국제보건규칙 - 감염병 예방 및 대응체계에 관한 법제개선방안 연구

1. 배 경

감염병은 지정학 또는 영토상 경계에 구애받지 않으며, 국경을 초월하는 감염병의 확 산은 인류의 생존에 치명적이다. 이처럼 감염병의 확산으로 야기될 수 있는 공중보건에 대한 심각한 위협과 감염병의 초국가적인 특성은 국제사회에 ‘공중보건의 세계화 (globalization of public health)’에 관한 논의를 촉발시켰고,¹³⁹⁾ 그 결과, 감염병의 예방ㆍ 관리에 관해서는 전통적인 국제법상의 주권 또는 주권국가 관념이 그만큼 약화되었다.

이는 감염병의 예방ㆍ관리에 관한 국제법적 대응이 더욱 구체화되고 체계화될수록 각국 의 국내관할권의 범위는 불가피하게 축소될 수밖에 없고, 이는 결국 주권 또는 국가주권 관념의 제약ㆍ약화로 이어지게 된다는 것을 의미한다. 따라서 감염병의 예방ㆍ관리에 관 한 국제규범체계는 특히, 국가주권에 대한 국제법적 제한의 정당성과 한계 문제와 관련해 서도 주요 논쟁거리를 제공하고 있다.¹⁴⁰⁾

139) Obijiofor Aginam, International law and communicable diseases, Bulletin of the World Health Organization, 80 (12), 2002, p.947.

140) 심영규, “감염병 예방 및 관리를 위한 국제규범체계에 관한 고찰 – 구범조화적 관점에서 -, 한국법제연 구원 워크숍 자료집, (2018. 6. 1.), 3면.

제3장 비교법적 검토

급진전된 세계화의 여파는 감염병의 예방ㆍ관리에 관한 국제규범체계에 대해서도 많은 영향을 미치고 있으며, 관련 국제규범 역시 이에 대응하여 변화의 양상을 보이고 있다. 초 국경적 성격의 감염병의 예방 및 관리에 대해서는 세계보건기구(World Health Organization, 이하 “WHO”라 한다)의 ｢국제보건규칙(International Health Regulations, 이하 “IHR”이라 한다)｣을 가장 핵심적인 규범으로 볼 수 있다. 그러나 IHR을 중심으로 하는 현재의 국제 다자간환경협약(Multilateral Environmental Agreements: MEAs) 등 다양한 분야의 국제법 이 직ㆍ간접적으로 영향을 미치고 있다.¹⁴²⁾ 감염병의 예방ㆍ관리의 문제는 각 국가의 주 권적 권능의 범위를 초월하여 초국가적 대응을 필요로 하므로 그에 대한 효과적인 대응 수단으로서 오늘날 다양한 분야의 국제법의 역할이 강조되고 있다.¹⁴³⁾

감염병의 예방ㆍ관리 문제와 관련하여, 1948년 WHO가 설립된 이후 1951년 ｢국제 위생규칙(International Sanitary Regulations: ISR)｣이 채택되었고, 이를 개정ㆍ대체하여

141) 심영규, “감염병 예방 및 관리를 위한 국제규범체계에 관한 고찰”, 해사법연구 Vol. 30, No. 2, 한국해사법 것으로 거론되고 있다. A. L. Taylor, “International Law, and Public Health Policy”, in International Encyclopedia of Public Health, Vol. 3, Elsevier, 2008, pp.670-677; Obijiofor Aginam, supra note 129, p.947.

143) 오늘날 감염병의 예방ㆍ관리 등 글로벌 공중보건 환경의 조성과 증진을 위한 효과적인 도구로서 특히, 국내법적ㆍ국제법적 접근ㆍ대응 및 활용의 중요성이 강조되고 있으며, 그에 따라 아시아ㆍ태평양 지역에서 국제사회의 공동의 노력과 협력이 일환으로 보건의료 증진을 위한 법의 활용 방안 마련 및 전략 수립을 위한 연구가 진행된 바 있다. 이종욱, 글로벌의학센터, 입법공조 연구, 글로벌 보건증진을 위한 효과적 도구 로써의 법 <http://jwleecenter.org/2014/09/26/입법공조-연구_글로벌-보건증진을-위한-효과적-도구/> (2018. 5.

20. 방문). 역사적으로도, 초국가적 속성을 가지고 있는 감염병에 관한 문제를 해결하기 위해 국가들이 양자 간ㆍ다자간 조약을 다양하게 이용함으로써 국제법이 중요한 역할을 해온 것으로 평가받고 있다. 심영규, 앞의 논문, 192면; Obijiofor Aginam, id., p.947.

