(1) 도야마 시
① 정책의 추진배경
도야마 현의 현청 소재지인 도야마(富山) 시는 2015년 현재 인구가 41만 9천 명 정도로 현 내에서 가장 많은 인구를 보유하고 있다. 도야마 시의 장래인구추계에 따르
그림 4-6 도야마 시의 장래인구추계
자료: Matamoto. 2010. p.2를 수정.
그림 4-7 도야마 시의 인구집중지구(DID) 면적 및 인구밀도 변화
자료: Mori. 2008. p.2를 수정.
면 <그림 4-6>에서 볼 수 있듯이 총 인구가 2005년 약 42만 2천 명으로 정점에 도달한 후, 2040년에 이르면 약 33만 9천명으로 감소할 것으로 전망되고 있다. 65세 이상 고령인구는 1990년 전체 인구의 약 14%를 차지하였으나, 2040년에는 약 37%로 증가 할 것으로 전망되고 있다.
도야마 시는 과거 도로 건설이 활발해지면서 교외 거주패턴이 고착화되었는데 (MILT, 2014: 87), 이로 인해 <그림 4-7>과 같이 1970~2005년 간 인구집중지구25) 의 면적이 26.4㎢에서 54.3㎢로 2배 이상 확대되었다. 인구집중지구 내 인구밀도는 59.9인/㎢에서 40.3인/㎢로 감소하였는데, 이는 일본 내 현청 소재지 중에서 가장 낮 은 수치이다(Takami & Hatoyama, 2008: 184~185).
<그림 4-8>은 1975~2006년 동안 도야마 시의 인구변화율 분포를 나타낸 것이다.
이를 보면 도심지역의 인구는 많이 감소한 반면에 교외지역에서 인구가 많이 증가하였 다는 것을 알 수 있다. 특히, 철도역이 존재하지 않은 지역에서의 인구 증가가 두드러 졌는데, 이는 철도역을 개발의 거점으로 활용하지 않은 채 무분별한 교외화가 이루어 졌음을 보여준다(Oba, et al., 2008: 443). 이러한 교외화로 인해 일인당 행정비용 (제설, 도로청소, 공원 및 배수시설 유지･관리 등)은 향후 20년 동안 약 12%가 증가 할 것으로 예상되고 있다(Takami & Hatoyama, 2008: 185).
25) 일본에서 인구집중지구(DID, Densely Inhabited District)는 도시지역 중 인구규모가 5,000명 이상인 지역, 준인구집중지구는 인구규모가 3,000명 이상 5,000명 미만인 지역을 말한다(김광익, 변필성. 2005: 4).
그림 4-8 도야마 시의 인구변화율 분포(1975~2005년)
자료: Oba, et al. 2008. p.444.
교외화의 진전과 함께 도야마 시의 도심 역시 급격한 쇠퇴를 겪게 되었다. 도심에 거주하던 인구는 지난 40년 동안 절반 이상 감소하였으며, 중심상업지구의 매출액도 1994~2004년 동안 약 40%가 감소하였다(Takami & Hatoyama, 2008: 185). <그림 4-9>는 도심지역 상점가의 보행자수 변화를 나타낸 것이다. 이를 보면 1996년에 약 7만 6천명에 달했던 보행자수가 2009년에 이르러 약 2만 3천명으로 70% 정도가 감소 한 것을 알 수 있다. 물론 이는 일부 경기침체로 인한 것일 수 있으나, 교외지역 혹은 가나자와(Kanazawa) 시로 상점이 이동한 것에 크게 기인한다(Takami & Hatoyama, 2008: 185).
1970년 이후 도야마 시의 자동차 의존도 역시 높아지면서 1999년에는 전체 통행량 의 72%, 통근통행량의 84%를 차지하게 되었는데, 이는 일본 도시권 내 최고 수준이 었다(엄상근, 2010: 54; Takami & Hatoyama, 2008: 185). 1989년에서 2004년 사 이 대중교통 이용자수가 1/3로 줄어들었으며, 이로 인해 차량 편수가 줄어들게 되면서 고령자가 큰 불편을 겪게 되었다(엄상근, 2010: 54; Takami & Hatoyama, 2008:
그림 4-9 도야마 시 도심지역 상점가의 보행자수 변화
자료: Matamoto. 2010. p.5를 수정.
185). 특히, 도야마 시에는 연장 8㎞의 도야마코(Toyamako) 철도노선이 있었는데, 1990년에서 2004년 사이 이용자수가 절반으로 감소함에 따라 자연스럽게 수익이 발생 하지 않게 되었다(Takami & Hatoyama, 2008: 192).이로 인해 철도운영자인 JR은 해당 서비스를 유지하는 데 큰 어려움을 겪게 되었으며, 해당 노선을 폐지해야 하는지 를 고민해야 하는 상황에 처했다.
