○ 농어촌 영향평가는 정책이 추진될 때 도시에 비해 불리할 수밖에 없는 농어 촌 특성(➀ 불리한 서비스 접근성, ➁ 낮은 인구밀도와 소수의 정책수혜자
➂ 농어촌 사업체의 영세성과 분산, ➃ 농어촌 경제활동인력 특성(농업기 반, 여성다수, 계절제 근무 등), ➄ 지방자치단체의 낮은 재정자립도와 인적 자원, ➅ 사회자본과 민간 부문 인적자원 부족)을 감안하도록 하려는 제도 이다. 정책 효과의 도농 간 균형 또는 농어촌에 좀 더 많은 배려를 위해, 농 어촌 인지적 관점(rural perspective)에서 평생학습 정책의 문제점을 선행연 구와 전문가면담 및 협의회를 통해 도출하였다.
○ 평생학습 정책은 농어촌 영향평가에서 고려하고 있는 농어촌 특성 중에서 도 불리한 서비스 접근성, 공공 / 민간 자원의 부족, 그리고 농어촌 평생 학습대상의 특수성 등의 관점에서 다음과 같은 구체적인 문제를 가지고 있었다.
1.1. 불리한 서비스 접근성
○ 도․농간의 평생학습 성과지표 차이에 대한 분석에서 살펴본 바와 같이 농 어촌 주민들은 평생학습참여율이 도시 주민보다 낮고, 그 격차가 점차 벌어 지고 있다.
- 최근 5년간의 평생학습 참여율 변화를 보면 도시의 경우 완만히 증가하 고 있는 반면, 농어촌의 경우 점차 하강하고 있었다. 이에 따라 2007년의 경우 농어촌의 비형식 평생학습 참여가 오히려 도시 보다 높았는데, 2011 년에는 역전이 되었다.
- 도서관, 축제 등 다양한 문화적 서비스를 포함한 무형식학습과 관련된 도 농간의 참여율 격차는 지난 5년간 점차 확대되었다.
○ 이러한 도․농간의 평생학습 성과에 있어서의 차이는 개인특성(성별, 연령, 학력, 혼인상태, 소득수준, 직업 등)에 의해 발생하기도 하지만, 도시와 농어 촌이라는 지역 요인이 많은 부문을 설명하고 있었다.
- 농어촌 주민들의 평생학습 참여와 관련한 가장 큰 장애요인은 도시지역 과 달리 근거리에 관련 교육기관이 없다는 것이었다.
- 농어촌 주민의 평소 가장 많이 이용하고 선호하는 평생학습 시설은 읍면 단위시설이지만, 실제 이와 관련한 시설은 매우 부족하다.
- 앞선 2장에서도 살펴본 바와 같이, 대도시나 중소도시에 비해 농어촌은 인구대비 평생학습기관 자체가 부족하다. 대도시의 경우 기관당 6,382명, 중소도시는 9,612명인 반면, 농어촌(군 지자체)은 11,622명으로 대도시에 비해 기관당 2배 가까이 감당해야 하는 실정이었다.
6,382
9,612
11,622
대도시 중소도시 농어촌
그림 5-1. 지역규모별 평생교육기관당 평생학습대상자수
단위: 명
자료: 국가평생교육진흥원. 2011. 내부자료 / 통계청. 2011. 인구총조사
- 농어촌의 평생학습시설 부족 문제는 2011년 처음 실시된 농어촌 서비스 기준 점검평가에서도 지적한 바 있다. 농어촌 서비스 기준 8개 영역(주거, 교통, 교육, 보건․의료, 복지, 응급, 문화, 정보통신), 22개 기준 항목, 23 개 세부기준 중에서 평생교육 분야가 가장 저조한 항목 중의 하나였다. 평생학습과 관련한 농어촌 서비스기준은 ‘읍 면별 평생교육 프로그램 제 공 시설 1개 이상 운영’으로 이 항목에 대한 달성률 18.9%에 머무르고 있었다.
영역 기준항목 세부기준 달성률
(지역사례조사결과)
▪ (서천군 서면 부사리)서천군 평생교육센터까지 편도 30～40분 정도 걸리 며, 하루에 버스 3대 정도가 운행함. 선거법에 저촉되어 센타까지의 셔틀 버스 운행이 제한된다.