1969년 IHR이 채택된 이후(IHR 1969) 두 차례의 일부 개정을 거쳐, 2005년 전면 개정 된 바 있다(IHR 2005). 따라서 현재로서는 ｢IHR 2005｣가 감염병의 예방ㆍ관리에 관하 여 직접적으로 적용되는 가장 중요한 국제실정법규라 할 수 있다. 동 규칙은 1969년

｢조약법에 관한 비엔나협약(Vienna Convention on the Law of Treaties)｣ 상 “(…) 그 특 정의 명칭에 관계없이, 서면형식으로 국가 간에 체결되며 또한 국제법에 의하여 규율 되는 국제적 합의”¹⁴⁴⁾로서, 전형적으로 ｢조약법에 관한 비엔나협약｣의 적용대상이 되 는 조약임은 명백하다.¹⁴⁵⁾ 따라서 당사국 간 합의를 통해 동 규칙에 별도로 규정된 사항을 제외하고는 규칙 전반에 관한 사항에 대해서 ｢조약법에 관한 비엔나협약｣ 상 일반규칙이 적용된다.¹⁴⁶⁾

2. ｢IHR 2005｣의 개관

2005년 개정된 ｢IHR 2005｣는 인간 감염병 전반을 규율하는 유일한 일반원칙이자,¹⁴⁷⁾ 법적 구속력이 있는 국제적 합의이다.¹⁴⁸⁾ ｢IHR 2005｣는 이전의 ｢IHR 1969｣의 기본적인 틀은 유지하였으나, 여러가지 측면에서 전통적인 국제보건 레짐과는 차별되는 혁신적인 접근방식을 채택함으로써 기존의 국제보건체제를 전면적으로 바꾼 것으로 평가받고 있 다.¹⁴⁹⁾ 따라서 양자는 여러 측면에서 서로 비교ㆍ대비되고 있으며, ｢IHR 2005｣는 이전

｢IHR 1969｣에 비해서 여러 혁신적인 특징을 가지고 있는 것으로 평가되고 있다.¹⁵⁰⁾

144) ｢비엔나 조약법협약｣ 제2조 제1항 (a)호.

145) A. L. Taylor, supra note 132, p.671.

146) 박진아, 앞의 책, 49-50면.

147) 이경화, “‘공중 보건’ 문제에 대한 국제법적 대응 – WHO 및 UN에서의 논의를 중심으로 ”, 환경법연구 제37권 제2호, 한국환경법학회, (2015. 8), 35면.

148) Lawrence O. Gostin, Mary C. DeBartolo and Eric A. Friedman, The International Health Regulations 10 years on: the governing framework for global health security, viewpoint Vol. 386, Issues 10009, 2015, p.2222.

149) 박진아, 앞의 책, 96면. 또한, 비록 ｢IHR 2005｣는 그 이전 버전인 ｢IHR 1969｣와 본질적으로 동일한 목적 을 유지하고 있지만, 근본적으로 차별화된 수단을 통해 같은 최종 목적의 달성을 추구하고 있다는 점이 주요 변화로 꼽히고 있다. Eric Mack, The World Health Organization's New International Health Regulations:

Incursion on State Sovereignty and Ill-Fated Response to Global Health Issues, Chicago Journal of International Law, Volume 7, Number 1, 2006, p.369.

150) David P. Fidler 교수에 따르면, ｢IHR 2005｣의 다음의 5가지를 주요 변화와 특징으로 정리, 제시하고 있다:

｢IHR 2005｣는 2005. 5. 23. 제58차 세계보건총회(World Health Assembly, 이하 “WHA” Health Security: The New International Health Regulations, Chinese Journal of International Law, Vol 4, Issue 2, 2005, pp.358-388. (Focal Points)ㆍ책임당국(authorities)과 WHO IHR 연락기관(Contact Points)의 설치ㆍ운영 등을 주요 변화와 특징으로 들기도 한다. World Health Organization, International Health Regulations(2005), 2016, pp.1-2.

이 밖에, ① IHR 적용대상 질병 범위의 획기적 확대, ② WHO 감시체계의 보완ㆍ강화를 위한 비공식적 WHO, Governance, World Health Assembly <http://www.who.int/about/governance/en/> (2018. 5. 21. 방문). 따라 서 WHA는 WHO의 최상위 의사결정기관인 동시에 입법기관에 해당한다고 할 수 있다.

152) WHO, supra note 140, pp.1-2.

153) Eric Mack, supra note 139, p.369.