② 정책의 추진내용
도야마 시는 교외화로 인한 도심인구의 감소, 공공서비스 공급의 효율성 저하 등의 문제를 해결하기 위해 대중교통노선을 따라 형성된 핵심지역에 도시기능을 집적시키는 방향으로 도시구조를 재편하는 전략을 추진하였다. 이는 일종의 대중교통지향형개발 (TOD) 전략이라고 볼 수 있는데, 도야마 시에서는 이를 <그림 4-10>과 같이 ⑴ 대중
그림 4-10 도야마 시의 콤팩트시티 개념도
자료: Mori. 2013. p.4.
교통노선을 의미하는 ‘축(串)’과 ⑵ 대중교통노선의 거점(도보권)을 의미하는 ‘경단 (お団子)’이라는 개념으로 구체화하였다. 대중교통축으로는 주로 도심과 지구중심 또 는 도심과 주요 시설(대학교, 병원, 공항 등)을 잇는 철도, 트램노선, 하루에 60회 이 상 운행되는 버스노선이 지정되었다(Takami & Hatoyama, 2008: 188). 도야마 시에 서 이와 같은 전략을 구상하게 된 이유는 다른 중소도시에 비해 철도노선을 많이 보유 하고 있었기 때문이다(Takami & Hatoyama, 2008: 186).26) 게다가 주변 지자체와 의 합병으로 인해 도시면적이 6배나 커지면서 단핵 도시구조를 적용하는 데에는 한계 가 있었다(Takami & Hatoyama, 2008: 186).
이러한 다핵 형태의 압축도시를 구현하기 위해 도야마 시에서는 ⑴ 대중교통 이용 활성화, ⑵ 도심과 대중교통노선 주변지역으로 거주 유도, ⑶ 도심 활성화라는 세 가지 비전을 정립하고 관련 정책을 추진하였다(Mori, 2013: 4). 이러한 비전 설정 과정에서 시 정부는 다양한 마을회의와 위원회를 개최하여 시민들을 설득하기 위해 노력하였으며, 모든 논의내용과 결정사항을 지역 언론을 통해 공개하였다(Takami & Hatoyama,
26) 실제로 도야마 시는 신규 경전철을 건설하는 데 있어 기존의 도야마코 철도노선을 최대한 활용했다.
그림 4-11 도야마 시의 중심시가지지구와 거주추진지구
자료: Mori. 2016. p.8.
2008: 194). 그 결과 도야마 시는 지역 커뮤니티와 시의회 구성원으로부터 강력한 지 지를 이끌어낼 수 있었다(Takami & Hatoyama, 2008: 195).
이러한 세 가지 비전을 실현하기 위한 도야마 시의 구체적인 정책 추진 내용은 다음 과 같다. 우선 대중교통 이용 활성화를 위해 기존의 도야마코 철도노선을 최대한 활용 하여 2006년 4월에 일본 최초의 경전철 시스템인 ‘도야마 경전철(TLR, Toyama Light Rail)’, 2009년 12월에 시내전차환상선을 건설하였으며(Mori, 2013: 7), 이러 한 대중교통망의 거점을 따라 거주･상업･업무･문화 등의 도시의 제반기능을 집적시켰 다. 특히, 고령자의 대중교통 이용 편의를 제공하기 위해 민간 교통업체와 제휴하여 도야마 시내 어디서든 65세 이상의 고령자가 대중교통을 이용하여 도심지역이나 시내 병원을 왕래하는 경우 100엔의 요금을 할인해주는 제도를 시행하였다.
다음으로, 도심과 대중교통노선 주변지역으로의 거주를 유도하기 위해 <그림 4-11>
과 같이 ‘중심시가지지구’와 ‘거주추진지구’를 설정하였다. 중심시가지지구는 시내 중 심부에 약 436㏊ 규모로 설정하였으며, 대중교통축으로 규정한 6개 철도노선과 24개 버스노선을 대상으로 철도와 트램(Tram)역에서 500m 반경, 버스정류장에서 300m
표 4-2 도야마 시의 중심시가지지구 및 거주추진지구를 위한 인센티브
구분 지원 내용
중심시가지지구
건설사업자
∙ 아파트 건설: 100만 엔/호
∙ 양질의 임대주택 건설: 50만 엔/호
∙ 오피스/상업건물을 아파트로 리모델링: 100만 엔/호
∙ 아파트단지 내 상점/의료복지시설 건설: 2만 엔/㎡
주택임대/구매자 ∙ 주택/아파트 구매 대출: 1만 엔/달(최대 3년)
∙ 외부지역에서 지구 내 임대주택으로 전입: 70만 엔
거주추진지구
건설사업자 ∙ 공동주택 건설: 70만 엔/호
∙ 양질의 임대주택 건설: 공용면적 비용의 2/3
주택임대/구매자
∙ 주택/아파트의 건설/구매: 30만 엔/호
‑ (추가 지원) 2세대(고령자와 동거세대) 주택: 10만 엔/호
‑ (추가 지원) 외부지역에서 전입: 10만 엔/호 자료: OECD. 2012. p.144.