▪ (영양군 수비면 신원1리)산간 오지에 위치하고 있어 시설이 열악하며 교 통문제가 가장 큰 문제이다.
▪ (영주시 이산면 석포1리) 면 사무소의 주민자치센터에서 평생학습 교육 (요리강습, 에어로빅 등)이 이루어지며, 리 단위 마을에는 분기별로 1회 초청강연 및 교육활동을 실시하고 있다.
▪ (군산시 성산면 여방리) 마을주민 중 평생교육 서비스이용자는 1명
1.2. 공공 / 민간 자원의 제한
○ 농어촌에서는 지리적으로 서비스 수혜자(학생)가 흩어져 있는 반면 교통여 건은 열악하기 때문에, 농어촌 주민들이 평생학습참여가 제한된다. 따라서 공공부문의 투자가 주도될 필요가 있다. 하지만 농어촌의 평생학습시설이 도시에 비해 열악함에도 불구하고, 농어촌에 대한 공공부분의 투자가 도시 에 비해 적극적이지도 않다.
- 지난 5년간의 평생교육기관의 변화를 보면 농어촌은 도시에 비해 상대적 으로 기관 증설이 적었다. 대도시의 경우 2007년 대비 2011년 평생교육 기관수는 60.6%, 중소도시는 66.3% 증가하였지만, 농어촌은 44.2%의 증 가에 그쳤다.
1,278
805
138 2,053
1,339
199
대도시 중소도시 농어촌
2007 2011
그림 5-2. 지역규모별 평생교육기관수 변화(2007～2011)
자료: 국가평생교육진흥원(각년도)
○ 평생학습과 관련한 공공부문의 투자 뿐아니라 민간부문의 참여가 농어촌은 도시에 비해 열악함.
- 평생교육기관 설립주체를 지역유형별로 보면, 대도시의 경우 공공부문이 차지하는 비중이 6.1%, 중소도시는 10.4% 밖에 되지 않는 반면, 농어촌 (군지역) 지자체는 47.7%나 되었다. 즉 농어촌 지자체의 경우 민간의 평 생학습 부문에 대한 투자여력이 도시에 비해 매우 제한적이었다.
6.1% 10.4%
47.7%
76.8% 72.3%
45.2%
17.1% 17.3% 7.0%
대도시 중소도시 농어촌
공공 법인 개인 및 기타
그림 5-3. 지역유형별 평생교육기관 설립주체 비율
자료: 국가평생교육진흥원. 2011. 내부자료
○ 평생교육과 관련하여 활동할 수 있는 인적자원 역시 도시에 비해 농어촌은 매우 열악한 상황임.
- 평생교육기관에서 활동하는 교․강사수를 보면 도시보다 농어촌은 적은 상황으로, 2011년 현재 대도시의 경우 기관당 13.3명, 중소도시의 경우 11.7명이 활동하는 반면, 농어촌은 5.1명으로 인적자원의 양적인 측면에 서 도시의 1/2 수준에도 미치지 못하고 있다.
13.3
11.7
5.1
대도시 중소도시 농어촌
그림 5-4. 지역규모별 평생교육기관당 교․강사수
단위: 명/기관
자료: 국가평생교육진흥원. 2011. 내부자료
- 교․강사중 대학원이상 학력을 가진 자원이 대도시의 경우 36.7%이지만, 농어촌 지자체의 경우 27.0%수준으로 질적인 측면에서도 낮을 수준이다.
○ 지역사례조사결과, 농어촌 지역의 평생학습관련 운영인력들은 현재 절대적 인 배치 인력이 부족할 뿐 아니라, 고용불안정 등 매우 열악한 환경에서 근 무하고 있었다.
(지역사례조사결과)
▪ (영주시)평생교육기관 인력운영상 문제
- 시차원에서 평생교육사 1명을 계약직으로 채용하고 있다.
- 면단위에 비전임 계약직을 배치할 필요가 있다.
▪ (서천군)면 지역 평생교육사 배치가 필요하다.
- 현재 평생교육사 1명(기간제 계약직) - 평생교육사 고용안정 필요하다
▪ (군산시)외부 인력에 의한 강의 보다는 지역활동가를 육성하여 역할을 할 필요가 있음. 외부 인력이 투입될 경우 오래가지 못한다.