동 규칙은 2016년 현재 총 당사국 수가 196개국에 이를 정도로¹⁵⁴⁾ 지구촌 거의 대부분 의 국가가 참여하고 있어 감염병의 예방ㆍ관리 분야의 보편조약이라 할 수 있다. 다만, 조약은 그 당사국만을 구속한다는 국제법의 일반원칙¹⁵⁵⁾ 상 ｢IHR 2005｣에 따른 감염병 예방ㆍ관리 의무를 비당사국에 대해서까지 강제할 수 없다는 점은 한계로 지적되고 있 다. 비록 전 세계 대부분의 국가가 당사국으로 참여하고 있으나, ｢IHR 2005｣가 다루고 있는 문제가 전염성이 강한 감염병의 예방ㆍ관리에 관한 것임을 감안한다면 소수의 미가 입국으로 인해 감염병의 발병ㆍ확산이 효과적으로 통제될 수 없다는 문제가 남기 때문이 다. 이와는 별도로, 국제법상 의무의 이행과 준수 확보 등 규범적인 측면에서도 ｢IHR 2005｣의 실효성 문제는 여전히 하나의 난제로 남아있다.¹⁵⁶⁾

한편, 역사적으로 질병의 국제적 확산을 통제하기 위한 글로벌 레짐의 창설 및 관리ㆍ 운영에 있어서 중심적인 역할을 수행해온 WHO의 설립문서인 ｢세계보건기구 헌장 (Constitution of the World Health Organization, 이하 “WHO 헌장”이라 한다)｣ 역시 감염 병 예방ㆍ관리에 관한 주요 국제실정법규라고 할 수 있다. 동 헌장은 제19조부터 제23조 까지에 걸쳐 WHO의 최상위 의사결정기관인 WHA에 감염병의 예방ㆍ관리에 관한 협정 이나 협약, 규칙, 권고 등을 체결ㆍ채택할 수 있는 일종의 입법권능을 부여하고 있다. 특 히, 동 헌장 제21조(a)와 제22조는 WHA에게 질병의 국제적 확산을 방지하기 위한 위생 ㆍ검역 요건 및 기타 절차에 관한 규칙을 제정ㆍ채택할 수 있는 권능을 부여하고 있으며, 이에 따라 채택된 규칙은 일정한 통보절차를 거쳐 WHO 회원국들에게 발효되도록 하고 있다. 바로 이 규정에 근거하여 1951년 ｢국제위생규칙(ISR)｣, ｢IHR 1969｣, ｢IHR 2005｣가 차례대로 제정ㆍ채택 되고 개정되어 온 것이다.¹⁵⁷⁾

154) WHO, Strengthening health security by implementing the International Health Regulations (2005), States Parties to the International Health Regulations (2005) <http://www.who.int/ihr/legal_issues/states_parties/en/> (2018. 5. 21.

방문); ｢IHR 2005｣ 부속서 1(Annex 1).

155) ｢비엔나 조약법협약｣ 제26조: “유효한 모든 조약은 그 당사국을 구속하며 또한 당사국에 의하여 성실히 이행되어야 한다.”

156) 박진아, 앞의 책, 51면.

157) 이상, WHO, supra note 140, pp.1-2.

이 밖에도 ｢WHO 헌장｣은 감염병의 예방ㆍ관리를 위한 여러 원칙적 규정을 담고 있어 Application of Sanitary and Phytosanitary Measures: SPS Agreement)｣, 감염병 예방ㆍ관리에 관한 주요 사안 중 하나인 의약품 접근 문제를 규율하고 있는 ｢무역 관련 지적재산권에 관한 협정(Agreement on Trade-Related Aspects on Intellectual Property Rights: TRIPs Agreement)｣ 등이 대표적이다. 이들 모두는 WTO협정체제를 구성하고 있는 부속 협정들이다. 또한 WTO협정체제를 구성하고 있는 또 다른 부속협정 들로서 ｢무역에 대한 기술장벽에 관한 협정｣(Agreement on Technical Barriers to Trade: TBT Agreement))과

｢서비스 교역에 관한 일반협정｣(General Agreement on Trade in Services: GATS)도 감염병의 통제와 관련된 국제통상법 분야의 조약으로 거론되고 있다. 박진아, 앞의 책, 31면, 128-162면.

159) WHO, supra note 140, p.2.

160) 예컨대, “모든 사람의 건강과 안녕에 대한 권리”를 선언함으로써 건강권을 명시하고 있는 1948년 ｢세계 인권선언｣(Universal Declaration of Human Rights) 제25조, 감염병, 풍토병, 직업병 기타 질병을 예방, 치료 및 통제해야 할 국가의무를 규정함으로써 건강권을 구체화하고 있는 1966년 ｢경제적ㆍ사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약｣(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) 제12조 등. 박진아, 앞 의 책, 31면, 163-188면; 이경화, 앞의 논문, 33면; 박진아, “국제보건규칙(2005) 상의 감염병 통제 보건조치와

관리 문제에 대해서는 아무래도 ｢IHR 2005｣보다는 그 직접적 적용성 측면에서 상대적으 로 다소 제한적일 수밖에 없다. 감염병의 예방ㆍ관리에 관한 대부분의 실체법적ㆍ절차법 적 세부 사항들은 ｢IHR 2005｣ 규정을 통해 직접 규율되고 있기 때문에 ｢IHR 2005｣가 가장 주된 실정법규임은 분명하다.¹⁶²⁾

문서에서 감염병 예방 및 대응체계에 관한 법제개선방안 연구 (페이지 97-104)