농업·농촌개발 지원전략

세계은행의 저개발국 농업·농촌개발전략은 2008년 작성된 농업을 통한 개발(Agriculture for Development) 보고서를 통해 공개되었다.

이 보고서는 1)농업이 저개발국의 발전을 위하여 무엇을 할 수 있는가, 2) 농업을 통한 개발은 그 효과적 수단이 무엇인가, 그리고 3)농업을 통한 개발 을 어떻게 수행할 수 있는가라고 하는 주제에 관하여 광범위하게 다루었다 (World Bank 2008). 특히 세계 각국을 농업의 상대적 발전정도, 즉 경제성장

<농업위주 국가> <전환도상 국가>

* 괄호안 숫자는 정책목표의 상대적 중요 도이며, 합계는 유형별로 10임.

<도시화된 국가>

자료: World Bank(2008).

그림 3-24. 국가유형별 접근전략

에 대한 농업의 기여정도와 농촌빈곤의 정도에 따라 세 가지 유형(농업 위주 국가, 전환도상 국가, 도시화된 국가)으로 구분하고, 각 유형별로 ‘농업을 통 한 개발’의 정책목표를 제시하였다. 이 정책 목표는 빈곤탈출이라고 하는 궁 극적 목적을 달성하기 위하여 1)시장접근성 개선, 2)소농의 경쟁력 제고, 3) 농촌 생계의 개선, 4)농업 및 비농업에서의 고용증대 등 네 가지 차원(‘정책 다이아몬드’)으로 제시되었다<그림 3-23 및 그림 3-24>.

한편, 이러한 전략에 입각하여 세계은행은 농업부문 지원을 위한 포트폴 리오 등을 규정한 실행계획(action plan)을 수립하고 있다. 2013년부터 2015년 까지 향후 3개년 동안 세계은행의 농업부문 지원을 규정하게 될 실행계획은 현재 작성중인데, 2010～2012년에 진행되고 있는 실행계획의 연장선상에서

‘농업을 통한 개발’ 접근방법을 실천에 옮기는 것으로 알려지고 있다. 따라

서 기존에 수립되어 있는 실행계획의 내용을 살펴보도록 한다.

자료: World Bank Group(2009).

표 3-23. 세계은행 농업 실행계획(AAP)의 5대전략

농업위주 국가 전환도상 국가 도시화된 국가

자료: World Bank Group(2009).

표 3-24. 국가의 유형분류 및 유형별 핵심전략

4.4. 추진방식 및 절차

세계은행그룹(World Bank Group)의 사업추진 절차는 사전 준비단계를 제 외하고 6개의 단계로 구분된다. 전체적으로 사업의 발굴에서 종료까지는 보 통 4년 이상 소요된다. 아래 <그림 3-25>는 세계은행 그룹의 소속기관인 국 제부흥개발은행(IBRD)의 양허성 차관(concessional loan)의 지원에 관한 단계 별, 주체별 수행내용을 정리한 것이다.

그림 3-25. 세계은행의 사업추진 절차

자료: www.worldbank.org (Resource Guide: Project Cycle).

4.4.1. 사전추진단계

사전추진단계(Pre-Pipeline)에서 세계은행 측은 주제별, 국별, 부문별로 다양 한 개발 이슈에 대한 검토 작업, 즉 이른바 경제 및 부문별 연구(Economic and Sector Work, ESW)를 수행한다. 이를 위해 대상국의 빈곤경감 전략보고서 (Poverty Reduction Strategy Papers, PRSPs), 국별 지원전략서(Country Assistance Strategies, CAS), 부문별 전략서 등을 검토한다.³⁵ 이를 통해 개발을 위한 과제

35 1999년 세계은행은 저개발국, 빈곤국가의 효율적 개발을 위해서는 경제, 사회,

를 이해하고 각 사업에 대한 최적의 해결방안을 모색한다.