반경 내의 구역에 ‘거주추진지구(약 3,383ha)’를 설정하였다. 이러한 지역에서의 거 주를 유도하기 위해서는 건설사업자와 주택임대･구매자를 대상으로 <표 4-2>와 같은 다양한 인센티브 제도를 마련하였다. 여기에는 토지이용규제의 강화보다는 시민들의 자율적인 선택에 의해 압축적인 도시 형태를 구현하려는 시 정부의 의지가 크게 작용했 다.27)즉, 과거와 같이 개발수요가 높지 않은 상황에서는 도시의 형태를 만들어 나가 는 데 있어 규제 강화보다는 유도가 더 효과적이라는 판단을 한 것이다(Takami &
Hatoyama, 2008: 189). 단, 중앙정부가 추진하는 대규모 개발이나 교외지역의 산발 적인 주거지 개발 등에 대해서는 여전히 규제를 적용하고 있다(Takami & Hatoyama, 2008: 189). 이러한 정책의 시행 효과는 기대 이상이었는데, 중심시가지지구와 거주 추진지구에 거주하는 인구수가 2005년에는 117,560명(총인구의 28%)에 불과했으나, 2012년에 이르러 132,301명(총인구의 31%)으로 증가하였다(Mori, 2013: 16).
끝으로, 도심 활성화를 위해 도심 내 상업거점을 형성하기 위해 다이와(Daiwa) 백 화점 및 그랜드 플라자(Grand Plaza) 조성 등의 다양한 사업을 추진하였다. 이들 사업
27) 이러한 시책의 시행에 있어 다음과 같은 두 가지 기본원칙이 바탕에 깔려 있다. 첫째, 규제가 아닌 유도수단을 기본으로 한다(Matamoto, 2010: 8). 규제기반의 도시계획은 급속한 발전이 이루어지는 기간에만 효과적이며, 인구가 감소하는 도시지역에서는 거주자를 도심으로 끌어들이는 유도적인 수단에 기초해야 한다(Matamoto, 2010: 8). 둘째, 사람들은 도시와 교외지역 중 어디든 선택할 수 있다(Matamoto, 2010: 8). 교외 주거지 개발이 적절히 이루어진다면 이를 통제할 필요가 없으며, 단지 확산된 주거지 개발만 통제해야 한다(Matamoto, 2010: 8). 현재 도시내부에서의 생활이 교외지역의 생활보다 덜 매력적인 상황이므로 삶의 질 개선과 더불어 매력 적인 상업지역 및 양질의 주택 공급을 통해 시민들의 도심 거주를 독려할 필요가 있다(Matamoto, 2010: 8).
그림 4-12 도야마 시의 폐교부지 활용 모델
도심 폐교부지 활용 예시 대중교통축변 폐교부지 활용 예시
자료: Mori. 2016. p.9, 11.
은 2007년 2월 승인된 도심활성화계획에 포함된 것으로서 중앙정부로부터 재정지원을 받았다. 또한, 도심지역에서 도야마 특유의 주간보호서비스시설을 건립하는 서비스 공 급자에게 추가적인 보조금도 지급하였다. 이러한 도야마형 주간보호서비스시설은 고령 자나 장애인에게 동등한 복지서비스(간호서비스, 교육･훈련, 레크리에이션 활동 등) 를 제공해야 한다. 도심에 입지한 간호보호시설 주변에는 보행도로망을 설치하여 고령 자나 장애인이 안전하고 편리하게 걸어 다닐 수 있도록 했다. 또한, <그림 4-12>와 같이 도심의 폐교부지를 활용하여 지역 고령자들을 위한 도시공동체보호센터 시범사업 을 추진 중인데, 여기서는 건강관리, 의료진의 가정방문, 고령자의 의료 및 간호 서비 스를 제공하거나 할 예정이다(Mori, 2016: 11). 물론 대중교통축 주변에 위치한 폐교 부지에도 민관협력사업 형태로 주택, 보육시설, 주민센터, 경찰서, 도서관 등의 건설 을 추진하고 있다(Mori, 2016: 9).
