출을 증대시킨다. 결국 이러한 재정지출의 증가로 인 해 도시의 재정여건은 악화되기 마련이다. 본 연구에서는 재정지출의 상대적 비교를 위한 지표로 ‘2015년 현재의 일인당 세출총액’을 활용하였는데, 이는 행정자치부의
‘지방재정통합공개시스템’에서 구득한 2015년 ‘일반회계 세출결산 총액’을 2015년 ｢ 인구주택총조사｣의 인구수로 나누어 산정한 것이다.12)
③ 재정여건
도시별 재정여건을 나타내주는 지표로는 2015년 현재의 재정자립도(총계예산규모 기준)를 활용하였으며, 해당 자료는 행정자치부의 ‘지방재정통합공개시스템’에서 구 득하였다. 일반적으로 재정자립도는 ‘지방세액과 세외수입의 합계’를 해당 도시의 ‘예 산규모’로 나눈 후 100을 곱하여 산정할 수 있다. 따라서 세수가 많을수록 예산규모
12) 세출액 산정 시 공기업특별회계와 기타특별회계를 배제하고, 일반회계로 한정한 이유는 다음과 같다. 우선 공기업 특별회계는 모든 도시에 공기업이 존재하지는 않기 때문에 고려하지 않았다(김태영 외, 2009: 47). 다음으로, 기타특별회계는 지역별로 지출항목이 다를 수 있을 뿐 아니라, 일부 지역에서는 해당 지출항목에 대한 기타특별 회계가 아예 존재하지 않는 경우도 있기 때문에 고려하지 않았다(김태영 외, 2009: 47).
(혹은 지출규모)가 적을수록 재정자립도가 높게 나타난다.
이상 도시축소의 원인과 결과를 구성하는 다양한 요인들 간의 상호영향 관계를 표현 하면 <그림 3-10>과 같으며, 이때 사용된 변수의 측정지표와 활용된 자료의 출처를 나타내면 <표 3-1>과 같다. 이는 제2장에서 도출한 도시축소 메커니즘과 비교했을 때 도시축소원인으로는 자연재해/환경오염과 탈사회주의를 고려하지 못했으며, 도시축소 결과로는 지역공동체 소멸, 빈곤층 집중, 범죄 증가, 지역매력도 감소 등을 고려하지 못한 것이다. 또한, 지역매력도 감소가 또 다시 생산가능인구 유출로 이어지는 악순환 구조 역시 고려하지 못했다. 여기서 자연재해/환경오염과 탈사회주의는 앞서 언급했듯 이 향후 우리나라에서 도시축소의 원인으로 작용할 가능성이 있으나, 현재까지는 큰 영향을 미치지 않는 것으로 판단되었으며, 지역공동체 소멸, 빈곤층 집중, 범죄 증가, 지역매력도 감소 등의 변인은 측정이 쉽지 않아 제외하였다.
그림 3-10 도시축소에 대한 가설적 경로모형
자료: 저자 작성.
표 3-1 경로분석에 사용된 변수와 자료
구분 측정지표 단위 자료출처
축소원인
경제여건변화 연평균 종사자수 변화율
(2004~2014년) % 통계연보(2005년, 2015년) 생산인구변화 연평균 생산가능인구 변화율
(2005~2015년) % 인구주택총조사
(2005년, 2015년)
저출산･고령화 노령화지수(2015년) % 인구주택총조사(2015년)
교외화･스프롤 일인당 시가화면적(2015년) ㎡/인 도시계획 현황통계(2015년), 인구주택총조사(2015년)
축소현상 인구변화 연평균 인구변화율
(2005~2015년) % 인구주택총조사
(2005년, 2015년)
부동산 방치 공가율(2015년) % 인구주택총조사(2015년)
축소결과
세입변화 연평균 지방세징수액 변화율
(2005~2015년) % 지방재정통합공개시스템
일인당 재정지출 일인당 세출총액(2015년) 천원/인 지방재정통합공개시스템
재정여건 재정자립도(2015년) % 지방재정통합공개시스템
자료: 저자 작성.