▪ (당진시) 수용인원 포화상태 → 75세～80세 이상 노령 유휴인력이 대부분
1.3. 농어촌 평생학습 대상자의 특수성
○ 농어촌에는 고령의 농어업 종사인구가 많고, 계절적 경제활동의 편차가 심 하다. 또한 농어촌 평생학습 대상자들은 학력수준이 도시에 비해 낮고, 다양 한 학습 경험도 역시 적은 편이다.
- 농어촌은 도시지역보다 고령화가 심하여, 도시에 비해 면지역 농어촌의 경우 10세 이상 많았다. 65세 이상 고령인구 비중을 보면, 도시가 전체인 구의 9.2%인데 비해, 농어촌은 20.9%, 이중 면지역은 27.8%였다.
- 산업별 종사인구를 보면 주 경제활동인구 층(15∼64세)의 경우, 농어촌에 제일 종사자가 많은 산업분야가 농어업(23.7%)으로 특히 면지역의 경우 36.3%가 농어업에 종사하고 있었다.
- 이와 같이 농어촌주민들의 농어업 종사비중이 높다보니, 농어촌 주민은 도시민에 비해 계절에 따른 경제활동참여비율 변동이 크다. 도시의 경우 연중 경제활동인구 비율이 72∼74%대에서 안정적인 반면에 농촌의 경우 는 12∼3월의 경우 76%이하이고, 4∼11월은 78%이상이었다.
- 농어촌은 고학력자가 상대적으로 적은 편으로 주 경제활동인구 층의 학 력을 보면, 도시의 경우, 고졸이상자가 85.5%인데 비해(읍지역도 비슷), 면지역은 62.6%였다. 면지역 65세 이상 노인의 경우 초졸 이하가 82.7%
에 이른다.
○ 기본적으로 소득수준도 높지 않은데다가, 이와 같이 농어업 종사비중이 높 고, 고령에다가 학력이 낮다보니, 농어촌 주민들의 평생학습과 관련된 요구 는 적극적이지 못하고(시혜적으로 기관에서 제공되는 데로 받음), 개인별로 차별화되지 못한 측면이 있다.
- 도시 주민과 농가의 소득, 농어촌내부에서도 비농가와 농가와의 소득 격 차가 점차 심화되고 있다.
연도 비농가 농가
(C) A/C A/B
도시(A) 농어촌(B)
2003
32,540 26,303 26,877 82.6 102.22005
35,675 29,965 30,503 85.5 101.82007
39,397 32,752 31,967 81.1 97.62010
44,042 40,664 32,120 72.9 79.0표 5-2. 가구소득(연간 소득) 변화 동향
단위: 천원, %
자료: 통계청. 각 연도. 가계동향조사 농가경제조사(2인 가구 이상)
- 평생학습은 자신들의 삶과 밀접한 관련을 가지며 자신들의 공동체적 의 식에서 출발하는데, 농어촌의 경우 주민들이 학습이 자신들의 삶의 일부 분이라는 데에 대한 인식과 경험에 대한 이해 부족하다(권정숙 2005). 이 에 따라 지역사례조사 결과, 농어촌 주민은 특히 노인층 농업종사자를 중 심으로 교육 요구가 차별화되지 못하고, 농한기 이외 기간의 학습 참여욕 구가 낮아 이들의 평생학습 동기화 자체가 큰 과제였다.
▪ (서천군 서면 부사리) 벼농사 위주의 작목을 하고 있으며 소득수준이 높 지 않고, 교육 문화에 대한 수요가 적었다.
▪ (군산시 성산면 여방리) 경험학습이 되어있지 않은 노인분들에게 평생학 습 요구분석은 무의미하며 시혜적 차원의 학습에 불과하다. 농업기술센터 의 영농기술 교육에 대한 수요가 높음. 농번기에는 벼농사로 인해 시간이 없으므로 농한기에 학습수요가 있다.
▪ (당진시 석문면 장고항2리)농번기에 시간이 부족하여 참여가 어렵다.
- 한편, 농어촌 주민들의 원하는 교육과 현재 제공되는 교육과는 다소 차이 가 있었는데, 특히 65세이상 주민들의 경우 ‘성인기초/문자해독’에 대한 요구가 많았다.