4.4.2. 사업발굴단계

사업발굴단계(Identification)에서는 인프라, 교육, 보건, 정부 재정관리 등 경제와 사회 전 분야에 거쳐 다양한 사업들을 발굴하게 된다. 세계은행과 대 상국은 사업의 전반적 내용과 어느 계층을 수혜자로 할 것인지 등등에 대하 여 협의와 합의를 하게 되고 세계은행 사업팀은 이를 바탕으로 사업개요서 (Project Concept Note)를 작성한다. 이 개요서에는 사업의 목표, 문제점(risks), 대안 시나리오, 그리고 사업승인까지의 대략적인 일정 등을 담는다. 대상국 의 정부부처는 사업담당기관과 담당자를 지정한다. 이들이 사전 타당성 및 타당성 조사를 수행하며, 세계은행 측은 이 과정을 모니터링하고 필요시 이 를 지원한다. 한편 이 단계에서부터 차관 혹은 신용공여에 관한 계약서에 서 명할 때까지 추진상황에 관한 월별 진행상황 요약보고서(Monthly Operational Summary, MOS)가 작성된다. 이와는 별도로 사업 입찰에 필요한 문서작성에 사용될 수 있는 사업정보보고서(PID)가 만들어지고, 종합적 안전조치용 데이 터 시트(Integrated Safeguards Data Sheet)라는 문서를 통해 사업대상국 및 지 역에서 초래될 환경과 사회적 이슈들이 세계은행의 정책에 부합 혹은 저촉 되는지 여부를 체크하게 된다.

4.4.3. 준비단계

준비단계(Preparation)에서는 차입국이 사업의 목적, 구성요소, 일정, 담당기

구조, 인적 역량, 거버넌스 환경 등 모든 면에서의 개발이 필요하고 정부와 공 여국뿐만 아니라 시민사회, 민간부문의 참여도 중요하다는 판단하에 IMF와 함 께 모든 빈곤국가에 대하여 빈곤경감 전략보고서를 작성하도록 권유하고, 이를 기초로 세계은행은 국별 지원전략서를 작성하기 시작함(web.worldbank.org).

구, 실행계획 등의 세부내용을 작성하기 위한 검토와 영향평가를 시행한다.

또한 공학적, 기술적 디자인도 준비한다. 이를 위해 차입국은 컨설턴트를 고 용하거나 공공기관 전문가를 동원하기도 한다. 이 과정에서 수혜자와 이해 당사자들로부터 지지와 피드백을 받는 과정도 중요하다. 따라서 이 단계에 서는 차입국 정부가 적극적으로 노력을 기울이고 자원을 동원하는 것이 필 수적이다. 세계은행측은 이 단계에서 요청이 있을 경우 자문과 분석을 지원 한다. 이 시점에서 세계은행은 재정관리, 조달, 보고, 모니터링과 평가에 필 요한 시스템 등 전반적인 사업관리체제에 관해 사업수행기관의 역량을 평가 하게 된다. 또한 세계은행의 사업들은 자체 정책에 의거, 환경 혹은 사회영 향에 대한 평가를 거쳐야 한다. 이를 위해 필요시 차입국은 환경평가보고서 를 작성하고, 문제가 있는 경우 이에 대처할 수 있는 환경실행계획 (Environmental Action Plan)을 수립하여, 사업이 경제·재정·사회·환경에 부정 적인 영향을 주지 않도록 대책을 마련하여야 한다. 이를 위하여 사업이 주민 의 건강, 생산자원, 경제, 토착 문화 등에 끼치는 영향에 대한 다양한 조사연 구도 할 수 있다.

4.4.4. 심의단계

심의단계(appraisal)에서는 이해당사자들이 사업내용을 정밀하게 검토하고 심각한 문제가 있는 경우 이에 대한 해결방안을 모색하게 된다. 그리고 세계 은행과 차입국 양측에서 사업의 추진 가능성에 관해 합의에 도달하여야 한다. 세계은행 측은 조달계획을 포함하여 앞 단계 조사보고서들을 모두 검토하는

‘심의 작업(appraisal mission)’을 수행한다. 다수의 분야별 전문가가 참여하여 사업의 경제적·기술적·제도적·재정적·상업적(물품조달 가능성 등), 사회 문화 적 측면 등 6가지 분야를 조사한다(http://go.worldbank.org/DZDZ9038D0). 그 이후 사업이 세계은행의 모든 지침에 부합하고 차입국 정부가 제도적으로 추 진할 준비가 되어 있음을 상세하게 확인, 기술하는 사업사정문서(PAD: 개발 사업에 대한 지원(Investment Lending)인 경우) 혹은 프로그램 문서(Program

Document: 개발정책에 대한 지원(Development Policy Lending)인 경우)를 작성, 제출한다. 이상 사업 발굴·준비·심의단계는 세계은행의 이사회와 권역별 부 총재(Regional Vice President)의 승인을 받기 이전의 단계이며, 이를 종합하여 추진단계(Pipeline)라고 부른다.

