그림 3-13 축소도시의 공간적 분포
자료: 저자 작성.
표 3-10 축소도시의 인구축소 실태
구분
정점인구(’75-’15) 현재인구 (‘15, 명)
정점대비 감소율(%)
연평균 인구변화율 (‘95-’15, %)
인구변화 연도(년) 인구(명) 패턴
강원도
동해시 1980 104,310 90,255 13.47 -0.28 지속적 축소 태백시 1975 117,090 46,715 59.02 -1.19 지속적 축소 삼척시 1975 140,092 69,509 50.38 -0.93 일시적 축소
충청남도
공주시 1975 183,075 113,542 37.98 -0.72 지속적 축소 보령시 1975 157,882 101,852 35.49 -0.92 일시적 축소 논산시 1975 215,105 124,246 42.24 -0.82 일시적 축소
전라북도
익산시 2000 323,687 301,723 6.79 -0.34 지속적 축소 정읍시 1975 248,193 110,627 55.43 -1.14 지속적 축소 남원시 1975 175,203 80,499 54.05 -1.25 지속적 축소 김제시 1975 221,414 84,269 61.94 -1.56 지속적 축소 전라남도 여수시 1995 314,178 273,761 12.86 -0.69 지속적 축소 나주시 1975 212,246 92,582 56.38 -0.76 일시적 축소
경상북도
경주시 1980 289,234 262,310 9.31 -0.22 지속적 축소 김천시 1975 194,524 137,540 29.29 -0.33 일시적 축소 안동시 1975 267,442 168,581 36.97 -0.56 일시적 축소 영주시 1975 173,977 109,266 37.20 -0.91 지속적 축소 영천시 1975 184,497 97,669 47.06 -0.75 지속적 축소 상주시 1975 226,278 98,760 56.35 -1.14 지속적 축소 문경시 1975 161,095 71,863 55.39 -1.24 일시적 축소 경상남도 밀양시 1975 179,287 103,069 42.51 -0.82 지속적 축소 주: 정점인구를 산정할 때 5년 단위의 인구주택총조사 자료를 활용하였으므로 1년 단위의 주민등록인구 자료를 활용하는
경우와 해당연도 및 인구수가 일치하지 않을 수 있음.
자료: 통계청. 인구주택총조사. 국가통계포털(KOSIS). http://kosis.kr (검색일: 2016. 7. 19).
가운데 부산시와 경주시는 10% 미만을 나타내고 있다. 하지만, 이들 두 도시는 최근 20년 간 지속적으로 인구가 감소하고 있다는 특징이 있다. 또한, 태백시, 정읍시, 남 원시, 김제시, 상주시, 문경시 등 6개 도시는 최근 20년(1995~2015년) 간 연평균 1% 이상의 인구가 감소하고 있다. <그림 3-14>를 보면 대체로 연평균 인구변화율과 정점인구 대비 감소비율이 유사한 변화패턴을 보이고 있는 것을 알 수 있다. 한편, 20 개 축소도시 중에서 태백시, 공주시, 영천시 등은 연평균 인구변화율에 비해 정점인구 로부터 감소비율의 차이가 아주 큰 것으로 나타났다.
그림 3-14 축소도시의 인구축소 실태
자료: 통계청. 인구주택총조사. 국가통계포털(KOSIS). http://kosis.kr (검색일: 2016. 7. 19).
② 공간축소
우리나라 20개 축소도시에 대한 공간축소 현황은 <그림 3-15>와 같다. 최근 10년 (2005~2015년) 간 모든 축소도시에서 주택 수에 비해 빈집 수가 더 빠른 속도로 증가 하였다. 특히, 여수시, 나주시, 경주시, 김천시, 안동시, 영천시, 상주시 등 7개 도시 에서는 빈집 수가 연평균 6.0% 이상씩 급격하게 증가하였다. 주택 수의 경우 대부분 의 도시에서 증가하였으나, 태백시, 공주시, 정읍시, 김제시, 영천시, 상주시 등 6개 도시에서는 오히려 공급이 감소하였다. 이는 주거수요의 감소로 주택이 철거되거나, 다른 용도로 전환되었기 때문으로 보인다. 그 결과 2015년 현재 모든 도시가 전국 평 균 공가율인 6.5%를 넘어섰으며, 이 수치의 두 배에 해당하는 13.0%를 초과한 도시 도 태백시, 삼척시, 나주시, 영천시 등 네 곳이나 존재한다. 한편, 축소도시 중에서 공가율이 가장 낮은 도시는 약 9.0%로 나타난 영주시였는데, 그럼에도 불구하고 전국 평균 공가율에 비해서는 꽤 높은 편이다.