(2) 구마모토 시
① 정책의 추진배경
구마모토 현의 현청 소재지인 구마모토(熊本) 시는 2015년 현재 인구가 74만 명 정도로 현 내에서 가장 많은 인구를 보유하고 있다. 구마모토 시는 아직까지 인구 감소 를 겪고 있지는 않지만, <그림 4-13>과 같이 1975년 이후 인구집중지구(DID)의 면적 이 확대되면서 지구 내 인구밀도는 지속적으로 감소하고 있다.
그림 4-13 구마모토 시의 인구집중지구 면적과 인구밀도 변화
자료: 熊本市. 2016. p.16을 수정.
그림 4-14 구마모토 시의 장래인구추계
자료: 熊本市. 2016. p.31을 수정.
2050년 장래인구추계에 따르면 구마모토 시의 인구는 2015년 약 74만 명으로 정점 에 도달하고, 이후 감소세로 전환되어 2050년에는 1985년 수준인 약 64 만 2천 명으 로 감소할 것으로 전망되고 있다(<그림 4-14> 참조). 특히, 2010년에서 2050년 사이 15~64세 인구가 약 47만 4천 명에서 약 33만 8천명으로 감소하는 반면, 65세 인구는 약 15만 5천 명에서 22만 9천 명으로 증가할 것으로 예상되고 있는 상황이다.
인구감소는 전 지역에서 나타날 것으로 예상되고 있지만, 시가화구역 일부 외곽지역 에서는 인구가 증가할 것으로 보여 시가지확산이 더욱 심해질 우려가 있다. <그림 4-15>의 가장 오른편 그림, 즉 두 시점 간 변화를 나타낸 지도에서 붉은 색으로 표시 된 부분은 인구 증가폭이 가장 큰 지역이고, 푸른 색으로 표시된 부분은 인구 감소폭이 가장 큰 지역을 나타낸다. 이를 보면 2050년에는 도심지역에서의 인구가 감소세가 뚜 렷하여 공동화 현상이 심화될 것으로 예상되고 있다. 반면, 이와 같은 총인구수의 감소
그림 4-15 구마모토 시의 지역별 장래인구추계
2010년 총인구 2050년 총인구 두 시점 간 총인구 변화
2010년 65세 이상 인구 2050년 65세 이상 인구 두 시점 간 65세 이상 인구 변화
자료: 熊本市. 2016. pp.32-34.
그림 4-16 구마모토 시의 노인단독세대의 장래 추이(연령계층별)
자료: 熊本市. 2016. p.36.
그림 4-17 구마모토 시 하케노미야･시미즈가메이지구의 인구밀도 변화
자료: 熊本市. 2016. p.37.
그림 4-18 구마모토 시의 주택동향
자료: 熊本市. 2016. p.38을 수정.
추세에도 불구하고 65세 이상 고령인구는 일부 지역을 제외하고선 대부분의 지역에서 증가할 것으로 예상되고 있다. 노인단독세대 역시 <그림 4-16>에서 볼 수 있듯이 증가 가 예상된다. 하지만, 이들의 대부분이 교외부에 거주하고 있어 향후 이러한 지역에서 의 공동체 유지가 사회적 이슈로 대두되고 있다.
특히, 인구감소에 의해 일상생활서비스기능 주변의 인구밀도가 줄어들 것으로 예상 되고 있다. <그림 4-17>은 하케노미야･시미즈가메이지구의 지역생활권과 지역거점에 서의 인구밀도 감소를 예측한 것이다. 지역생활권의 경우 2010년 현재 46.1인/ha의 인구밀도를 보이나 2050년이 되면 39.6인/ha로 감소할 것으로 예상되며, 지역거점의 경우 2010년 현재 46.9인/ha의 인구밀도를 보이나 2050년이 되면 40.6인/ha로 감소 할 것으로 예상된다. 구마모토 시의 빈집 수 역시 증가하는 추세이다. <그림 4-18>을 보면 최근 20년(1983~2013년) 동안 빈집이 13,230호에서 50,290호로 3.8배 정도 증가하였으며, 공가율도 7.3%에서 14.1%로 증가하였다. 게다가 향후 세대수가 감소 세로 전환될 것으로 전망되고 있어 빈집은 더욱 늘어날 우려가 있는 상황이다.
② 정책의 추진내용
구마모토 시는 현재와 같이 시가지가 확대된 상태에서 장래 인구가 감소할 경우 상 업･의료･금융기능 및 대중교통 등 일상생활에 필요한 기능의 유지가 어려울 뿐 아니라