4.4.5. 승인 및 시행단계

협의 및 승인단계(Negotiation/Approval)에서 세계은행과 차입국은 차입조건 에 상호 동의하게 되며, 이후 사업사정보고서 등 관련문서는 세계은행 이사 회(Board of Executive Directors)에서 승인을 얻어야 한다. 이 단계에서 차입 국은 일반 조달조건(General Procurement Notice, GPN)을 공지하여 사업자를 모집하는 업무를 수행한다.

차관 혹은 신용이 승인되면 협력대상국이 사업목적을 달성하기 위하여 필 요한 재화와 용역을 구매하는 사업수행단계(Implementation)에 들어서게 된 다. 세계은행측의 도움을 받아 대상국의 사업수행기관은 사업의 세부내용을 수립하고 사업수행에 필요한 재화, 용역 등을 구매한다. 대상국측에서 사업 수행의 모든 과정을 책임지며, 세계은행측은 차관 및 신용공여 조건에 부합 하고 물품조달이 세계은행의 지침에 따라 이행되는지를 모니터링 한다.³⁶ 이 과정에서 대상국측은 사업자를 대상으로 일반 조달조건 이외에 특수 조달조 건(Specific Procument Notice, SPN), 참여의향 요청서(Request for Expressions of Interest, REI) 등을 공지하게 된다. 사업이 수행되는 동안 사업수행기관은 정기적으로 세계은행에 보고한다. 세계은행은 이 사업을 포함하여 추진 중 에 있는 모든 사업의 현황(Status of Projects in Execution, SOPE)에 관한 보고 서를 작성하여 공개한다. 따라서 이 보고서는 사업사정보고서(PAD) 혹은 프 로그램 문서(Program Document) 이후에 발간되는 것이다. 사업의 종료시점에

36 따라서 세계은행의 입장에서는 사업에 대한 모니터링을 하는 단계이므로 감독 단계(Supervision)라고 부르기도 함.

는 세계은행팀이 사업수행 종료 및 결과보고서(Implementation Completion and Results Report, ICRR)를 작성하게 된다.

4.4.6. 사업평가단계

사업이 종료되면 세계은행의 평가국장(Director General, Evaluation)의 지휘 를 받아 독립평가단(Independent Evaluation Group, IEG)이 사업의 결과와 당 초의 목표를 비교하는 평가단계(Evaluation)에 들어간다.³⁷ 현실적으로는 4개 사업 중 1개 수준으로 평가를 시행한다(연간 약 70개 정도). 여기서는 사업결 과보고서를 검토하고 별도의 보고서를 작성하여 대상국의 행정기관장과 세 계은행의 이사회에 제출한다. 이 보고서는 공개되지 않는다. 독립평가단은 여러 사업들을 묶어서 이들 사업의 영향에 대한 정기적인 평가작업을 하게 된다. 사업에 대한 평가기준은 다음과 같다.

① 국별 수요와 우선순위에 대한 사업목표의 적합성.

② 사업목표가 달성된(혹은 될 것으로 기대되는) 정도(효과성).

③ 그 목표가 필요 이상의 자원을 사용함이 없이 달성된(혹은 될 것으로 기대되는) 정도(효율성).

④ 추정된 순 혜택이 사업의 모든 기간 혹은 그 이후까지 유지될 가능성 (지속가능성).

⑤ 사업을 통해 대상국이 자신의 자원을 보다 잘 사용할 수 있는 역량을 제고시킨 정도(제도적 개발에의 영향).

⑥ 각 사업단계에서 각 사업 참여자들이 역할을 잘 수행한 정도(세계은행 과 대상국이 수행한 성과).

37 독립평가단은 IBRD와 IDA, IFC, MIGA 등 세계은행 기구들의 사업과 서비스를 평가

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