그림 3-15 축소도시의 공간축소 실태
자료: 인구주택총조사. 국가통계포털(KOSIS). http://kosis.kr (검색일: 2016. 7. 19).
<그림 3-16>은 우리나라 20개 축소도시의 최근 10년(2005~2015년) 간 주택유형 (단독주택/연립･다세대주택/아파트)별 연평균 빈집 수 변화율을 나타낸 것이다. 단독 주택의 경우 빈집 정비사업의 시행에 따른 결과인지는 확실치 않지만, 동해시, 태백 시, 삼척시, 공주시, 보령시, 논산시, 익산시, 남원시, 김천시, 영주시 등 공실이 감소 하고 있는 도시가 절반이나 차지하고 있는 것으로 나타났다. 오히려 연립･다세대주택, 아파트와 같은 공동주택의 공실이 급격하게 증가하고 있는 추세이다. 연립･다세대주택 의 경우 익산시, 김제시, 김천시, 영천시 등 4개 도시가 연평균 14% 이상의 급격한 증가 추세를 보이고 있고, 아파트의 경우 남원시, 나주시, 김천시, 안동시, 영천시, 상주시, 문경시, 밀양시 등 8개 도시가 연평균 14% 이상의 급격한 증가 추세를 보이 고 있다. 이러한 사실에 비추어 볼 때 축소도시에서 신규 택지개발을 통한 공동주택의 공급은 더 이상 사업성을 확보하기가 쉽지 않다는 것을 알 수 있다. 또한, 그동안 빈집 정비사업이 단독주택의 공실 문제에 초점을 맞춘 경향이 있었는데, 앞으로는 이미 건 설되어 있는 공동주택을 효과적으로 활용하는 정책에 우선순위를 두어야 한다는 것도 알 수 있다.
그림 3-16 축소도시의 주택유형별 빈집 수 변화
자료: 인구주택총조사. 국가통계포털(KOSIS). http://kosis.kr (검색일: 2016. 7. 19).
(2) 도시축소 원인
① 산업구조 변화
우리나라 20개 축소도시의 2014년 현재 산업별 종사자 비중을 살펴보면 <그림 3-17>과 같이 대부분 2차 산업보다 1차 산업 종사자 비중이 더 큰 것을 알 수 있다.16) 이처럼 우리나라의 축소도시는 서구와 다르게 아직까지 1차 산업 중심의 산업구조를 보이는데, 이는 동해시와 태백시를 제외한 모든 축소도시가 도농복합시라는 것에 기인 한다. 김제시, 나주시, 영천시, 상주시, 문경시, 밀양시 등의 6개 도시는 3차 산업 종 사자 비중보다도 1차 산업 종사자 비중이 더 큰 전형적인 농업기반도시인데, 이들 중 나주시와 문경시를 제외한 4개 도시가 ‘고착’형 축소도시이다. 한편, 익산시, 여수시, 경주시 등 3개 도시는 1차 산업보다 2차 산업 종사자 비중이 더 큰 것으로 나타났는데, 이들은 모두 ‘점진’형 축소도시라는 특징이 있다.
16) 이러한 분석을 위해 본 연구에서는 농업, 임업, 어업은 1차 산업, 광업, 제조업, 건설업, 전기･가스･수도사업은 2차 산업, 나머지는 3차 산업으로 분류하였다. 이때 1차 산업 종사자수는 농림어업 사업체에 고용된 종사자수와 농가인구수를 합산한 것이다.
그림 3-17 축소도시의 산업구조
주: 1차 산업 종사자수는 농림수산업 사업체에 고용된 종사자수와 농가인구수를 합산한 것임.
자료: 도시별 통계연보. 국가통계포털(KOSIS). http://kosis.kr (검색일: 2016. 7. 19).
<그림 3-18>은 우리나라 20개 축소도시의 최근 10년(2004~2014년) 간 종사자 비 중의 변화를 나타내낸 것이다. 이를 보면 동해시와 태백시를 제외한 대부분의 축소도
그림 3-18 축소도시의 산업별 종사자 비중 변화
자료: 도시별 통계연보. 국가통계포털(KOSIS). http://kosis.kr (검색일: 2016. 7. 19).
시에서 1차 산업 종사자 비중이 감소하고, 2차 산업과 3차 산업 종사자 비중이 증가하 고 있는 것을 확인할 수 있다. 특히, 삼척시, 논산시, 정읍시, 여수시, 나주시, 경주 시, 영주시, 영천시, 밀양시 등 9개 도시에서 1차 산업 종사자 비중에 있어 연평균 3.0% 이상의 급격한 감소를 경험하였다. 반면, 동해시에서는 1차 산업 종사자 비중이 증가하고, 오히려 2차 산업 종사자 비중이 감소하였으며, 태백시에서는 1차 산업과 2 차 산업 종사자 비중이 모두 감소하였다. 이러한 사실에 근거할 때 우리나라의 축소도 시의 대부분은 서구의 축소도시에서 나타나는 2차 산업의 급격한 쇠퇴를 경험하고 있 지는 않다고 볼 수 있다. 오히려 1차 산업에서 2･3차 산업으로 고용기반이 전환되는 과정에 있다. 하지만, 해외 축소도시의 전철을 밟지 않기 위해서는 선제적으로 탈산업 화에 대한 대책을 마련할 필요는 있다.
② 인구구조 변화
우리나라 20개 축소도시의 최근 10년(2005~2015년) 간 출생아수와 합계출산율 변 화를 살펴보면 <그림 3-19>와 같다. 거의 모든 축소도시에서 출생아수가 감소하였으 나, 나주시, 안동시, 영천시, 문경시 등의 4개 도시에서는 출생아수가 증가하였다. 이
그림 3-19 축소도시의 출생아수와 합계출산율 변화
자료: 도시별 통계연보. 국가통계포털(KOSIS). http://kosis.kr (검색일: 2016. 7. 19).
들 중 영천시를 제외한 3개 도시가 ‘급속’형 축소도시이다. 여기서 주목해야 할 점은 모든 도시에서 합계출산율이 증가하였다는 것이다. 즉, 우리나라 축소도시의 인구감소 는 출산율이 아닌 출생아수 감소의 영향을 받고 있음을 알 수 있다.
<그림 3-20>은 우리나라 20개 축소도시의 2015년 현재 고령인구비율과 최근 10년 (2005~2015년) 간 고령인구 및 독거노인(65세 이상 단독세대)수 변화를 나타낸 것이 다. 우선 고령인구비율에 기초하여 고령화단계를 구분해보면, 모든 도시가 고령화사회 (고령인구비율 7%~14%) 이상의 단계로 접어든 것으로 나타났다. 이 중에서 삼척시, 공주시, 보령시, 논산시, 김천시, 안동시, 영주시, 영천시 등 9개 도시가 고령사회(고 령인구비율 14%~20%)에 도달한 것으로 나타났다. 정읍시, 남원시, 김제시, 나주시, 상주시, 문경시 등 6개 도시는 초고령사회(고령인구비율 20% 이상)에 도달하였는데, 이들 중에서 나주시와 문경시를 제외한 4개 도시가 ‘고착’형 축소도시이다.
이와 같이 고령화 현상이 심화된 가운데 모든 축소도시에서 최근 10년(2005~2015 년) 간 고령인구가 증가하였다. 특히, 동해시, 태백시, 여수시 등의 3개 도시에서 최 근 10년(2005~2015년) 간 고령인구가 연평균 3% 이상씩 급격하게 증가하였다. 고령 인구의 증가에 따라 독거노인 역시 증가하고 있다. <그림 3-20>을 보면 연평균 고령인
그림 3-20 축소도시의 고령인구와 독거노인 변화
자료: 도시별 통계연보. 국가통계포털(KOSIS). http://kosis.kr (검색일: 2016. 7. 19).
구 변화율과 연평균 독거노인 변화율의 증감폭이 매우 유사한 패턴을 보이는 것을 확인 할 수 있다. 독거노인은 나주시를 제외한 모든 축소도시에서 증가하고 있는데, 가장 두드러진 증가세를 보이고 있는 도시는 태백시로 최근 10년(2005~2015년) 간 연평균 5.8%씩 증가하였다. 그 외 동해시, 보령시, 여수시, 익산시 등의 4개 도시에서도 최 근 10년(2005~2015년) 간 연평균 3% 이상씩 증가하였는데, 이들 중 보령시를 제외 한 3개 도시가 ‘점진’형 축소도시이다.
③ 공간구조 변화
우리나라 20개 축소도시의 최근 10년(2005~2015년) 간 연평균 도시지역 인구변화 율과 연평균 총인구밀도 변화율을 비교하면 <그림 3-21>과 같다. 이를 보면 나주시와 문경시를 제외한 대부분의 도시에서 총인구밀도와 용도지역상 도시지역(주거･상업･공 업･녹지지역)의 인구밀도가 모두 감소하고 있는 것으로 나타났다. 태백시, 남원시, 밀 양시의 경우 도시지역에서의 인구밀도가 그 외 지역에서의 인구밀도보다 더 느린 속도 로 감소하고 있는 것으로 나타난 반면, 나머지 지역에서는 도시지역에서의 인구밀도가 그 외 지역에서의 인구밀도보다 더 빠른 속도로 감소하고 있는 것으로 나타났다.
그림 3-21 축소도시의 공간단위별 인구밀도 변화
자료: 국토교통부. 도시계획 현황통계. 국가통계포털(KOSIS). http://kosis.kr (검색일: 2016. 7. 15).
표 3-11 축소도시의 공간구조 변화단계 구분
구분 인구밀도 변화
해당 도시 기성시가지 도시전체
탈도시화 절대분산 --
-동해시, 삼척시, 공주시, 보령시, 논산시, 익산시, 정읍시, 김제시, 여수시, 경주시, 김천시, 안동시, 영주시, 영천시, 상주시
상대분산 - -- 태백시, 남원시, 밀양시
재도시화 + - 나주시, 문경시
자료: 저자 작성.
앞서 Berg, et al.(1982)의 도시발전단계 중에서 탈도시화단계와 재도시화단계를 도시축소단계로 구분했었다. 이를 참조하여 기성시가지와 도시전체 각각의 인구밀도 변화에 따라 공간구조 변화단계를 세 단계로 구분하면 <표 3-11>과 같이 탈도시화(절 대분산)단계, 탈도시화(상대분산)단계, 재도시화단계로 나타낼 수 있다. 물론 모든 도 시가 Berg, et al.(1982)가 제시한 도시발전단계를 순차적으로 거치게 되는 것은 아니 지만,17) 최근 10년(2005~2015년) 간 기성시가지와 도시전체의 인구밀도 변화양상만 을 살펴보았을 때 우리나라 20개 축소도시의 대부분이 탈도시화(절대분산)단계에 해 당하는 것으로 나타났다. 그 외에 태백시, 남원시, 밀양시가 탈도시화(상대분산)단계 에 해당하였으며, 나주시와 문경시는 재도시화단계에 해당하는 것으로 나타났다.18) 기성시가지의 유휴･방치 부동산 문제가 심각함에도 불구하고, 여전히 많은 축소도시 에서는 비시가화지역19)에서의 개발행위허가가 증가하고 있다. <그림 3-22>는 우리나 라 20개 축소도시의 최근 10년(2005~2015년) 간 비시가화지역에서 발생한 개발행위 허가건수와 면적 변화를 나타낸 것이다. 이를 보면 동해시, 태백시, 공주시, 여수시, 영천시를 제외한 15개 축소도시의 비시가화지역에서 개발행위허가 건수와 면적이 모두 증가한 것을 알 수 있다. 이는 우리나라 대부분의 축소도시에서 인구가 감소하는 가운
17) 이 도시들이 ‘도시화→교외화→탈도시화→재도시화’의 단계를 거쳤는지에 대해서는 검증이 필요하다. 일부 도시 에서는 농업침체, 저출산･고령화 등의 이유로 도시화단계 이후 교외화단계를 거치지 않고, 바로 탈도시화단계로 진입했을 가능성도 있다.
18) 재도시화 현상이 발생하는 경우는 두 가지이다. 첫째, 기성시가지에 대한 재생사업이 추진되면서 도시외곽지역으 로 빠져나갔던 사람들이 다시 회귀하는 경우이다. 둘째, 도시축소로 인해 전반적인 부동산가격이 하락하면서 도시외곽지역의 황폐화된 지역을 버리고 예전보다 주거비용 부담이 줄어든 기성시가지로 사람들이 이주하는 경우이다.
19) 본 연구에서는 용도지역상 ‘녹지지역’, ‘관리지역’, ‘농림지역’, ‘자연환경보전지역’을 비시가화지역으로 보았다.